Решение № 14828 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12393/2011 г.

Решение № 14828 от 15.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12393/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Добринка Андреева Съдебното производство по чл. 208 АПК и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ е образувано по касационна жалба, подадена от Атанас Костадинов Друмев от гр. Свищов, против решение № 11010 от 01.08.2011 г. по адм. д. № 15453 по описа за 2010 г. на Върховния административен съд, първо отделение. В касационната жалба са изложени съображения, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на процесуални правила и е необосновано - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. В съдебно заседание на ВАС касационният жалбоподател, представляван от адв. Калчев и в писмена защита поддържа касационната жалба и моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното съдебно решение и да реши спора по същество. Ответната страна - Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния си представител юрк. Василев, оспорва жалбата. Излага съображения за неоснователност на оспорването, с искане жалбата да бъде отхвърлена. Представителят на Върховна административна прокуратура излага становище за неоснователност на касационната жалба . Намира решението в двете части- в частта с характер на определение, и в частта, с която оспорването е отхвърлено като неоснователно, за правилно. Излага доводи, че първоинстанционният съд обосновано е приел, че оспорените разпоредби от ПМС № 19/1989 г. не отговарят на критериите за нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като нямат многократно правно действие, а в частта по чл. 4 липсва и още един критерий - неограничен и неопределен брой адресати. Предлага жалбата да бъде отхвърлена. Върховният административен съд, петчленен състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 и 230 АПК и против подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството пред първоинстанционния съд, започнало като такова по чл. 185 и сл. АПК, са три разпоредби - чл. 2, чл. 3 и чл. 4 от Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 19/19.05.1989 г. Оспорващият твърдял, че в обжалваните части това ПМС е нормативен акт, и тъй като те не са обнародвани в Държавен вестник, на това основание били нищожни. Съдът анализирал съдържанието на оспорените разпоредби на посоченото постановление на Министерски съвет в съответствие с теорията към момента на издаването му, фигурираща към настоящия момент в разпоредбата на чл. 75, ал. 1 АПК и съобразил, че те не отговарят на един от критериите за нормативен акт, т. е. да имат многократно правно действие. Приел, че всички оспорени текстове са с еднократно правно действие. За разпоредбата на чл. 4 от оспореното ПМС приел, че е и с конкретно определени адресати- сдружение "Валутни операции, на което е възложено да извършва и покупко - продажби", министъра на икономиката и планирането и председателя на БНБ, поради което тази разпоредба не отговаря и на още един критерий за нормативен акт - да има неограничен и неопределен брой адресати. В тази част на оспорването, а именно за нищожност на чл. 4 от обжалваното ПМС съдът съобразил, че оспорващият не твърдял и не доказал правен интерес, поради което приел жалбата за недопустима, оставил я без разглеждане и прекратил производството по нея. По отношение на другите две оспорени разпоредби - чл. 2 и чл. 3 от ПМС № 19/19.05.1989 г., съдът разгледал жалбата по същество и освен посоченото по-горе за характера на оспорените текстове, с оглед задължението си да прецени дали оспорването за нищожност не е допустимо и на друго от заявеното основание, обосновал извод, че не представляват разпоредби на нормативен акт. След задълбочен анализ преценил, че съдържат правила с еднократно правно действие и създават права и задължения за БНБ и търговските банки, които ще бъдат създадени - тоест неопределен, но определяем кръг лица. Така извел решаващ правен извод, че тази част от ПМС представлява ненормативно постановление с характер на общ административен акт. След това съобразил, че оспореното ПМС № 19/19.05.1989 г. е прието при действието на Конституцията на НРБ /заглавие към 1989 г./ от 1971 г. (отм.), според чл. 98 от която Министерският съвет е висш изпълнителен и разпоредителен орган на държавната власт и съгласно чл. 104, ал. 1 приема постановления, разпореждания и решения. По аргумент от чл. 104, ал. 2 от Конституцията от 1971 г. (отм.) извел