Решение № 13345 от 7.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11524/2015 г.

Решение № 13345 от 7.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11524/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 211 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР).

Образувано е по жалба на Н. Р. И. против заповед № 8121К-2297/8.07.2015 г., издадена от Министъра на вътрешните работи за налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от две години". Наведени са доводи за незаконосъобразност на обжалваната заповед като постановена при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и сроковете за провеждане на дисциплинарното производство. Релевирани са възражения за унищожаемост на оспорения акт, поради неправилно приложение на материалния закон, като оспорващият поддържа, че не е извършил описаните дисциплинарни нарушения, още по-малко системни такива, поради което не е налице основание за налагане на дисциплинарно наказание. Иска се отмяната на оспорения акт. Претендира се присъждане на направените разноски за заплатено възнаграждение за един адвокат.

Ответната страна - Министърът на вътрешните работи, чрез процесуален представител, поддържа становище за неоснователност на жалбата по подробни съображения, изложени в писмени бележки. Счита постановения административен акт за правилен и законосъобразен. Иска отхвърляне на оспорването и присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Върховният административен съд - пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна:

Жалбата е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, от активно легитимирано лице, при наличие на правен интерес, срещу акт подлежащ на съдебно обжалване, визиран изрично в нормата на чл. 211 от ЗМВР.

Разгледана по същество жалбата е основателна.

Дисциплинарното производство е започнало със Заповед № 366з- 691/27.03.2015 г. на ВПД Директор на "ОДМВР" - В. Т., с която във връзка с постъпила молба № 366002-5/27.03.2015 г. по описа на "ОДМВР" В. Т., на основание чл. 205, ал. 2 от ЗМВР, е разпоредено извършване на проверка за действията на служители от сектор "Пътна полиция" относно промени в регистрацията на конкретен лек автомобил и проверка на административно-наказателната дейност и организацията по регистрацията на МПС в сектора за периода от 1.04.2014 г. до момента на издаване на заповедта. Със заповедта е сформиран състав на комисия, която да извърши проверката и да докладва резултата в срок до 24.04.2015 г. За резултата от извършената проверка е изготвена справка рег. № 366р-6808 от 27.04.2015 г./след изтичане срока за извършване на проверката/ Въпреки рег. номер и дата на справката от 27.04.2015 г., при запознаване с нея ВПД Директор на "ОДМВР" - В. Т., е поставил резолюция "съгласен" с предходна дата 24.04.2015 г. С горната справка е поискано удължаване срока на проверката до 7.05.2015 г.

На 7.05.2015 г. е постъпило искане рег. № 366р-7410/7.05.2015 г. от председателя на комисията до Директора на "ОДМВР" В. Т. за ново продължаване на срока на извършваната проверка до 20.05.2015 г., върху която също е поставена резолюция "съгласен". Проверката приключила с изготвена справка УРИ З66р-8085/20.05.2015 г., с предложения до Директора на "ОДМВР"- В. Т. за налагане на дисциплинарни наказания по чл. 197, ал. 1, т. 4 от ЗМВР на гл. инспектор Н. И., ст. инспектор И. И. и инспектор П. Д.. Въз основа на справката е изготвено предложение от Директора на "ОДМВР"-В. Т. рег. № 366р-8976/4.06.2015 г. до Министъра на вътрешните работи за налагане на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от две години" на оспорващия. Последният е запознат с това предложение на 5.06.2015 г. На 8.06.2015 г. оспорващият е дал обяснение рег. № 366р-9151 до Министъра на вътрешните работи. На 8.07.2015 г. е издадена обжалваната заповед за налагане на дисциплинарно наказание.

С процесната заповед е прието, че за периода март 2014 - април 2015 г., главен инспектор Н. Р. И. - началник на сектор "Пътна полиция" в отдел "Охранителна полиция" при "ОДМВР" - В. Т. е извършил системни нарушения на служебната дисциплина, както следва:

1. не е докладвал по установения ред в МВР на началника на отдел "Охранителна полиция" или ВПД директор на "ОДМВР" - В. Търново, във връзка с постъпили данни за извършено дисциплинарно нарушение от служител на сектор ПП - старши инспектор И. И. И. - началник на група "Регистрация и отчет на ППС, собственици и водачи" в сектор ПП, отдел ОП при "ОДМВР" - В. Т., при пререгистрацията на лек автомобил Р. Л. с per. № ВТ8562АК, с което е укрил дисциплинарно нарушение - нарушение на служебната дисциплина по чл. 200, ал. 1, т. 8, предл. първо от ЗМВР, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "порицание";

2. Прието е, че наказателни постановления (НП), финализиращи преписките не са връчени на адресатите си, като няма създадена организация от главен инспектор Н. Р. И. с ясно определени правила и правомощия на конкретни служители за тяхното връчване, видно от преписките във връзка с издадени ЗППАМ по чл. 171, т. 2, б. "з" и "и" от ЗДвП.

Създадена е порочна практика ЗППАМ, които не са връчени и са издадени за срок от 30 дни, при постъпила молба за намаляване на срока на спиране от движение да не се изменят по реда, предвиден в АПК с издаването на нов ИАА с изложени мотиви, а директно да се подменя с нова ЗППАМ под същия номер - нарушение на служебната дисциплина по чл. 199, ал. 1, т. 3, пр. 1 от ЗМВР, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение";

3. Установени са НП № 14-1275-000394/14.03.2014 г., НП № 14-1275- 0001559/24.02.2014 г., НП № 14-1275-001470/08.08.2014 г. и НП № 14-1275- 000159/24.02.2014 г., издадени от началника на сектор ПП - Н. Р. И., които не са връчени на адресатите, а за нарушенията, посочени в АУАН не са издадена ЗППАМ за спиране от движение на МПС, като в посочените случаи СРМПС не е иззето при съставяне на АУАН. Налице е неизпълнение на служебни задължения, вменени му с длъжностна характеристика per. № У-52807/16.05.2013 г. - да контролира цялостната работа на сектора по издаването на НП, връчване и изпращането им в други "ОДМВР"/РУ - нарушение на служебната дисциплина по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. първо от ЗМВР във вр. с чл. 25, ал. 2 от АПК, което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "порицание";

4. Със заповед УРИ 366з-497-05.09.2015 г. на ВПД директор "ОДМВР" - В. Т., относно организация на дейността, във връзка с предоставяне на право на ползване на регистрационен номер, заявен от правоимащо лице в ОДМВР е създадена организация за изпълнение на Правила за дейностите по регистрация и идентификация на ППС с per. № ОА-1821/20.02.2012 г., утвърдени от Главния секретар на МВР. Цялостната организация по изпълнение на заповедта е възложена на началника на сектор ПП - главен инспектор Н. Р. И., като на него е възложено чрез говорител "ОДМВР" - В. Т. да се подготвят информационни съобщения за публикуване на интернет страницата на ОДМВР - В. Търново, относно датата, считано от която ще могат да се депозират заявления за реализиране правото на ползване на регистрационен номер по избор от наличните в сектор "ПП" при "ОДМВР" - В. Т.. Установено е, че Н. Иванов не е изпълнил задълженията си, съгласно изискванията на заповедта и за номера ВТОХХХКА (заявления за номерата са приемани от 19.09.2014 г.) и номера ВТЗХХХКА (заявления за номерата са приемани от 13.01.2015 г.) не са публикувани информационни съобщения в интернет страницата на "ОДМВР" - В. Т. - нарушение на служебната дисциплина по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. второ от ЗМВР, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "порицание";

5. Началникът на сектор ПП не е упражнил правомощията си като дисциплинарно наказващ орган по смисъла на чл. 204, т. 4 от ЗМВР (да извърши проверки или разпореди извършването на проверка с оглед наличието на данни за извършено дисциплинарно нарушение в докладна записка per. № К-12297/11.07.2014 г.), независимо, че поставил резолюция "съгласен" върху докладната записка - нарушение на служебната дисциплина по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. първо от ЗМВР във вр. чл. 204 от ЗМВР, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "порицание";

6. Съгласно заповед № 366з-691/27.03.2015 г. на ВПД директор на "ОДМВР" - В. Т., началникът на сектор ПП Н. Р. И. не е създал организация в пълен обем, с оглед гарантиране срочното приемане, обработването на служебната кореспонденция и своевременно предприемане на действия по издаване на НП и електронни фишове в сектор ПП при "ОДМВР" - В. Т.. Налице е небрежност в служебната дейност, във връзка със задължението му, разпоредено в длъжностна характеристика per. № У- 52807/16.05.2013 г. - да контролира цялостната работа на сектора по издаването на НП, връчване и изпращането им в други "ОДМВР"/РУ - нарушение на служебната дисциплина по чл. 199, ал. 1, т. 3, предл. първо от ЗМВР, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "писмено предупреждение";

7. В сектор ПП не е създадена организация за връчване на НП и ЗППАМ. Видно от справка per. № 1275р-3884/19.05.2015 г" невръчените НП за периода 1.04.2014 - 30.04.2015 г. са около 500 броя, като връчването на НП и ЗППАМ в сектор ПП се осъществява при явяване на водача в сектора за издаване, подмяна на СУМПС или получаване на контролен талон - липса на активност от страна на администрацията по връчване на издадените НП и съобщаване на издадените ЗППАМ. Задължение на административния, респективно на административно наказващия орган, е да търси адресата на издадения акт. В сектор ПП не е създадена организация по изпълнението на тези нормативно заложени задължения, свързани с дейността на сектора. Налице е неизпълнение на служебни задължения, вменени на Н. Р. И. с длъжностна характеристика per. № У-52807/16.05.2013 г. - да контролира цялостната работа на сектора по издаването на НП, връчване и изпращането им в други "ОДМВР"/РУ - нарушение на служебната дисциплина по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. първо от ЗМВР във вр. с чл. 58 от ЗАНН и чл. 61, ал. 1 от АПК, за което се предвижда налагане на дисциплинарно наказание "порицание".

За извършено дисциплинарно нарушение на основание чл. 204, т. 1, във връзка с чл. 194, ал. 2, т. 2, чл. 197, ал. 1, т. 4 и чл. 201, ал. 1, т. 2 от Закона за МВР, Министъра на вътрешните работи налага дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от две години" на главен инспектор Н. Р. И. - началник на сектор "Пътна полиция" в отдел "Охранителна полиция" при "ОДМВР" - В. Т., считано от датата на връчване на заповедта.

При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи:

Заповедта е издадена от материално компетентен административен орган, в рамките на законоустановения срок, но при неправилно приложение на материалния закон.

Настоящият състав не споделя възраженията на оспорващия за съществено нарушение на процедурата по налагане на дисциплинарното производство.

Съгласно чл. 208 от ЗМВР при наличие на данни за извършено дисциплинарно нарушение, за което се предвижда наказание "порицание" дисциплинарното производство може да започне и без издаване на заповед. В този случай дисциплинарното производство започва с първото действие за установяване на нарушението. В случая дисциплинарното производство е започнало с постъпването на молба № 366002-5/27.03.2015 г. по описа на "ОДМВР" В. Т. във връзка, с която е разпоредена проверка от Директора на "ОДМВР" - В. Т..

В съответствие с чл. 206, ал. 1 и ал. 4 от ЗМВР министърът на вътрешните работи, в качеството му на дисциплинарнонаказващ орган, се е запознал с всички съдържащи се в дисциплинарното дело доказателства, в това число и с писмените обяснения на дисциплинарно отговорното лице, като е удостоверил това обстоятелство със съответната резолюция.

Съгласно чл. 196, ал. 2 от ЗМВР, дисциплинарното нарушение е установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарнонаказващ орган. Материалите от проведеното срещу жалбоподателя дисциплинарно производство, ведно със справка рег. № 366р-8085/20.05.2015 г. по описа на "ОДМВР" - В. Т., са изпратени на министъра на вътрешните работи, в качеството му на наказващ орган, от директора на "ОДМВР" - В. Т. с предложение рег. № 366р-8976/4.06.2015 г. по описа на "ОДМВР" - В. Т.. Именно 4.06.2015 г. е най-ранната дата, на която дисциплинарнонаказващият орган е могъл да се запознае с тях. Предвид обстоятелството, че обжалваната заповед е издадена на 8.07.2015 г., настоящият състав намира, че е спазен преклузивният срок по чл. 195, ал. 1 от ЗМВР.

Съдът намира за основателни възраженията на оспорващия досежно материалната незаконосъобразност на процесната заповед и липсата на задължително предвидените в чл. 210, ал. 1 от ЗМВР реквизити. В случая липсва ясно и конкретно описание на вменените на жалбоподателя дисциплинарни нарушения, обстоятелствата, при които са извършени и доказателствата, въз основа на които са установени.

По т. 1 - Липсва конкретизация относно основанието, от което произтича твърдяното задължение на жалбоподателя за докладване на началник отдел "Охранителна полиция" или ВПД Директор "ОДМВР" В. Т. - не се сочи какъв е "установения ред в МВР" и какви са изискванията на съответните нормативно или вътрешно-ведомствени актове; кога и в какви случаи жалбоподателят е следвало да извършва доклад. Не е конкретизирано какво е дисциплинарното нарушение, което се твърди, че е укрито.

Относно т. 2 от заповедта липсва яснота досежно извършеното от жалбоподателя дисциплинарно нарушение. Видно от описанието на констатираните обстоятелства по цитираните преписки - в голяма част не се сочи никакъв пропуск, по някои се твърди липса на отразяване на спирането от движение в системата, по други липса на данни за заплатена такса по Тарифа 4 /дейност, попадаща в длъжностните задължения на служители в сектора/, без да се конкретизира извършено нарушение на жалбоподателя в тази връзка. Неконкретни, неясни и неподкрепени с доказателства са и изложените твърдения за коригиране на срока на издадени заповеди за спиране от движение. Всички приложени заповеди за прилагане на принудителни административни мерки по чл. 171, т. 2, б. "з" и "и" от ЗдвП са издадени за указания цитираната разпоредба срок - "до един месец". Следва да се отбележи, че в приложените по делото доказателства липсва посочената в заповедта преписка по ЗППАМ № 14-1275-000290/17.07.2014 г., а в същото време са приложени други, за които в заповедта няма отразени каквито и да било констатации.

По отношение т. 3 от заповедта не е посочено в какви конкретни действия е следвало да се изрази контрола и конкретни контролни правомощия на жалбоподателя, които същият е следвало, а не е упражнил. Описанието от фактическа страна нарушението не кореспондира с дадената му правна квалификация като такова по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. първо от ЗМВР.

По т. 4 - не е установено в какво се състои нарушението и на какво основание е ангажирана отговорността на оспорващия. Цитирани са Заповед на ВПД Директор "ОДМВР" В. Т. /носеща дата, която не е настъпила към момента на издаване на заповедта/ и Правила за дейностите по регистрация и идентификация на ППС, утвърдени от Гл. секретар на МВР /които не са приложени по преписката/, без да е конкретизирано какво предвиждат, кога жалбоподателят е запознат с тях, какви задължения са му възложени.

В т. 5 от заповедта е вменено нарушение на жалбоподателя относно наличие на многобройни административно-наказателни преписки, които съдържат съставени АУАН в нарушение на чл. 34, ал. 1 от ЗАНН. Горните констатации не са подкрепени с конкретни факти; не е посочено за какви дисциплинарни нарушения и от кои служители се твърди, че са налице данни.

Установеното в т. 6 нарушение от заповедта кореспондира с нарушението по т. 3, като му е дадена различна квалификация - нарушение по чл. 199, ал. 1, т. З, предл. първо от ЗМВР. Въпреки твърдението за неизпълнението на задължение за осъществяване на контрол, не е посочено в какви конкретни действия е следвало да се изрази контрола и конкретни контролни правомощия на жалбоподателя, които същият е следвало, а не е упражнил.

По т. 7 са изложени твърдения за липса на създадена организация за връчване на НП и ЗППАМ и наличие на невръчени наказателни постановления. Вмененото нарушение, както в случаите по т. З и т. 6, е "неизпълнение на задължението, вменено с длъжностна характеристика - да контролира цялостната работа на сектора по издаването на НП, връчване и изпращането им в други "ОДМВР"/РУ", квалифицирано като такова по чл. 200, ал. 1, т. 11, предл. първо от ЗМВР. Доколкото отново се твърди неизпълнение на задължение за осъществяване на контрол, не е посочено в какви конкретни действия е следвало да се изрази контрола и конкретни контролни правомощия на жалбоподателя, които същият е следвало, а не е упражнил.

Предвид горното, настоящият състав намира, че дисциплинарните нарушения, за които е ангажирана отговорността на служителя, не са безспорно установени.

Законосъобразността на заповедта се преценява към момента на издаването й, като органът е длъжен да ангажира доказателства за наличието на фактическите основания и законовите изисквания. В конкретния случай, дисциплинарно - наказващият орган е постановил процесния акт без да анализира всички факти и обстоятелства, както поотделно така и в своята съвкупност, което е довело до непълнота на проверката и неправилна преценка на събраните доказателства. Липсата на конкретизация на длъжностните задължения на наказаното лице, непосочването обстоятелствата по отношение на фактическия състав на извършените дисциплинарни нарушения както от обективна, така и от субективна страна и доказателствата в тяхна подкрепа, обуславят издаването на незаконосъобразен индивидуален административен акт какъвто по своята същност е процесната заповед за налагане на дисциплинарно наказание. Горното от своя страна е довело и до неправилно приложение на материалния закон.

Основателни са възраженията на оспорващия досежно липсата на мотиви в заповедта, в частта относно определяне вида и размера на наложеното наказание, съобразно изискванията на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР. Дисциплинарно-наказващият орган не е изложил съображения относно обстоятелствата, които съобразно посочената разпоредба подлежат на преценка и не е ясно как е формирана оценката му. Буквално е цитиран само текста на разпоредбата, с което не е изпълнено въведеното от закона задължение. Липсват мотиви и не е ясно оценени ли са и по какъв начин редица установени при проверката факти. Установени са /справка от 9.04.2015 г. и докладна записка от 21.04.2015 г. на А. Л.; справка от 9.04.2015 г. на И. И.; справка от 9.04.2015 г. на Началник група "ОДПКПД" А. А./ множество обстоятелства от обективен характер, като огромния обем работа, с която са натоварени служителите в сектора, недостатъчен състав служители, недобра техническа обезпеченост и др. В сведението и обяснението си жалбоподателят е посочил, че е подал няколко докладни записки за това до Директора на "ОДМВР" В. Т. /на 12.03.2014 г. и 30.12.2014 г./. Установено е, че същият е предприемал и редица мерки за подобряване на дейността - правил е размествания на служители, често е издавал заповеди за извънреден труд през почивните дни /сведение от 22.04.2015 г. от Г. Б. А./; ползвана е възможността за изпращане на покани за връчване на НП до адресатите през 2014 г. чрез куриерска служба "С. П.", която обаче не дала съществени резултати /справка от 9.04.2015 г. на А. Л./.

Тези обстоятелства не са взети предвид и не е оценено тяхното значение при формиране преценката на дисциплинарно-наказващия орган за наличието на извършено от жалбоподателя дисциплинарно нарушение.

Недоказаността на вменените отделни дисциплинарни нарушения на служителя, обуславя неприложимостта на хипотезата на системност на нарушенията, която според легалната дефиниция установена § 1, т. 22 от ПЗР на ЗМВР предпоставя наличие на три или повече нарушения, извършени в продължение на една година.

Предвид гореизложеното, оспорената заповед като незаконосъобразна следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, направеното своевременно искане от процесуалния представител на оспорващия и представените доказателства за направени разноски в общ размер на 410 лева (четиристотин и десет лева), от които 400 лева (четиристотин лева) заплатено възнаграждение за един адвокат и 10 лева (десет лева) за държавна такса, същите следва да се възстановят от бюджета на органа, издал административния акт.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, Пето отделение