Решение № 15905 от 21.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11714/2017 г.

Решение № 15905 от 21.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11714/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на министъра на младежта и спорта срещу решение № 9424 от 17.07.2017 г. по адм. д. № 2837/2016 г. на Върховния административен съд, Пето отделение, с което е отменена негова заповед № ЧР-16-61/08.02.2016 г. за прекратяване на служебното правоотношение на В. Д. М. на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) - поради получена възможно най - ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Счита, че оценяването на служителката е извършено при спазване на правилата, предвидени в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА) и не са налице нарушенията на административнопроизводствените правила, посочени в решението. Сочи, че целите, заложени в работния план на служителката, произтичат от задълженията на длъжността, както и от функциите на звеното за вътрешен одит, регламентирани в чл. 19 от Устройствения правилник на Министерството на младежта и спорта и са в достатъчна степен ясно и конкретно посочени, обвързани от годишното планиране на работата на звеното за вътрешен одит. Участието в изпълнение на различни видове одитни ангажименти са цели, които се изпълняват постоянно, а конкретните одитни ангажименти, в които служителят участва, се определят с годишния план по чл. 34 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор, поради което срокът, в който те следва да се изпълнят, в работния план на служителката е определяем посредством посочванията "съгласно годишния план", респ. "извънредно възложени". Критерии за изпълнението също са поставени -"отразява ясно и коректно" резултатите от проверките и оценките на дейността при спазване на посочената нормативна уредба за вътрешния одит. Тези критерии са обусловени от характеристиката на вътрешния одит като независима и обективна дейност за предоставяне на увереност и консултиране, предназначена да носи полза и да подобрява дейността на организацията, съгласно чл. 3, ал. 1 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор. Според жалбоподателя неправилно е прието, че оценката на междинната среща е положителна, в коментара само е отразено, че не се налага коригиране на плана. Неизпълнението на целите от работния план се констатира в края на 2015 г., когато всички административни звена отчитат дейността си през годината и след извършената проверка от Инспектората на ММС, документирана в представения по делото доклад вх. № РД-09-469/2 от 12.10.2015 г. Оценката на годишното изпълнение е извършена въз основа на проверката и заключенията от работата на ЗВО, отразени в доклад вх. № РД-09-469/2 от 12.10.2015 г. и описани във формуляра за оценка в частта, в която са свързани с работата на оценяваната служителка, поради което изводите на оценяващия и контролиращия ръководител за степента на изпълнение на целите от работния план и показаните компетентности са формирани въз основа на обективно установими факти. С оглед на това счита, че не са налице нарушения на чл. 16 - 19 от Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация. Ответната страна счита жалбата за неоснователна. Представя писмен отговор и писмена защита. Претендира разноски по делото. Прокурорът дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена на 01.08.2017 г., в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при връчено съобщение за решението на 20.07.2017 г. Разгледана по същество е неоснователна. За да отмени оспорения акт съдът е приел, че в противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА в работния план са възпроизведени задълженията на служителката по длъжностна характеристика, т. 1 и т. 2 от работния план възпроизвеждат общи задължения на жалбоподателката по длъжностната характеристика, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не са формулирани и изисквания/критерии за изпълнението. Според записаното в тази графа единственото изискване е спазване на нормативната уредба, т. е. конкретни критерии за изпълнението фактически не са поставени. По отношение на неизпълнението на т. 3 не са изложени мотиви във формуляра за оценка - както в положителна, така и в отрицателна насока. Изложил мотиви, че описаните нарушения са съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната. При проведената междинна среща съставеният в отклонение от нормативните изисквания работен план опорочава крайната оценка, тъй като следва да бъде изготвена съобразно степента на постигането на целите в него (чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА). В случая оценката на служителката е съставена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 2 от НУРОИСДА, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. В нарушение на чл. 15 от наредбата показаните от служителката компетентности не са анализирани съобразно установените с текста и приложение № 1, т. 3 показатели за служители, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции. По този начин е нарушен и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, тъй като оценката на изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена от общи и декларативни изводи. Направен е извод, че допуснатите нарушения на чл. 14, ал. 1, чл. 15, на чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА при изготвяне на годишната оценка на оценяващия ръководител опорочават и поставената въз основа на нея от контролиращия ръководител оценка "неприемливо изпълнение", послужила като основание за постановяване на оспорената заповед. Поставената от оценяващия ръководител оценка е потвърдена по съображения, които са сходни с тези на оценяващия ръководител. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителката е оценявана с оглед обективно установени факти и обстоятелства - не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните професионални компетентности за периода на оценяване, а съдържа общи фрази и констатации за неизпълнение и ниска степен на управленска компетентност, които са в противоречие с целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от НУРОИСДА. Решението е правилно. Правилно съдът е приел, че получената от служителката обща оценка при атестирането е съставена в нарушение на административно производствените правила и на материалноправните предпоставки по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. Съгласно чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 от НУРОИСДА общата оценка от атестирането на държавния служител следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. В случая в работния план са възпроизведени задълженията на служителката по длъжностна характеристика, като липсват посочването на конкретни постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Не са записани конкретните одитни