Решение № 11756 от 7.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12940/2018 г.

Решение № 11756 от 7.08.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12940/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на едноличен търговец М. Гошева, действаща като фирма "Елмада – М. Гошева", седалище и адрес на управление гр. Поморие, ул. "Македония" № 2 срещу Решение № 1403 от 13.07.2018 г. на Административен съд, гр. Бургас, постановено по административно дело № 2505/2017 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на едноличен търговец М. Гошева, действаща като фирма "Елмада – М. Гошева", срещу отказ, обективиран в акт, изх. № 53-00-4736-А от 26.06.2017 г., на Председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" за преиздаване на разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно съоръжение, по искане, рег. № 53-00-622 от 02.06.2017 г.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – едноличен търговец М. Гошева, действаща като фирма "Елмада – М. Гошева", счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът неправилно е приел, че оспореният акт е индивидуален административен, издаден от компетентен орган. Отмененият акт е само проект на писмо като липсва решение за отказ. Счита, че в акта от 26.06.2017 е обективиран отказ на Управителния съвет, който обаче не е бил конституиран като ответник по делото. Отмененият документ е издаден на основание/мотивиран на/с Протокол № 288 от 26.06.2017 г. на техническия съвет към Окръжно пътно управление – Бургас. Сочи, че законодателят не е регламентирал такъв помощен орган на Управителния съвет.

Сочи, че в протокола от заседанието на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" не фигурира точка за обсъждане на преиздаване или отказ от преиздаване на разрешение по Наредбата за специално ползване на пътищата (Наредбата). Излага подробно регламентацията и правомощията на техническия съвет и счита, че компетентният орган - Управителният съвет, е приел решение извън дневния ред на заседанието и на база на документи, издадени от некомпетентен орган.

Излага подробно факти по изграждането на процесното рекламно съоръжение, по провеждане на административното производство и по фактическите и правни основания за издаване на оспорения отказ и счита за неправилен извода на съда за законосъобразност на оспорения акт. Счита за неправилен извода на съда и за валидност на оспорения акт с оглед липсата на законово основание по чл. 17б от Наредбата с оглед разпоредбата на § 4 от Постановление № 294 от 08.11.2016 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерския съвет (ПМС № 294).

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да прогласи незаконосъобразността на отказ, обективиран в протоколно Решение № 16631 от 26.06.2017 г., съобщено с писмо, изх. № 53-00-4736 а от 26.06.2017 г. на председателя на Управителния съвет, както и да прогласи нищожността на цялата административна преписка. Касаторът се представлява от адв. Х. Христов, Адвокатска колегия, гр. Бургас.

1. Ответникът по касационната жалба – председателят на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", счита същата за неоснователна. Съдебното решение е правилно като в хода на съдебното производство надлежно е установено, че касаторът експлоатира рекламно съоръжение в обхвата на път І-9, което не отговаря на нормативните изисквания.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Я. Михайлова.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на обжалваното решение. Съдът е провел съдебното производство с ненадлежния ответник – не председателят на Управителния съвет, а самият Управителен съвет е издател на акта, с който се отказва преиздаване на разрешително за процесното рекламно съоръжение. Алтернативно излага доводи за правилност на извода на съда.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 31.03.2004 г., с Разрешение № 401, на едноличен търговец М. Гошева, действаща като фирма "Елмада – М. Гошева", е разрешено изграждането на рекламно съоръжение в обхвата на път І-9, км. 201 + 850 – дясно.

1. На 20.06.2008 г., с Разрешение № 1691, на едноличен търговец М. Гошева, действаща като фирма "Елмада – М. Гошева" е разрешено експлоатирането на рекламно съоръжение в обхвата па път І-9, км. 201 + 850 – дясно.

1. На 23.03.2017 г. директорът на Областно пътно управление – Бургас уведомява едноличния търговец, че срокът на притежаваните от него разрешителни за специално ползване на пътя чрез експлоатация изтича на 26.06.2017 г. и ако желае може да подаде заявление за подновяване на разрешителните.

