Решение № 10723 от 9.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14114/2017 г.

Решение № 10723 от 9.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14114/2017 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик против решение № 555 от 13.11.2017 г., постановено по адм. д. № 681 по описа за 2017 г. на Административен съд - Пазарджик в частта, с която е отхвърлен протеста против чл. 1, ал. 2 и чл. 9, ал. 7 от Наредба за собствеността, управлението, ползването, стопанисването, изграждането, поддържането и финансирането на общинската пътна мрежа и улиците на територията на Община Пещера, приета с решение № 264/30.01.2009 г. на Общински съвет Пещера. Релевират се оплаквания за неговата неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Желае отмяна на решението на АС - Пазарджик и уважаване на протеста в оспорената част на Наредбата. Ответникът- Общински съвет - Пещера в писмено становище оспорва основателността на протеста. Представителят на Върховната административен прокуратура представя мотивирано становище за основателност на касационния протест. Касационният протест е депозиран в срока по чл. 211 АПК и е допустим. Производството пред Административен съд - Пазарджик е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик против разпоредбата на чл. 1, ал. 2, чл. 9, ал. 7, чл. 13, ал. 6, т. 2, чл. 34, чл. 35 от Наредба за собствеността, управлението, ползването, стопанисването, изграждането, поддържането и финансирането на общинската пътна мрежа и улиците на територията на Община Пещера, приета с решение № 264/30.01.2009 г. на Общински съвет Пещера. Съдът е приел протеста за частично основателен, като е уважил частично същия и е отменил разпоредбата на чл. 13, ал. 6, т. 2, чл. 34, чл. 35 от Наредба за собствеността, управлението, ползването, стопанисването, изграждането, поддържането и финансирането на общинската пътна мрежа и улиците на територията на Община Пещера, приета с решение № 264/30.01.2009 г. на Общински съвет Пещера. Отхвърлил е протеста досежно оспорените разпоредби на чл. 1, ал. 2 и чл. 9, ал. 7 от Наредбата. В тази част решението на АС - Пазарджик е предмет на касационно оспорване в настоящото производство. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел, че оспорените разпоредби са приети от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на изискванията за кворум и начин на гласуване, регламентирани в ЗМСМА. Налице е валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването. Посочил е, че съгласно чл. 18, ал. 5 от Закона за пътищата специалното ползване на пътищата се извършва при условия и по ред, определени с наредба на Министерския съвет. В изпълнение на закона е приета Наредбата за специално ползване на пътищата (НСПП). В чл. 3 от НСПП изрично е посочено, че специалното ползване на общинските пътища се извършва при условията и по реда на тази наредба и наредбите по чл. 23 от Закона за пътищата. Общинските наредби имат приложение само по отношение на предвидените в чл. 23 от ЗП – правомощия на кмета, свързани с управлението на пътищата. Но те не могат да въвеждат нови, допълнителни или по-тежки забрани и задължения за правните субекти – адресати на разпоредбите на ЗП и НСПП. Наредбата за специалното ползване на пътищата има характеристиката на специален нормативен акт, по отношение на който Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Пещера следва да съответства. С разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от оспорената наредба общинският съвет е приел, че със същата се уреждат обществените отношения, свързани със собствеността, у ползването, управлението, стопанисването, изграждането, ремонта, поддържане и финансиране на пътища от общинска пътна мрежа на Община Пещера. Алинея 2 на чл. 1 от от Наредбата предвижда, че наредбата не се прилага за републиканските пътища, с изключение на участъците от тях, които са в населените места на територията на общината, образуват единна пътна мрежа и служат предимно за превоз на пътници и товари, за селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделските земи, за горските пътища и за частните пътища, неотворени за обществено ползване. Наредбата, в ал. 3, сочи за кои пътища същата намира приложение. Пред административния съд е била оспорена единствено нормата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата. В оспорването е посочено, че наредбата приложението си само до изрично посочените видове пътища, докато законът изключва от приложението си и улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища. Според оспорващия наредбата ще следва да се прилага и за улиците в населените места и селищните образувания, което поставя наредбата в противоречие със законовата норма на чл. 1 ЗП. За да отхвърли оспорването на прокурора административният съд е приел, че текстът на Наредбата не противоречи на текста от Закона. Член 1, ал. 2, т. 2, 3 и 4 изцяло приповтаря съдържанието на Закона, а разпоредбата на чл. 1, ал. 2, т. 1 от Наредбата обхваща предвидените в закона изключения, които са от местно значение. Тоест граматическото тълкуване на оспорената разпоредба сочи, че тя не се прилага за републиканските пътища, с изключение на участъците от тях, които са в населените места на територията на общината. Или казано по друг начин, обществените отношения относно републиканските пътища, които не са част от населените места не се регулират от Наредбата, която регулира изцяло и само общинската пътна мрежа и улиците на територията на Община Пещера. Този извод на съда е правилен, тъй като от обстоятелството, че уличната мрежа не е изрично изключена от приложеното поле на Наредбата в ал. 2 на чл. 1, така, както това е изрично направено в чл. 1 на ЗП, не следва извод, че същата намира приложение по отношение на улиците в населените места и селищните образувания. Законът изрично изключва уличната мрежа, с изключение на участъците, в които улиците са и републикански или общински пътища, по причина, че тези обществените отношения са предмет на законова регулация от други равни по степен нормативни актове, т. е. от други закони - ЗУТ, ЗОбС. Както правилно посочено в мотивите на решението, съгласно чл. 3 от Закона за нормативните актове, законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения, като за уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Според чл. 7, ал. 2 от ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Предвидено е с чл. 15 от ЗНА, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт. В случая наличието на уредба за неприложение на издадения закон относно определени видове пътища е важимо и при липса на уредба в подзаконовия нормативен акт, поради което и законът, и наредбата се явяват неприложими към този вид пътища, които са изключени от предметния обхват на Закона. При липсата на изрична уредба в наредбата, то забраната за прилагане на нормите на ЗП по отношение на уличната мрежа ще намери приложение. С разпоредбата на чл. 9, ал. 7 от наредбата, общинската администрация отказва издаване на разрешение за специално ползване на пътя в следните случаи: 1. специалното ползване предполага увреждане на собствеността на други лица или прави невъзможно ползването на пътя за дейности от обществен интерес; 2. специалното ползване изисква трайна промяна на предназначението и характеристиките на пътя; 3. предстои преустройство на пътя, предвидено с влязъл в сила подробен устройствен план; 4. не са налице условията по чл. 26, ал. 7 от Закона за пътищата. Според съда съответната разпоредба на подзаконовия текст от НСПП е чл. 6. , съгласно която