извод, че задължението за обнародване по чл. 38 вр. чл. 6 от ЗНА за нормативните актове на МС не се отнася до ненормативните му актове - ненормативни постановления и в частност за тези от тях, които имат характер на административни актове. На това основание приел, че не е налице соченото основание за нищожност, и като проверил служебно за други основания за обявяване нищожността на оспорения общ административен акт, приел, че такива не са налице-той е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, след провеждане на съгласувателни процедури и надлежно е гласуван на заседание на МС . По тези съображения съдът отхвърлил като неоснователна жалбата в частта по искането за обявяване на нищожност на разпоредбите чл. 2 и чл. 3 от Постановление на Министерски съвет № 19/19.05.1989 г. Решението е валидно и допустимо. Твърдението за нищожност на обжалваното съдебно решение, с довод, че е постановено от състав на отделение, разглеждащо предимно данъчни дела, по аргумент от чл. 132, ал. 2, т. 2 и т. 1 АПК и предвид специализацията и разпределението на делата във ВАС, настоящият петчленен състав на касационната инстанция намира за неоснователен. Освен това константна е съдебната практика, че твърдяните пороци в мотивите на съдебното решение не може да бъде основание то да бъде обявено за нищожно. Решението е правилно както в частта с характер на определение, така и в частта, с която оспорването е отхвърлено като неоснователно и следва да бъде оставено изцяло в сила. Няма спор, че в Държавен вестник бр. 42/1989 г. от 02.06.1989 г. са обнародвани само чл. 1 от Постановление на Министерски съвет № 19/19.05.1989 г., с който се приема Правилник за банките, както и § единствен от Заключителните разпоредби на оспореното ПМС, с които се отменят две други ПМС и приетите с тях Наредба за специфичните правила за управление на БНБ и ДСК и Правилник за банките /обн. 1987 г./Тези разпоредби са извън предмета на спора, предвид необжалването им, а искането настоящият състав в тази инстанция да осъществи цялостен контрол на това ПМС, предявено едва с писмената защита след приключване на откритото съдебно заседание, е недопустимо. Няма спор, че обжалваните чл. 2, чл. 3 и чл. 4 от ПМС не са обнародвани в Държавен вестник. Видно от представеното копие от Централен държавен архив, с чл. 2, ал. 1 Министерският съвет дава съгласие отделни банки - поделения на БНБ да се прехвърлят като поделения на съответните търговски банки и да се образуват търговски банки - акционерни дружества на основата на банки - поделения на БНБ, с чл. 2, ал. 2 УС на БНБ е задължен с участието на председателите на търговските банки в срок до три месеца от обнародването на постановлението да определи банките - поделения на БНБ, които ще се прехвърлят и тези които ще се преобразуват при посочени в текста условия и график за осъществяване на промените, в чл. 2, ал. 3 е посочено на какви условия трябва да отговарят решенията по предходната алинея, а в чл. 2, ал. 4 е разпоредено извършване оценка на рентабилността на дейността на поделенията. В чл. 3 е уредено прехвърлянето на активите и пасивите от банките - поделения на БНБ и прекратените банки - поделения на БНБ на търговските банки. В чл. 4 е дадено съгласие от 01.09.1989 г. сдружението "Валутни операции да извършва и покупко - продажби" на акции и облигации и е разпоредено министърът на икономиката и планирането и председателят на БНБ да изменят и допълнят Наредбата за дейността на сдружението. С оглед изчерпателно посочения кръг на адресати на тази разпоредба е обоснован изводът на съда, че в тази част на оспорването оспорващият не е посочил, още по-малко доказал правен интерес, поради което правилно жалбата е приета за недопустима, съответно оставена без разглеждане. Съдържанието на другите две разпоредби, преценено с оглед искането да се обяви нищожността им, води до извод, че е обоснована и законосъобразна преценката на съда, че те не следва да се определят като част от нормативен административен акт. Волеизявлението на МС не съдържа белезите на нормативен административен акт по дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК - да регламентира общо правило за поведение, да има за адресати индивидуално неопределен кръг субекти и да има нееднократно правно действие . Твърдението, че необнародването на нормативен акт в "Държавен вестник" е съществен порок на административнопроизводствени правила по издаването му, е принципно правилно, но неотносимо за случая. Необнародваният подзаконов нормативен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и за това, ако бъде приложен преди да бъде обнародван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание. Затова изискването за влизане в сила на даден нормативен акт е той да бъде обнародван в "Държавен вестник", като публикуването на нормативния акт е завършващият елемент от фактическия състав и условие за влизането му в сила и поставянето му в действие. До публикуването той не съществува като юридически факт. Настоящият случай обаче не е такъв. При преценката за законосъобразност по чл. 168 от АПК, съдът правилно е преценил характера на оспорения административен акт като общ, а не нормативен. Предвид съдържанието на посочените по-горе разпоредби, дори да се приеме, че те съдържат правила за поведение, те не отговарят на следващия критерий за нормативен акт, приет трайно като безспорен в теорията към момента на издаване на оспореното ПМС, а и залегнал към настоящия момент в разпоредбата на чл. 75, ал. 1 АПК - да имат многократно правно действие. Обоснован е изводът, че всички оспорени текстове са с еднократно правно действие. При тази преценка, обоснован се явява и следващият извод на съда, че оспорените разпоредби имат характер на общ административен акт по смисъла на чл. 65 от АПК, поради което те не е следвало да бъдат публикувани. Този извод се налага от чл. 98 и чл. 104, ал. 1 на действащата към издаването му Конституция на НРБ /заглавие към 1989 г./ от 1971 г. (отм.), съгласно които Министерският съвет е висш изпълнителен и разпоредителен орган на държавната власт и приема постановления, разпореждания и решения. По аргумент от чл. 104, ал. 2 от Конституцията от 1971 г. (отм.), в която е регламентирано обнародването и влизането в сила на нормативните актове на МС, а за останалите негови актове е посочено, че влизат в сила в деня на приемането, освен ако не е посочено друго следва, че задължението за обнародване по чл. 38 вр. чл. 6 от ЗНА и Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА, относимо за нормативните актове на МС, не се отнася до ненормативните му актове, какъвто е процесният. С оглед горното твърдяното "изопачаване на закона", в частност на посочените разпоредби, не е налице, а съображенията за "непълното съдържание" на правно-информационната система "сиела" са иррелевантни за спора. Твърденията на оспорващия, че "единственият критерий, по който може да се разграничи нормативния от ненормативния акт е подписът на оправомощения орган", не намира опора в закона. Както бе посочено по-горе, съдържанието е определящо за преценката на характера на оспорения акт, оттам и задължението за оповестяване. Съображенията в касационната жалба, изведени от чл. 179 АПК, определящ срокове за оспорване на общите административни актове, са иррелевантни за спора, тъй като съдебното производство е образувано по твърдения за нищожност на административния акт и жалбата в частта относно чл. 2 и 3 от постановлението на МС е преценена като допустима, а в частта по чл. 4 изводът за недопустимост е основан на липса на правен интерес от оспорването . Противно на твърдяното в жалбата, обоснован е изводът на съда, че задължение за обнародване в ДВ има само за нормативните актове на МС. Останалите актове на МС, в частност - оспорените с искането за прогласяване на нищожност разпоредби от ПМС, не е следвало да се обнародват. Влизането в сила на такива актове е от деня на приемането им, щом в тях не е посочено друго, по аргумент от чл. 104, ал. 2 от КРБ /ДВ, бр. 38/1971 г. (отм.). Затова по отношение на оспорените разпоредби на ПМС № 19/1989 г., противно на основния довод в жалбата, не са налице основания за прогласяване на нищожност-както на твърдяните, така и на останалите, тъй като постановлението е прието от компетентен орган - Министерски съвет, по отношение на подчинената му непосредствено Българска народна банка, и след редовно проведено административно производство, поради което е влязло в сила от датата на приемането му. Направените в тази връзка твърдения, че съдът е нарушил диспозитивното начало, и "излязъл" извън предмета на спора, са неоснователни. Останалите твърдения в жалбата не представляват касационни основания по смисъла на чл. 209 АПК и по тях съдът не дължи произнасяне. Изводите на първоинстанционния съд са законосъобразни и обосновани и не са налице касационни основания за отмяна на решението и в тази му част, поради което следва да бъде оставено в сила изцяло. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на - I колегия,