ангажименти, в които служителят участва. Не са формулирани изисквания и критерии за тяхното изпълнение, като изискване е посочено спазването на нормативната уредба. Сочените от жалбоподателя критерии - да отразява ясно и коректно установените резултати, не са послужили като критерии за оценка. При поведената междинна среща на 21.07.2015 г. е записано, че от началото на оценявания период до момента служителката изпълнява целите, посочени в работния план и не се налага изменение или допълнение на целите посочени в индивидуалния работен план, поради което неправилно се твърди в жалбата, че оценката на междинната среща не е положителна. Крайната оценка е съставена в нарушение на чл. 14, ал. 2 от НУРОИСДА, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността. Нарушен е и чл. 15 от наредбата - показаните от служителката компетентности не са анализирани съобразно установените в текста и приложение № 1, т. 3 показатели за служители, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции. Тези нарушения на наредбата са съществени и водят до нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл, изискващ оценката да отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на заеманата от държавния служител длъжност. Не се доказва, че са били налице предпоставките на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл за да бъде прекратено служебното правоотношение, поради което съдът правилно е отменил заповедта. Допълнително следва да се посочи, че в индивидуалния работен план като описание на целите е записано: 1. участва в одитни ангажименти за даване на увереност, съгласно годишния план на звено " Вътрешен одит" и/или извънредно възложени, 2. участва в одитни ангажименти за консултиране и 3. повишава и поддържа квалификацията и нивото си на компетентност, чрез участие в организирани от ММС курсове и обучения. В мотивите на оценяващия ръководител е счетено, че Михайлова не е изпълнила преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията и критериите определени в него, а такива в него не са записани. Посочено е, че в утвърдения Годишен план за дейността по вътрешен одит на "Звено за вътрешен одит" за 2015 г. Михайлова не е определена да участва като изпълнител в определен одитен ангажимент за даване на увереност, но в същото време положила подпис срещу своето име в одитния план под "Запознат съм". При изпълнение на служебните си задължения закъсняла със сроковете, определени за изпълнение на одитни ангажименти, с което е пречка за изпълнение на общите цели. При предоставяне на предварителния одитен доклад на директори на дирекции в Министерството на младежта и спорта не е спазена нормата на чл. 24, ал. 1 от ВПОДЗВО, като предоставения срок за становище е по-голям от посочените във ВПОДЗВО. В утвърдения Годишен план за дейността по вътрешен одит на "Звено за вътрешен одит" за 2015 г. е посочено, че времето за изпълнение на одитния ангажимент с предмет "Одит на изпълнението на бюджетна програма "Научи се да плуваш" за периода от 01.01.2013 г. до 31.12.2014 г. " е 25 работни дни. При изготвяне на плана за изпълнение на одитен ангажимент за даване на увереност одитният екип извършил нарушение, като е приел нов срок от 60 работни дни. В коментара на контролиращия ръководител е посочено, че по одитен ангажимент заложен в плана, свързан с отдаването под наем на имуществото на министерството за периода 01.01.20013 г. до 30.06.2014 г. за първо тримесечие, в който одитен екип Михайлова е включена, не е извършен и не е представен доклад, както и по одитен ангажимент, свързан с възложените обществени поръчки в Държавно предприятие "Български спортен тотализатор", планиран за първо тримесечие. По одитен ангажимент "Одит на изпълнението на бюджетна програма "Спорт в свободното време" за периода 01.01.2013 г. - до 31.12.2014 г. " планиран да бъде извършен по две програми - "Научи се да плуваш" и "Спорт за деца в свободното време" е извършен одит само по програма "Научи се да плуваш". Одитен ангажимент "Анализ и оценка на управленските решения свързани с управлението на активите и финансовите средства за периода от 01.01.2014 г. -до 31.12.2014 г. на "Проф. Д. Ш." ЕАД планиран за месец април, в който одитен екип Михайлова е включена, е извършен в края на четвъртото тримесечие от М. Йотова. Одитен ангажимент "Одит на изпълнението на бюджетната програма "Спорт за високи постижения" за периода от 01.01.2013 г. -31.12.2014 г. " планиран за четвърто тримесечие, в който одитен екип Михайлова е включена, не е извършен. Не са приети възражението на Михайлова, че липсата на ръководител на звеното за вътрешен одит е причина да не се изпълнят одитните ангажименти. Във възраженията си е посочила, че от 05.02.2015 г. не е определен ръководител на вътрешния одит. Съгласно представените на ръководството данни на 04.11.2015 г. изпълнените задачи, включени в ГПОД на ЗВО за 2015 г. са общо 9 бр., както и е докладвано за още 2 - които се изпълняват. От посочените ангажименти в 5 от тях участвала пряко, наред с текущите възлагани задачи, резюлирани общо към ЗВО и разпределяни от М. Йотова. Изпълнените задачи от нея и ЗВО, съгласно годишния план за дейността по вътрешен одит на ЗВО в основната част от ангажиментите са изпълнени. Възразила е, че не взима самостоятелни решения, а съгласувани с ръководителя на вътрешното звено, какъвто не е бил назначен. Всички документи на ЗВО и комуникации се извършвали от М. Йотова -главен вътрешен одитор, която упражнявала, без да е определена със заповед контрол на дейността на звеното. Йотова взела решение, че ще се наблюдава само едната програма. Представена е по делото и заповед от11.12.2015 г. за налагане на дисцилинарно наказание за част от посочените в оспорената пред съда заповед неизпълнения- Михайлова не е била определена да участва в одитен екип, а положила подпис в одитния план, че е запозната, за неизвършен одит по програмата "Спорт за деца в свободното време", за предоставен срок за становище по- голям от утвърдения във Вътрешните правила, които са били предмет на различна дисциплинарна отговорност. Освен това в оценките е посочено, че неизпълнението е на одитния екип, а не се установява да е лично на жалбоподателката пред съда. Докладът, на който жалбоподателят се позовава в касационната жалба, е посочен в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание и в доклада е препоръчано да се изискат обяснения от ръководителя на одитния екип и от одитния екип, а от жалбоподателката пред съда - по т. 2 от доклада. С оглед на това не се установява неизпълнението да е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя. Обжалванато съдебно решение се явява правилно и по изложените допълнителни съображения. На ответната страна след да се присъдят претендираните разноски по делото. Не е направено възражение за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд,