Решение № 864 от 22.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9108/2017 г.

Решение № 864 от 22.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9108/2017 г., III о., докладчик председателят Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационни жалби от Общинския съвет – Стара Загора, представляван от юрк. Д. Вълчева и от П. Запрянов, чрез адв. Б. Бойчев, АК Хасково против Решение № 130 от 18.05.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. на Административен съд Стара Загора.

С касационната си жалба, ОбС-Стара Загора, обжалва Решение № 130 от 18.05.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. на АС Стара Загора в частта, с която са отменени като незаконосъобразни разпоредбите на подт. 7. 2. и 7. 3. към т. т. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, подт. 4.1.1. 2, подт. 14.1.2 и подт. 14.1.2. 2 към 14. 1, подт. 14. 2, подт. 14. 3, подт. 14. 4, подт. 14. 5, подт. 14. 6, подт. 14. 7, подт. 14. 8, подт. 14. 9 към т. 14; т. 16 и т. 17 от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г на Общински съвет Стара Загора. Релевират се оплаквания, че решението в обжалвана част е неправилно поради неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се още, че решението е неправилно и в частта за разноските. Иска се отмяна на обжалвания съдебен акт и се претендират разноски за двете съдебни инстанции.

П. Запрянов, от [населено място], обжалва решението в частта, с която е оставена без разглеждане, като процесуално недопустима, жалбата му, по отношение оспорваните разпоредбите на подт. 1. 2 и подт. 1. 3 от т. 1; т. 2; т. 3 и т. 6 от раздел II на Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, приета от Общински съвет Стара Загора и е прекратено производството по делото в тази му част. Релевира се, че решението е неправилно в тази част и е в противоречие на Закона за обществените библиотеки (ЗОБ). Обжалва се и в частта, с която е отхвърлена жалбата му против подт. 1. 1 от т. 1; т. 4 (вкл. подт. 4. 1, 4. 2 и 4. 3); т. 7, вкл. подт. 7. 1; т. 14, вкл. подт. 14. 1, 14.1.1 и 14.1.1. 1. и т. 15 от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г. на Общински съвет Стара Загора, като неоснователна. Наведени са оплаквания, че решението в тази част е неправилно и в противоречие с материалния закон (чл. 3, чл. 4, чл. 50-53 от ЗОБибл. и чл. 12 от Закона за нормативните актове. Процесното решение се оспорва и в частта, с която е осъден да заплати на ОбС Стара Загора юрисконсултско възнаграждение. Счита, че същото е недопустимо в тази му част. На последно място, се поддържат оплаквания, че е неправилно цените на библиотечните услуги в Читалищна библиотека "Родина" гр. Стара Загора да се "усвояват" от Община Стара Загора.

С втора касационна жалба, Запрянов моли да се отмени Решение № 207 от 11.07.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. на Административен съд Стара Загора, с което е допълнено Решение № 130 от 18.05.2017 г. по същото дело. Обжалва го в частта му, с която е отхвърлено искането за изменение на Решение № 130 от 18.05.2017 г. постановено по адм. дело № 14/2017 г. по описа на Административен съд Стара Загора, в частта относно разноските. Релевира се, че същото е неправилно и моли да бъде отменено.

В писмена защита, Запрянов се отказва от оспорването против Решение № 130 от 18.05.2017 г. постановено по адм. дело № 14/2017 г. по описа на Административен съд Стара Загора, като недопустимо, и поддържа оспорването "на порока" по чл. 209, т. 3 АПК, като неправилно поради нарушение на материалния закон. Моли да бъдат отменени Решение № 130 от 18.05.2017 г. и Решение № 207 от 11.07.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. на Административен съд Стара Загора, в обжалваните им части, като бъдат обезсилени или отменени горепосочените точки от Приложение № 3, към чл. 53 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора. Претендира разноски пред двете инстанции.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба на Общинския съвет-Стара Загора. Счита за частично основателна касационната жалба на П. Запрянов срещу Решение № 130 от 18.05.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. на АС Стара Загора, което намира за неправилно в частта, с която е отхвърлено оспорването срещу въведеното с т. 5 от р. II на Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата изискване за заплащане на депозит от 30 лв. от граждани с адресна регистрация извън Старозагорска община.

Настоящата инстанция, като взе пред вид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежни страни, за които съдебният акт е неблагоприятен, поради което са допустими.

Производството пред Административен съд Стара Загора е образувано по жалба на П. Запрянов против разпоредбите на т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 5, т. 6, т. 7, т. 8, т. 9, т. 10, т. 11, т. 12, т. 13, т. 14 (в частта относно подточки 14. 1, 14. 2, 14. 3, 14. 4, 14. 5, 14. 6, 14. 7, 14. 8 и 14. 9), т. 15, т. 16 и т. 17 от раздел II на Приложение № 3 "Цени на услуги в културните институти" към чл. 53 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора (НОАМТЦУТОСЗ), приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г. на Общински съвет Стара Загора, с последващи изменения и допълнения, последните, приети с Решение № 285 от 28.04.2016 г. на Общински съвет Стара Загора.

С обжалваното решение съдът е оставил без разглеждане, като процесуално недопустима, жалбата на П. Запрянов, в частта й, с която са оспорени разпоредбите на подточка 1. 2 и подточка 1. 3 от т. 1; т. 2; т. 3 и т. 6 от раздел II на Приложение № 3 към чл. 53 от НОАМТЦУТОСЗ, приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г. на Общински съвет Стара Загора и е прекратил производството по делото в тази му част. Отменил е разпоредбите на подт. 7. 2 и 7. 3 към т. 7; т. 8; т. 9; т. 10; т. 11; т. 12; т. 13; подт. 14.1.1. 2, подт. 14.1.2 и подт. 14.1.2. 2 към 14. 1; подт. 14. 2, подт. 14. 3, подт. 14. 4, подт. 14. 5, подт. 14. 6, подт. 14. 7, подт. 14. 8, подт. 14. 9 към т. 14; т. 16 и т. 17 от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от НОАМТЦУТОСЗ, като незаконосъобразни. Отхвърлил е жалбата на Запрянов против подточка 1. 1 от т. 1; т. 4 /вкл. подт. 4. 1, 4. 2 и 4. 3/; т. 7, вкл. подт. 7. 1; т. 14, вкл. подт. 14. 1, 14.1.1 и 14.1.1. 1. и т. 15 т от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от НОАМТЦУТОСЗ, като неоснователна. Осъдил е Общински съвет Стара Загора да заплати на Запрянов сумата 315 лв., съразмерно с уважената част на оспорването, разноски по делото. Осъдил e Запрянов да заплати на ОбС Стара Загора сумата 50 лв., съразмерно с отхвърлената част на оспорването, разноски по делото.

С Решение № 207 от 11.07.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. АС Стара Загора е допълнен диспозитива на Решение № 130 от 18.05.2017 г. по адм. дело № 14/2017 г. по описа на АС Стара Загора в частта, с която е отхвърлена жалбата на П. Запрянов против подточка 1. 1 от т. 1; т. 4 (вкл. подт. 4. 1, 4. 2 и 4. 3); т. 7, вкл. подт. 7. 1; т. 14, вкл. подт. 14. 1, 14.1.1 и 14.1.1. 1. и т. 15 от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от НОАМТЦУТОСЗ, с текста: "и за подточки 1. 4 и 1. 5 от т. 1, и точка 5 от раздел II "Библиотека Родина", Приложение № 3 към чл. 53 "Цени на услуги в културните институти" от същата наредба", и е отхвърлил като неоснователно искането на жалбоподателя за изменение на Решение № 130 от 18.05.2017 г., в частта относно разноските.

За да постанови този резултат, решаващият съд е приел жалбата за допустима и по същество за частично основателна.

С оглед на представените доказателства и тълкуване на оспорените разпоредби, съдът е приел, че правата и законните интереси на жалбоподателя потенциално могат да бъдат засегнати от част от оспорените текстове: – т. 1, в частта й относно подточки 1. 1., 1. 4 и 1. 5; т. 4; т. 5; т. 7; т. 8; т. 9; т. 10; т. 11; т. 12; т. 13; т. 14 (от подточка 1. до подточка 9); т. 15; т. 16 и т. 17 от Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата, като оспорването на подт. 1. 2. и подт. 1. 3. от т. 1; т. 2; т. 3 и т. 6 от същата е недопустимо поради липса на доказан правен интерес за жалбоподателя от тяхното оспорване.

Съдът от първата инстанция е приел, че жалбата против текстовете на т. 1, в частта й относно подточки 1. 1., 1. 4 и 1. 5; т. 4; т. 5; т. 7; т. 8; т. 9; т. 10; т. 11; т. 12; т. 13; т. 14 (от подточка 14. 1. до подточка 14. 9); т. 15; т. 16 и т. 17 от раздел II на Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата, е частично основателна.

1. Оспорването на разпоредбите на подт. 1. 1., 1. 4. и 1. 5. от т. 1, т. 4 и т. 15 административния съд е приел за неоснователно, поради следното:

Съдът е установил, че оспорените разпоредби на подт. 1. 1., 1. 4. и 1. 5. от т. 1 на р. II от приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата касаят издаването на читателска карта, точка 4 от същото приложение определя цена за еднодневно ползване на документи в читалните, а текста на т. 15 визира цена за издаване на дубликат на читателската карта. Приел е, че издаването на читателски карти, респективно техни дубликати, съответно заплащането на някоя от предвидените в обжалваните разпоредби цени, е предпоставка за ползване на основните библиотечни колекции, предвидени в чл. 51, ал. 1 от ЗОБибл, поради което противоречи на изискването тези услуги да са безвъзмездни. Същото е установено от първостепенния съд при сравнение на текста на подзаконовите норми с разпоредбата на чл. 51, ал. 1 от ЗОБибл. Административния съд е направил извод, че издаването на читателска карта следва да се причисли към дейността по регистрацията на потребителите на услуги и администриране на данните, свързани с тях, а не към строго специфичната библиотечна дейност, елемент от която са основните библиотечни услуги. В тази връзка, съдът е приел, че регистрацията на читателите, с каквато се свързва издаването на карта за определен срок е дейност, свързана с обслужването и по естество свързана със администриране на потребителите и обслужването им, с цел отчетност и контрол, т. е. това е дейност, обслужваща основната библиотечна такава. Приел е, че издаването на читателската карта се свързва с услуга, извън изброените в чл. 6, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси, вкл. в друг закон не е предвидена такава такса, поради което и по аргумент от чл. 6, ал. 2 от същия закон, за нея правилно ОбС Стара Загора е определил "цена". При определяне на цените за въпросната услуга ОбС се основал на принципа на разходо-ориентираност на размерите с оглед периода на обслужване – годишно, месечно или еднократно и ползваните фондове на библиотеката. Съдът е установил, че към момента на приемане на оспорената Наредба е действала разпоредбата на чл. 54, която е определяла, че цените на услугите се формират на основа на разходите, направени от общинската администрация по предоставяне на услугите, като е възможно и да превишават себестойността им. В тази връзка е приел за неоснователно оспорването на разпоредбите на подт. 1. 1., 1. 4. и 1. 5. от т. 1, т. 4 и т. 15.

1. За неоснователно е прието и оспорването срещу т. 5 от Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата. Депозита, предвиден в посочената разпоредба като изискуем спрямо гражданите с адресна регистрация извън старозагорската община, има характер на обезпечение, защото е предвидено, че същият се заплаща при заемане за дома на определения брой библиотечни единици и подлежи на възстановяване при връщането им. В тази връзка, съдът е направил извод, че изнасянето на библиотечните единици за дома на съответния читател, който в общия случай е с адресна регистрация на територията на община Стара Загора, затова и оправдано и логично е въвеждането на изискване за предоставяне на депозит от този читател, който живее и ще изнесе книгата извън общината, като гаранция че ще бъдат върнати в срок и в добро качество заетите книги. Приел е, че правилото, макар свързано с различни изисквания спрямо двете категории потенциални читатели —тези с адресна регистрация в община Стара Загора и тези с адресна регистрация, извън тази община, се явява оправдано с оглед обективните обстоятелства, налагащи въвеждането му, а именно защитимия чрез това изискване интерес за опазване на библиотечния фонд и обезпечаване задължението на читателите. В тази връзка оспорването на тази разпоредба, съдът е приел за неоснователно и го е отхвърлил.

1. За основателно е приел оспорването на разпоредбите на подт. 7. 2 и 7. 3 към т. 7, т. 9, т. 10 и подт. 14.1.1. 2, 14.1.2 и 14.1.2. 2. към т. 14. 1, като е установил, че в подт. 7. 2 и подт. 7. 3 към т. 7, т. 9, т. 10, подточки 14.1.1. 2, 14.1.2 и 14.1.2. 2. от т. 14, р. II от Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата, цени на услуги, които съгласно разпоредба на нормативен акт от по-висока степен са определени като безвъзмездни, оспорените подзаконови разпоредби се явяват незаконосъобразни и следва да се отменят на това основание. Със същите са определени цени за: второ и трето презаписване на заети библиотечни документи за учебни и научни цели, учебници за студенти и често търсени библиотечни документи (подт. 7. 2 и 7. 3 към т. 7); ползване извън библиотеката на библиотечен документ от Читалня и от справочните фондове на Заемна за дома (т. 9); ползване на грамофонни плочи, аудиокасети, диафилми, компактдискове, CD ROM и DVD извън Централната библиотека и детския отдел (т. 10), както и за интернет достъп (подт. 14.1.1. 1., 14.1.1. 2, 14.1.2 и 14.1.2. 2 към т. 14. 1.). Съдът е установил, че спрямо ползването на библиотечните колекции, като основна библиотечна услуга, законодателят е установил изискването за безвъзмездност в чл. 51, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 1 от ЗОБибл, на което оспорените разпоредби противоречат. Основна библиотечна услуга е и достъпът до собствени, традиционни и електронни бази данни и ползването на интернет за образователни, социални и научни цели, съгл. чл. 51, ал. 1, т. 3 от ЗОБибл. Във връзка с изложеното, съдът е приел за основателно оспорването на горепосочените разпоредби и ги е отменил.

1. Съдът от първата инстанция е направил извод, че определянето на цена вместо на такса за услугите, предвидени в т. 11, т. 12, т. 13 и т. 14 (от подточка 14. 2 до подт. 14. 9) от раздел II от Приложение № 3 към чл. 53 от от Наредбата, се явява в противоречие с материалния закон, а именно с чл. 52, ал. 3 от ЗОБибл, като е отменил актът и в тази му част.

1. На следващо място, първостепенният съд е счел, че разпоредбата на т. 8, р. II на Приложение № 3 към чл. 53 от Наредбата, предвиждаща заплащане на обезщетение от страна на читателя при неспазен срок за връщане на заетите документи, както и тези на т. 16, въвеждаща цени за изпратени уведомления до читатели, нарушили правилата за ползване на библиотечните документи и т. 17, с която е регламентирано при загубване или повреждане на библиотечен документ читателят да заплаща петкратната стойност на библиотечния документ по неговата пазарна цена, се явяват в противоречие с правни норми от по-висока степен, а именно ЗОБибл.

1. На последно място, съдът от първата инстанция е приел, че установеното несъответствие с нормативни разпоредби от по-висока степен – чл. 51, ал. 3 от ЗОБибл., чл. 42, ал. 2 и чл. 43, ал. 2 от Наредба № 3 от 18.11.2014 г. за съхраняването, ползването и разпореждането с документи от библиотечния фонд, обосновава незаконосъобразност на оспорените т. 8, т. 16 и т. 17 от раздел II на Приложение № 3 "Цени на услуги в културните институти" към чл. 53 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, поради което ги е отменил.

Решението е недопустимо.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК: "Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. " Следователно, допустимо е обжалване само на този подзаконов нормативен акт, който засяга правната сфера на жалбоподателя като правен субект.

В настоящия случай за жалбоподателя липсва правен интерес от оспорване на процесната Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г. на Общинския съвет Стара Загора. Обстоятелството, че притежава читателска карта и е реален ползвател на услугите на Библиотека "Родина", находяща се на територията на съседния град - Стара Загора, не обосновава наличието на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на общинската наредба, , която урежда отношения, свързани с определяне и администриране на местните такси и цени на предоставяни на физически и юридически услуги, реда и срока на тяхното събиране на територията на Община Стара Загора.

Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за възникване и упражняване на процесуалното право на жалба в съдебноадминистративното производство, който е основан на прякото и непосредствено въздействие на атакувания акт в правната сфера на съответния субект. Понятието "правен интерес" е процесуалноправно и е средство за защита на засегнати права и интереси, представляващи същността на материалноправния интерес. Правният интерес трябва да е личен, пряк и непосредствен. Пряко засягане е налице, когато със самия акт могат да бъдат засегнати или са засегнати съществуващи субективни права и законни интереси, регламентирани от материалното право, т. е. се изменят, отменят или ограничават права, създават се нови или се разширяват съществуващи правни задължения или административният акт създава права на трето лице, с което уврежда оспорващия или за които той поражда задължения, както и в хипотезите на невъзможност за упражняване на субективни права, за които законът предвижда издаването на административен акт. За допустимостта на оспорването е задължително актът правно да уврежда адресатите, засягайки пряко и непосредствено правната им сфера, а не само да създава евентуална (и поради това несигурна) възможност за това..

Действително съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България е допусната обжалваемост пред съдилищата на всички административни актове, с които се засягат права и законни интереси на граждани и юридически лица, освен изключените със закон. Релевантно за процесуалноправния интерес от съдебна защита е установяването на засягане правната сфера на жалбоподателя от оспорения акт. Засегнати са онези лица, които са носители на материалноправни последици от решаването на спора, респ. в чиято правна сфера рефлектира неблагоприятно порочния административен акт, а "засягането" е условие за възникване на процесуалния правен интерес от съдебно обжалване. В случая жалбоподателят П. Запрянов не е страна в административното правоотношение по издаване на оспореното решение. Той не е и адресат на оспорения административен акт. Правото на жалба е средство за защита на материалното право чрез разрешаване на правния спор със сила на пресъдено нещо и при липсата на спорно административно правоотношение между страните, липсва и материално право, защитимо със средствата на административния процес. Поради това Запрянов не разполага с активна процесуална легитимация да оспори законосъобразността на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Стара Загора, приета с Решение № 107 от 29.03.2012 г. на Общинския съвет Стара Загора.

Тъй като за наличието на правен интерес съдът следи служебно, образуваното при липса на правен интерес, обоснован от признато и гарантирано от закона процесуално право на жалба, съдебноадминистративно производство е било недопустимо и е следвало да бъде прекратено. Като е разгледал спора по същество Административният съд Стара Загора е постановил недопустимо съдебен акт, който следва да се обезсили, а производството по делото – да се прекрати.

По изложените съображения и на осн. чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд, трето отделение