1. На 02.06.2017 г. едноличният търговец подава заявление за подновяване на Разрешение № 1691 за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата па път І-9, км. 201 + 850 – дясно.

1. На 26.06.2017 г. служители в Областно пътно управление – Бургас извършват проверка на място на рекламното съоръжение като установяват, че то отстои на 436 м от пътно кръстовище при км 202 + 307, което е в противоречие с чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Резултатите от проверката са отразени в констативен протокол № 288.

1. На 26.06.2017 г. Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", въз основа на доклад на директора на Дирекция "Поддържане на пътната инфраструктура" и докладите на директорите на областните пътни управления с решения, отразени в Протокол № 16631/17, по:

т. 2. 234. "Одобрява проект на писмо с отказ до ЕТ "Елмада – М. Гошева" за преиздаване на разрешение № 1619/26.06.2008 г. за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, изградено на път І-9 "Варна – Бургас" при км 201 + 850 дясно.

т. 2. 235. "Възлага на инж. Д. Атанасов – Председател на УС на АПИ да подпише писмата от т. 2. 2. до т. 2. 234. "

1. На 26.06.2017 г., с документ, изх. № 53-00-4736-А, председателят на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", уведомява едноличния търговец "Елмада – М. Гошева", че искането за преиздаване на разрешение за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение № 1691 не може да бъде уважено.

1. Съобщението е получено от адресата на 23.08.2017 г.

1. В хода на съдебното производство съдът приема заключение на съдебна експертиза.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 26, ал. 3 от Закона за пътищата (ЗП) и чл. 5, ал. 2, т. 1 от Наредбата издаването на разрешения за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение е правомощие на Управителния съвет или на упълномощено от него длъжностно лице, поради което и с оглед на факта, че за преиздаването се подава искане пред компетентния орган, то и преиздаването също е в правомощията на Управителния съвет или на упълномощено от него лице. Съгласно чл. 11, т. 7 от Правилника за структурата, организацията и дейността на Агенция "Пътна инфраструктура" (Правилника) председателят на Управителния съвет организира и привежда в изпълнение решенията на Управителния съвет. Поради това и с оглед на Протокол № 16631/17 на Управителния съвет актът е издаден от компетентен орган.

Съдът приема, че оспореният отказ е издаден в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. С оглед на установеното по делото, че рекламното съоръжение е разположено на по-малко от 500 м от пътно кръстовище на път І-9 при км 202 + 307 – на 437 м, органът правилно е отказал преиздаване на рекламното съоръжение.

Съдът е приел за неоснователни доводите за неприложимост на чл. 17б от Наредбата на основание § 4 от ПМС № 294.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорената заповед и отхвърля жалбата.

Съдебното решение е недопустимо.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, но излага доводи и за неговата недопустимост, макар да не сочи конкретно порока по чл. 219, т. 2 АПК. Съгласно чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд служебно следи за валидността и допустимостта на обжалваното решение и за съответствието му с материалния закон.

Обжалваното съдебно решение е валидно – постановено е от надлежен съдебен състав, в пределите на правораздавателната власт на съда, в писмена форма и е подписано.

Но решението е недопустимо – постановено е с участието на ненадлежна страна и без участието на органа, издал оспорения акт.

Тъй като оспорването на един индивидуален административен акт е средство за защита срещу едностранно властническо волеизявление на държавен орган, т. е. срещу упражняване на държавна власт, законодателят сам и изрично е определил, че оспорването се предявява срещу издателя на акта, от който се претендира засягане на права и законни интереси. Член 153, ал. 1 АПК изрично определя страните по делото – оспорващият и органът, издал оспорения акт. С оглед на това не оспорващият, а самият закон определя кой е ответник в производството по оспорване на индивидуален административен акт.

Задължение на съда е да определи точно кой е органът, издал оспорения акт и именно него да конституира като ответник по делото – чл. 154, ал. 1 АПК. Това законодателно решение цели да защити както интересите на оспорващия, така и тези на държавата, защото възможно е оспорващият да не може да определи точно органът, издател на акта, а това без служебното конституиране на страните, би значело, че търсената от оспорващия защита няма да постигне своя ефект – няма да обвързва издалия акта орган, съответно ще бъде осъществена без негово участие. С оглед на това съдът е този, който трябва точно да определи кой е издател на оспорения административен акт и именно него да конституира като ответник.

Видно от доказателствата по делото на 23.08.2017 г. касаторът получава уведомление от председателя на Агенция "Пътна инфраструктура" – изх. № 53-00-4736-А от 26.06.2017 г., че искането за преиздаване на разрешително за специално ползване на пътищата чрез експлоатиране на рекламно съоръжение досежно Разрешение № 1691 не може да бъде уважено. В уведомлението е посочено, че "настоящото представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК".

Видно също от приложения по делото Протокол № 16631/17 на свое заседание Управителният съвет на агенцията е "одобрил проект на писмо с отказ" до касатора и е възложил на председателя на агенцията "да подпише писмото".

Експлоатацията на рекламно съоръжение, поставено в обхвата на пътя, е специално ползване на пътя, което с оглед на чл. 18, ал. 1 ЗП се разрешава от собственика на пътя или от администрацията, която го управлява. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗП разрешението за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата на пътя и ограничителната строителна линия се разрешава от Управителния съвет на агенцията или от упълномощено от съвета длъжностно лице от агенцията за републиканските пътища. Идентична по съдържание е и разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 1 от Наредбата, а чл. 6, ал. 2 от Наредбата изрично сочи, че компетентен да постанови отказ за издаване на разрешение за специално ползване на пътя е органът, компетентен да издаде разрешението.

Следователно, законът изрично определя органът, компетентен да издаде отказ за специално ползване на пътя и това е Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура". Безспорно е, че законодателят е предоставил на Управителния съвет възможността да делегира (използваният от законодателя термин "упълномощава" не променя смисъла, тъй като в случая не става въпрос за действие по пълномощие, т. е. за гражданскоправни последици, а за упражняване на държавна власт, т. е. за оправомощаване) тази своя компетентност на длъжностно лице от агенцията, но за да е налице делегация на компетентност е необходимо да е налице изрично волеизявление на Управителния съвет с точно посочване на делегираното правомощие. Възложеното задължение на председателя на Управителния съвет "да подпише писмата" до адресатите на решенията на съвета за отказ от издаване на разрешение не е делегиране на правомощие да се издаде разрешение, съответно отказ, за специално ползване на пътищата. А избраният от Управителния съвет изказ на приетото решение – "одобрява проект на писмо за отказ", не може да промени същността на взетото решение, а именно - отказ от издаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, т. е. индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Избраното от органа епистоларно наименование на акта му не променя неговото съдържание, защото не наименованието на акта, а неговото съдържание е това, което определя същността му. По същия начин и наименуването на един документ индивидуален административен акт не може да го превърне в такъв, ако съдържанието му не е на индивидуален административен акт. Неправилното наименуване на индивидуалния административен акт не може да лиши адресата на акта от ефективна съдебна защита. То е само илюстрация на разбирането на административния орган за начина на упражняване на правомощията му.

Поради горното нито уведомителният документ изх. № 53-00-4736-А от 26.06.2017 г. е индивидуален административен акт, нито председателят на Управителния съвет е компетентен орган за издаване на отказ за специално ползване на пътищата, нито точка 2 от Протокол № 16631/16 е надлежно оправомощаване от Управителния съвет на длъжностно лице от агенцията. Оспореният акт – отказ да се продължи разрешение за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, е издаден от Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" и той е обективиран в т. 2. 234. на Протокол № 16631/17 от 26.06.2017 г. на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура".

Съдът, като не е определил правилно органът, издател на оспорения акт, е постановил едно недопустимо съдебно решение. Същото следва да бъде обезсилено и делото върнато на съда за ново разглеждане от друг състав.

С оглед на горното съдът не следва да обсъжда доводите на касатора за неправилност на съдебното решение. По искането за разноски ще се произнесе съдът при новото разглеждане на делото с оглед на чл. 226, ал. 3 АПК.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК Върховният административен съд