Решение № 11244 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12899/2018 г.

Решение № 11244 от 18.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12899/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", гр. София, бул. "Цариградско шосе" № 125, бл. 5, ет. 1 срещу Решение № 5295 от 20.08.2018 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 4014/2018 г.

С обжалваното решение съдът е отменил Решение № 80811-148 от 14.03.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", с което на основание чл. 38, т. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове на Университета по архитектура, строителство и геодезия е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ за проектно предложение, рег. № BG05 M20 P001-1. 002-0016.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

При постановяване на решението съдът не е взел предвид всички представени по делото документи от административната преписка. Излага подробно фактите по организиране на процедурата, както и обстоятелствата досежно запознаването на оценителите с критериите и начините на оценка. Сочи, че в оценителните листове се съдържат мотивите за поставените оценки, а позоваването от органа на оценителния доклад имплементира мотивите на оценителната комисия, които органът е приел.

Счита, че съдът не е изложил релевантните факти, не е обсъдил в съвкупност доказателствата по преписката с доводите на страните, не е формирал правни изводи, подвеждайки фактите и доказателствата под приложимата правна норма. Счита това за липса на мотиви, тъй като привидните мотиви са липса на мотиви.

Необоснован счита извода на съда, че не е направил анализ на оценките по отделните показатели, а е възприел единствено числовото им изражение. Излага подробно доводи относно характера на оценителната дейност и счита за неправилно приетото от съда нарушение в дейността на оценителната комисия – неизискване на допълнителна информация от кандидата, тъй като това би било нарушение на принципите по чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Неправилно счита решението и в частта, с която преписката е върната на органа от етапа на оценка на техническото предложение, а не от етапа на издаване на акт по чл. 38 ЗУСЕСИФ.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Университета за архитектура, строителство и геодезия. Претендира направените по делото разноски, определени по реда на чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗА). Касаторът се представлява от представител М. К.

1. Ответникът по касационната жалба – Университетът за архитектура, строителство и геодезия, счита същата за неоснователна.

Съдът правилно е приел липсата в акта на мотиви относно направените оценки на проектното предложение и относно причините, поради които са дадени определен брой точки по отделните показатели. Неоснователен счита довода за необсъждане от съда на всички доказателства по административната преписка. Правилен счита извода на съда, че оспореното решение на органа не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, тъй като и в оценителния доклад липсват мотиви за приетите оценки, а и решението не препраща към резултатите от оценките.

Неоснователен счита довода на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила поради несъбиране на всички доказателства по делото. Самият касатор не сочи кои доказателства не са събрани. Счита, че касаторът не сочи доводи в подкрепа на касационния порок необоснованост.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Д. Г., Адвокатска колегия, гр. Кюстендил.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и не са допуснати сочените пороци.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът е приел от фактическа страна, че:

1. На 22.08.2016 г., със Заповед №РД-09-1176, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" утвърждава Насоки за кандидатстване по процедура чрез подбор на проектни предложения "Изграждане и развитие на центрове за компетентност по Приоритетна ос 1 "Научни изследвания и технологично развитие" (Насоките). В Насоките е посочено:

а) В т. 21 "Ред за оценяване на проектните предложения" – оценяването и класирането на проектните предложения се извършва от комисия, назначена от ръководителя на Управляващия орган;

б) В т. 21 "Ред за оценяване на проектните предложения" -"решението, с което се отказва предоставянето на безвъзмездна помощ ще бъде вземано на следните основания: предложението е непълно или не отговаря в други отношения на поставените условия за административно съответствие; кандидатът не отговаря на условията за допустимост; проектът не отговаря на условията за допустимост; не са спазени други критерии, посочени в условията за кандидатстване; получената оценка на проектното предложение на етап техническа и финансова оценка е под минимално изискващият се брой точки, посочен в т. 22; кандидатите умишлено са представили невярна информация";

в) В т. 22 "Критерии и методика за оценка на проектните предложения" – в случай, че съответното проектно предложение не получи комплексна оценка най-малко 70 точки, същото ще бъде отхвърлено от оценителната комисия;

г) В т. 22 "Критерии и методика за оценка на проектните предложения" – всички документи по т. 1 (проектно предложение и подкрепящите документи към него) следва да бъдат представени в превод на английски език;

1. На 11.04.2018 г. Университетът за архитектура, строителство и геодезия подава проектно предложение "Създаване и развитие на Център за компетентност по сеизмично инженерство".

1. На 16.03.2017 г., със Заповед №РД-09-1791, изменяна, ръководителят на Управляващия орган назначава комисия, която да извърши оценка на административното съответствие и допустимостта на постъпилите проектни предложения.

1. На 19.06.2017 г. оценителната комисия допуска проектното предложение на Университета за архитектура, строителство и геодезия до техническа и финансова оценка.

1. На 21.08.2017 г., със Заповед №РД-09-3689, ръководителят на Управляващия орган утвърждава правила за работата на оценителната комисия на етап техническа и финансова оценка.

1. На 21.08.2017 г., със Заповед №РД-09-3691, ръководителят на Управляващия орган определя комисия за извършване на техническа и финансова оценка на допуснатите проектни предложения.

1. На 02.03.2018 г. оценителната комисия представя на ръководителя на Управляващия орган оценителен доклад със списък на предложените за финансиране, резервните и отхвърлените проектни предложения. Предложението на Университета за архитектура, строителство и геодезия е предложено за отхвърляне като основанията са посочени в Приложение № 5 – протокол от етап "Техническа и финансова оценка" и приложенията към него.

1. На 13.03.2018 г., с Решение № 80811-130, ръководителят на Управляващия орган одобрява оценителния доклад и направените с него предложения.

1. На 14.03.2018 г., с Решение № 80811-148, ръководителят на Управляващия орган отказва предоставянето на безвъзмездна финансова помощ на проектното предложение на Университета за архитектура, строителство и геодезия, тъй като е получило 58, 08 точки.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" е изпълнителен директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж", която с оглед на чл. 4, ал. 1 от Устройствения правилник на агенцията изпълнява функциите на Управляващ орган на оперативната програма.

Съдът приема, че приетите от ръководителя на Управляващия орган Условия за кандидатстване са влязъл в сила общ административен акт, задължителен за участниците, а оценителната комисия е законово установен помощен орган на ръководителя, чиято дейност е да оцени и класира проектните предложения. Но в оспореното решение "липсват точно мотиви относно направените оценки на проектното предложение и относно причините, поради които са дадени определен брой точки по отделните показатели. Такъв анализ не се съдържа и в оценителния доклад. " В оценителния доклад и в решението са изложени в табличен вид показателите, по които е извършена оценката, и получената оценка, както и че проектното предложение не достига минимално изискуемия брой точки след като е оценено по показателите по раздел І и ІІ, но не са изложени причини, поради които са поставени съответните точки. Поради това не е ясно какви изисквания са изпълнени и кои не са, какви са характеристиките на проектното предложение и с какво тези характеристики не изпълняват изискванията. Не се съдържа и обяснения относно общия брой точки по протоколи и решението.

Съдът приема, че по делото, въпреки представените оценителни листове, липсват мотиви досежно извършеното оценяване и мотивите за поставените от всеки оценител оценки. Няма доказателства, че членовете на оценителната комисия са били запознати с критериите и начините на оценяване. В решението не се коментират оценителните листове, същите са приети от органа без превод на български език, поради което възприети са само поставените от оценителите точки. На кандидата не е дадена възможност да се запознае с критичните бележки и да отстрани пропуските в проекта, в резултат на което да достигне друг резултат. Нарушено е и правото на защита на кандидата, тъй като не му е осигурена възможност да се запознае с мотивите за оценките на всеки оценител.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспореното решение поради липса на мотиви, отменя го и изпраща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона от етапа на изготвяне на техническа и финансова оценка.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Твърдяните от касатора пороци на обжалваното съдебно решение, доводите в тяхна подкрепа, възраженията на ответника и мотивите на съдебното решение сочат, че спора по делото е съдържа ли мотиви за приетото оспореното решение на органа.

За да се отговори на този въпрос е необходимо първо, да се установи характера на акта и какво точно правомощие на органа той отразява. И второ. Да се прецени съдържа ли и какви мотиви актът, в това число и такива, инкорпорирани в него чрез позоваването на предходни документи, тъй като с оглед на Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд не е необходимо излагането на мотивите и издаването на акта да съвпадат по време. Възможно е мотивите на акта да предхождат издаването му и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на акта. Когато актът "е издаден на основание на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и за издаването на самия акт. "

Оспореният административен акт – Решение № 80811-148, безспорно е индивидуален административен акт. Соченото в него правно основание е чл. 38, т. 1 във вр. с чл. 35, т. 3 ЗУСЕСИФ. С оглед на това, а и видно от диспозитива на акта, с него е отказано предоставянето на безвъзмездна финансова помощ. Това значи, че оспореният акт е завършващият едно производство по подбор чрез оценяване акт, което е проведено при определени, предварително установени с влязъл в сила общ административен акт – както правилно приема и първоинстанционният съд, правила. Съгласно тези правила – установени с Наръчника за управление на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и Заповед № РД-09-3689 от 21.08.2017 г., приложена по делото, оценяването на представените проектни предложения, които са преминали етапа на оценка на административното съответствие и допустимост, е на техните технически и финансови параметри по критерии и методология, утвърдени с Условията за кандидатстване. Тази оценка на проектните предложения, тъй като е изискваща специални знания, не е възложена на самия орган, а на експерти, които съставляват оценителната комисия по смисъла на чл. 33, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В случая, това са петима външни експерти, избрани въз основа на проведена обществена поръчка и сключен договор, като съгласно правилата всяко проектно предложение се оценява от петимата членове с право на глас, независимо един от друг, и от двама помощник-оценители – финансов експерт и инженер. Всеки от експертите изготвя оценителен лист за всяко от проектните предложения, в който попълва своята оценка в цифрово изражение и с кратко описание, като дава и общо заключение – "забележка", в което излага в обобщен вид становището си по проектното предложение.

Видно от установената процедура и методика на оценяване на проектните предложения, а и в съответствие с чл. 35 ЗУСЕСИФ, назначената от органа оценителна комисия е извършила оценка и представила на органа оценителния доклад с изискуемите приложения – трите списъка по чл. 35 ЗУСЕСИФ. Нейният доклад е одобрен от органа – Решение № 80811-130, а в оспореното Решение № 80811-148, органът изрично се е позовал на това свое решение за одобрение на оценителния доклад. Следователно, органът е инкорпорирал в мотивите на акта си мотивите, изложени в оценителния доклад, за оценка на процесното проектно предложение.

Какво съдържа оценителният доклад?

В оценителния доклад, след подробно изброяване на извършеното, е посочено, че оценителната комисия предлага за отхвърляне на етап финансова и техническа оценка процесното проектно предложение, като е посочено, че "основанията за всяко отхвърлено проектно предложение са налични" в Приложение № 5. Приложение № 5 е протокол от етап техническа и финансова оценка и приложенията към него. В протокола от техническата и финансова оценка е посочено, че по компонент 1 "Мехатроника и чисти технологии", се предлага да не се финансира проектното предложение на Университета за архитектура, строителство и геодезия, тъй като предложението е получило по раздел І – 48, 86 точки, с което не покрива изискването за най-малко 70 точки по раздел І, т. 22 от "Критерии и методика за оценка на проектните предложения". Общата оценка на проектното предложение е 57, 20, поради което не отговаря на изискването на т. 22. В протокола е посочено също, че по компонент 4 "Нови технологии в креативните и рекреативните индустрии" проектното предложение е получило по раздел І 47, 74 точки, а общата комплексна оценка е 58, 54 точки, поради което не отговаря на изискванията на т. 22, раздел І и не е предложено за финансиране и по този компонент. Неразделна част от протокола – Приложение № 15, са оценителните листове на всеки от оценителите. С оглед на това несъответни на доказателствата по делото са изводите на първоинстанционния съд за липса на "обосновка на причините за извършеното класиране". Причините "за извършеното класиране" са получените от процесното проектно предложение оценки от петимата оценители, които са приложени по делото.

Видно от оценителните листове на процесното проектно предложение същите са изготвени в съответствие с "Критерии и методика за оценка на проектните предложения", попълнени са всички критерии и подкритерии, поставени са оценки в цифрово изражение и са дадени пояснения за всяка от поставените оценки от всеки от оценителите.

С оглед на горното несъответни на доказателствата по делото са изводите на първоинстанционния съд, че оспореният акт няма мотиви и в частност не съдържа фактически основания за формираната оценка. При оценяване на проект чрез използване на петима различни оценители общата оценка е равна на средноаритметичната оценка, поставена от всеки от оценителите, а общо формулирани мотиви за така получената оценка оценителната комисия като колективен орган не би могла да формулира, тъй като тя не формира общо решение, взето с определено мнозинство, а формира решение – функция на индивидуалните оценки на нейните членове. Още по-малко основание за формулиране на някакви мотиви има органът, който одобрява доклада на оценителната комисия. Той няма правомощието да формулира мотиви на базата на получената обща аритметична оценка, които са различни от мотивите на отделните оценители. Неговото правомощие е да одобри или да не одобри доклада на оценителната комисия, а не да мотивира оценката, получена като функция на средната аритметична оценка, дадена от петимата оценители.

Що се отнася до мотивите на съда, че органът "не е направил анализ на оценките на отделните показатели, а е възприел единствено изражението им в числа", следва да се посочи отново, че органът няма правомощието да променя – "да редактира", оценките на оценителите. Той може само да одобри доклада, да го върне за провеждане на оценяването и класирането от етапа, където са допуснати нарушенията, или да не одобри доклада. В този контекст липсата на превод на български език на оценките не води до извод за незапознаване на органа с мотивите на оценителите. Съгласно изрично посоченото в условията за кандидатстване, процедурата се провежда на английски език, поради използването на външни оценители, които са чуждестранни физически лица. От факта, че оценките са представени на английски език не може да се обоснове извод за незапознаване на органа с тези оценки, защото за органа също е в сила изискването за провеждане на процедурата на английски език. Впрочем, видно от доказателствата по делото заповедите на органа по провеждане на процедурата са и на английски език, а работен език на срещите на оценителите е бил английския.

Несъответни на доказателствата по делото са и изводите на съда за липса на доказателства за запознаването на всеки от оценителите с критериите и методиката на оценяване. В приложения по делото протокол от техническата и финансова оценка на оценителната комисия т. ІІІ е озаглавена "Обучение на международните оценители". В протокола е посочено, че на 21.08.2017 г. е проведено обучение на международните оценители. В протокола е посочено какво е презентирано на оценителите, с какво са запознати, каква информация им е предоставена на електронен носител. От посоченото в протокола е видно, че оценителите са били запознати с "методологията за техническа и финансова оценка, като бяха представени критериите за оценка и допустимите стойности за всеки критерий". На 22.08.2017 г. е проведено встъпително заседание на оценителната комисия, на което на оценителите са били презентирани целите, които финансирането на проектните предложения по процесната проекта ос преследва, начинът на работа на оценителите, в т. ч. необходимостта от предоставяне на обосновани коментари за всеки подкритерий в оценителния лист, в които да бъдат отразени силните и слабите страни на всяко проектно предложение, както и необходимостта от използване на международно признати база данни за научни публикации и цитирани изследвания. Изрично е акцентирано на правомощията на оценителите във връзка с чл. 19, ал. 5 от Постановление № 162 от 05.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 – 2020 г. (ПМС № 162). Протоколът е подписан от участвалите в заседанията оценителите.

Несъответен на доказателствата по делото и на нормативната уредба е и изводът на съда, че комисията не е изискала допълнителна информация от кандидата с цел отстраняване на неточностите и непълнотите на проектното предложение. Налице е изрична нормативна забрана исканата от оценителите допълнителна информация да води до подобряване на качеството на проекта и до нарушаване на принципите на чл. 29, ал. 1, т. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. Всяко допълнително изискване на информация по проектно предложение, което би довело до "поправяне на някои свои пропуски и по този начин да се достигне до различен резултат" е всъщност нарушение на нормативната забрана и най-вече на принципите на свободна и лоялна конкуренция и на равнопоставеност и недопускане на дискриминация. Поправянето на пропуски в един проект е подобряване на неговото качество, поради което е недопустимо предоставянето на такава възможност на кандидат.

Несъответен на доказателствата по делото е изводът на първоинстанционния съд, че е налице несъответствие между посочените в оспореното решение точки на процесния проект и тези, посочени в протокола за техническа и финансова оценка. Видно от приложения по делото протокол процесният проект е оценен в два компонента – компонент 1 "Мехатроника и чисти технологии" и компонент 4 "Нови технологии в креативните и рекреативните индустрии". Съгласно посоченото в т. 22 на условията за кандидатстване за оценените проектни предложения се изготвят отделни списъци за класиране съобразно съответният компонент, по който кандидатът е подал предложението. В случая процесното предложение е получило 57, 20 точки по компонент 1 и 58, 54 точки по компонент 4 от петимата оценители. В резултат на извършената оценка от помощник-оценителите – финансов експерт и инженер, и в резултат на установеното неточно оценяване по критерий 8. 1. "Регистрирани патенти и/или заявки за патенти (международни и национални в партньорство с бизнеса и/или други организации) за последните пет години (2011 – 2015 г.), по критерий 8. 2. "Наличие на офис/център за трансфер на технологии и стратегия за прилагане на резултатите от научноизследователската дейност", по критерий 9. 3. "Публично-частни съвместни публикации през последните пет години (2011 – 2015 г.), по критерий 10. 2. "Брой международни награди и национални награди за научни постижения през последните пет години (2011 – 2015 г.) процесният проект, както и други проекти, са били оценени отново като крайната оценка на оценителите е съответно по компонент 1 – 58, 08 точки и по компонент 4 – 59, 28 точки. В оспореното решение е посочена обща оценка 58, 08 точки, която е съответна на получената от оценителите и вписана в протокола за техническа и финансова оценка и в приложените оценителни листове досежно компонент 1. Фактът, че не е вписана и оценката по компонент 4 не води до извод за незаконосъобразност на акта, тъй като и по двата компонента оценката на процесното предложение е под изискуемия минимум по смисъла на т. 22 от раздел І на "Критерии и методика за оценка на проектните предложения", а в мотивите на акта органът препраща към одобрения оценителен протокол.

Видно от изложеното мотивите на първоинстанционния съд за липса на мотиви на оспорената заповед са несъответни на доказателствата по делото. Това прави обжалваното съдебно решение неправилно – постановено в нарушение на материалния закон и необосновано. Доводите на касатора във връзка с твърдяния порок на обжалваното съдебно решение – допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила поради липса на мотиви и неценене на доказателствата в съвкупност, са неоснователни. Съдът е ценил доказателствата, но изводите му въз основа на тях не съответстват на доказателствата по делото и на материалния закон. Не е налице и липса на мотиви, тъй като видно от обжалваното решение съдът е изложил подробни мотиви. Фактът, че направените в тях изводи не съответстват на доводите на касатора и на доказателствата по делото не води до извод за липса на мотиви. Съдът следва да отмени обжалваното решение. Делото е изяснено от правна страна, поради което съдът следва да постанови решение, с което да отхвърли жалбата на Университета за архитектура, строителство и геодезия срещу Решение № 80811-148.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да осъди ответника да заплати на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, направените по делото разноски за настоящата инстанция. Същите, видно от доказателствата по делото са за юрисконсултско възнаграждение. Искането на касатора за определя на размера на юрисконсултското възнаграждение на основание чл. 36, ал. 2 ЗА е неоснователно. Съгласно чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 144 АПК размерът на юрисконсултското възнаграждение следва да бъде определен въз основа на чл. 37 от Закона за правната помощ. С оглед на това и на основание чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ съдът определя размер на юрисконсултското възнаграждение 200, 00 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд