Решение № 8215 от 25.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11615/2019 г.

Решение № 8215 от 25.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11615/2019 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуалния представител юрк. З. Захариева, против решение № 4860/11.07.2019 г., постановено по адм. д. № 9528/2018 г. на Административен съд – София град, с което е отменено негово решение № 22/121/07383/3/01/04/01 от 01.08.2018 г. за налагане на финансова корекция на "ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ" ЕООД, в размер на ЗЗ 786, 28 лева за неизпълнение на договор № 22/121/07383 от 16.11.2015 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/. Касационният жалбоподател твърди, че първоинстанционният съд е допуснал нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, защото е налице доказано/включително с експертиза на вещо лице/ нарушение по Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП и че съдът неправилно счел, че реализирането от търговеца на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес-плана, не водело нито пряко, нито косвено до извод, че е нанесена вреда на бюджета на Съюза поради начислен неправомерен разход, освен че тази констатация не обосновавала извършено нарушение. Намира и че само отмяната на методиката, по която е наложена санкцията, не е основание за отмяна на решението за налагане на финансова корекция. Моли ВАС да отмени решението и да остави в сила оспорения административен акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не изпраща процесуален представител. Ответникът –"ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ" ЕООД-лично чрез управителя и чрез адв. А. Стеркова, оспорва касационната жалба, като намира постановеното съдебно решение на АССГ за правилно и законосъобразно. Претендира разноски за настоящата съдебна инстанция. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че настоящата финансова корекция е наложена при нарушен материален закон, тъй като не е изследван въпросът за финансовата вреда от посочените нередности, а и че зезаконосъобразно е определена финансовата корекция въз основа на Методика, обявена за нищожна с влязло в сила решение на ВАС. По тези съображения счита доводите на касатора за неоснователни и че не са налице касационни основания за отмяна, като предлага решението да бъде оставено в сила. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - София град е образувано по жалба на "ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ" ЕООД, срещу решение 22/121/07383/3/01/04/01 от 01.08.2018 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" за налагане на финансова корекция в размер на ЗЗ 786, 28 лева, представляваща 10%, от изплатената субсидия, за неизпълнение на т. 4. 14 и т. 4. 18 от договор № 22/121/07383 от 16.11.2015 г., сключен между оспорващия и изп. директор на ДФЗ за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/, както и на чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8/2008 г., за установявено при проверка на място неизпълнение на бизнес- плана. Оспорващият възразил, че реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес-плана, не обуславя извод, че е нанесъл вреда на бюджета на Съюза, а и че административният акт е издаден без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Искането е било за отмяната му поради незаконосъобразност на отменителните основанията по чл. 146, т. 3 - т. 5 от АПК. От писмените доказателства по приложената административна преписка и тези, представени от страните, които подробно е обсъдил, съдът приел за установено, че в договора са приети условията и реда по отпускане на помощта, която представлява 40% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 22/121/07383/07.09.2015 г. В производствената програма на бизнес плана било заложено жалбоподателят да реализира приходи от продажба на култури в размер на 1 313 400 лева годишно. От представените при проверката на място документи констатирал, че за двете пълни финансови години 2016 и 2017 са реализирани приходи, както следва: за 2016 г. от заложени 1 313 400 лв. са реализирани 59 135 лв., което представлява 4, 5 % от приходите, заложени по бизнес план. За 2017 г. от заложени 1 313 400 лв. са реализирани 555 767, 50 лв., което представлява 42, 3 % от приходите, заложени по бизнес план. Средноаритметично за двете пълни финансови години (2016 г. и 2017 г.), ползвателят е реализирал приходи в размер на 23, 4 % от заложените в одобрения бизнес план приходи. На трето място установил, че ползвателят се е задължил да извърши изцяло одобрената инвестиция в съответствие с одобрения бизнес план. Задължил се е да не се отклонява от одобрените и предоставени от фонда технически спецификации и/или количествено-стойностните сметки, необходими за изпълнение на инвестицията - предмет на договора. При осъществените проверки на място административният орган установил неизпълнение на т. 4. 14, т. 4. 18 от договор № 22/121/07383 от 16.11.2015 г., както и на чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8/03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007 - 2013 г. и при условията на която е сключен Договор № 22/121/07383 от 16.11.2015 г., с оглед на които било открито производство по налагане на финансови корекции на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. С решение 22/121/07383/3/01/04/01 от 01.08.2018 г. на изп. директор на Държавен фонд "Земеделие" е наложена финансова корекция на "ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ" ЕООД, в размер на ЗЗ 786, 28 лева, представляваща 10%, от изплатената субсидия, определена съгласно т. 30 от Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти от ПРСР 2007 г. – 2013 г., поради установено изпълнение на бизнес плана в размер на 23, 4 % от заложените в одобрени бизнес план приходи. Съгласно разпоредбата на чл. 73, ал. 2 на ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ ЕООД е дадена възможност за възражения по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи доказателства. Ползвателят е изложил твърдения, че инвестицията, за която е отпусната субсидията, е извършена съгласно бизнес плана, поради което не е налице неизпълнение на сключения договор. Предоставил и констативен протокол от 16.07.2018 г. от Столична община, район "Нови Искър" и Удостоверение от Столична дирекция "Пожарна безопасност и защита на населението" относно климатичните тенденции в района. Първоинстанционният съд е обсъдил и относимата за настоящия случай съдебно-икономическата експертиза / съдебно-агротехническата счел за ирелевантна/, която кредитирал като добросъвестно изготвена и неоспорена от страните, като приел, че тя напълно потвърждава констатациите, направени от административния орган. Първоинстанционният съд е приел, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, без нарушения на административнопроизводствените правила, но че индивидуалният административен акт не е мотивиран- липсвала правна норма, на която да се основава твърдяното неизпълнение на бизнес плана, а и че няма неизпълнение на т. 4. 14. от договора-поради липсващи мотиви в какво точно се изразява неизпълнението на договореното задължение. Приел, че доказателствата по делото установяват, че инвестиция за "закупуване на земеделска техника" е извършена съгласно договора и бизнес плана. Извел краен извод, че обжалваният акт е незаконосъобразен, тъй като размерът на финансовата корекция е определен въз основа на несъществуващо в правния мир законово основание - обявената за нищожна методика. Постановеното решение е частично неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Приетото от съда, че незаконосъобразното определяне на санкцията води до незаконосъобразност на цялото решение, вкл. и в частта на установено нарушение, е неправилно. Първо, съдът неправилно е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на Закона за подпомагане на земеделския производител /ЗПЗП/, във връзка с Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. - 2013 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП /Наредбата/, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договора, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, с оглед на което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2, във вр. чл. 16, ал. 5 от Наредбата. Административният съд неправилно е приел, че допуснатите от бенефициера действия или бездействия не са довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри и че това неизпълнение не влече икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Този извод се налага от съдържанието на сключения на 16.11.2015 г. между ДФЗ и оспорващия договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства"/л. 39 от делото/, съгласно който Фондът е предоставил на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща 40% от одобрените и реално извършени разходи, свързани с осъществяването на проект № 22/121/07383 от 07.09.2015 г. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 10 и прилагат документите, указани в приложение № 11. Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите, бизнес план с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 години, а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период /чл. 16, ал. 2/, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5/. В Допълнителните разпоредби към Наредбата, § 1, т. 17 е посочено значението на понятието "икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. В този контекст основателно се явява оплакването на касатора, че изводите на съда игнорират обстоятелството, че в бизнес плана самият жалбоподател е заложил приходи и разходи, които са станали причина за одобрение на проекта му. Настоящият състав счита, че на база на представения от ползвателя/"ФЛОРА – РД-ВЕЛИНОВ И ПОПОВ" ЕООД/ бизнес план, административният орган правилно е извършил оценка на ефективността на инвестицията и финансовите показатели. Констатирано е неизпълнение на задължения, а именно: на т. 4. 18. от договора и на т. 4. 14. от договора, съгласно които ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения проект, изискванията на договора и приложенията към него, поради което неправилно съдът е приел, че не следва да се приложат разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 8 от 03.04.2008 г. Анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на бенефициера, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана за 2016 г. /2017 г., което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. В този смисъл е и трайно установената практика на ВАС: решение № 3326 от 04.03.2020 г. по адм. д. № 4803/2019 г., решение № 5040 от 4.04.2019 г. по адм. д. № 4307/2018 г., решение № 3184 от 28.02.2020 Г. по адм. д. № 7468/2018 г., всички- на ІV отд. на ВАС. Първоинстанционният съд неправилно е приел, че отпусната финансова помощ за "закупуване на земеделска техника" е съгласно договора и в изпълнение на бизнес плана. Съгласно чл. 31, ал. 2 от Наредбата, решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взема с оглед съответствието му с целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата, както и гарантираните бюджети и критериите за оценка. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като именно доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е дала основание за одобряване на проекта му за финансиране. Съществена част от образеца към бизнес плана - Приложение № 5 към чл. 16, ал. 1 от Наредбата, е финансово-икономическия статут на проекта, отразен в част III. 2, съставен от приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената си програма за целия период на бизнес плана. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация и предвиждания позволяват на компетентните органи при произнасяне по проектите за финансиране да преценят изпълнението на нормативните условия за икономическа жизнеспособност. Видно от чл. 16, ал. 2 от Наредбата, преценката доколко проектът води до реализиране на целите по чл. 2 задължително преминава през анализ на тези два фактора - основание за вземане на решение за одобряване на решението за подпомагане по смисъла на чл. 31, ал. 2, т. 1 от подзаконовия нормативен акт. Настоящият състав счита, че неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е ясна индикация, че търговецът не е разходвал ефективно средствата, което противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. Разпоредбата на чл. 30 от Регламента визира принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия, като принципи на добро финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза следят за спазване на тези принципи и постигане на целите от прилагането на всяка мярка. С оглед всичко гореизложено, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира- както фактически, така и правни основания за неговото издаване. Поради това атакуваното решение на административния съд, в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. По отношение на наложената с административния акт финансова корекция: Утвърдената от изпълнителния директор на ДФЗ Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г., по адм. д. № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г., по адм. д. № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание оспореното решение за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размерът на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като незаконосъобразно. Определянето на размера на наложената финансови корекции въз основа на нищожен акт, налага изпращане на делото като преписка на административния орган, за ново произнасяне в отменената част, съобразно действащата методика и дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. С оглед изложените мотиви настоящият състав намира, че на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, преписката следва да се върне на административния орган за ново произнасяне при спазване на дадените указания от съда Предвид изхода от спора, решението на административния съд, с което ДФЗ е осъден да заплати на оспорващия разноски по делото в размер на 2 282, 01 лв., също следва да бъде отменено, тъй като разноски на страните в административното производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение