Решение № 2097 от 13.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8965/2012 г.

Решение № 2097 от 13.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8965/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Сдружение с нестопанска цел в обществена полза "Жива природа" против решение № 6775/14.05.2012 г. по адм. д. № 7444/2011 г. на Върховния административен съд. В касационната жалба се твърди неправилност на постановеното решение. Наведени са касационните основания, визирани в чл. 209, т. 3 от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Касаторът твърди, че съдът не се е произнесъл по всички негови възражения, а именно по възражението, че засегнатата общественост не е уведомена за оценката на степента на въздействие на инвестиционното предложение по доклада за оценка на съвместимостта в съответствие с императивните изисквания на чл. 4 и чл. 38 от Наредбата за оценка на съвместимостта и с чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредбата за ОВОС. Поддържа се и необоснованост на извода на съда за неоснователност на възражението за нарушение на императивното изискване на чл. 39, ал. 5 от Наредбата за оценка на съвместимостта. Касаторът иска отмяна на решението. Ответникът - министърът на околната среда и водите чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба. В писмен отговор по касационна жалба са развити подробни съображения, които се свеждат до следното: на проведената среща за общественото обсъждане, присъстващите са запознати с резюметата на доклада за ОВОС и доклада за ОСВ, както и че писмото по чл. 39, ал. 5 от Наредбата за ОС касае единствено възложителя на инвестиционното предложение и с непубликуването му на интернет страницата на МОСВ не е нарушено правото на засегнатото население да бъде уведомено, тъй като на най-ранен етап, съобщението за уведомяване за инвестиционното предложение на "КЦМ 2000" АД е качено на интернет страницата на МОСВ и е публикувано във в. "Пазарджишка Марица", а за срещата са публикувани две обяви във в. "Марица" и "Пазарджишка Марица". Според ответника, съдът подробно е разгледал и обсъдил изложените в жалбата твърдения и ги е отхвърлил като неоснователни. Иска се отхвърляне на касационната жалба и потвърждаване на първоинстанционното решение. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. Заинтересованата страна - "КЦМ" АД изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Развити са съображения в писмено възражение. Твърденията са, че касаторът навежда ново основание за незаконосъобразност на обжалваното решение, което не е сочено в жалбата, а именно, че обществеността не е уведомена за оценката на степента на въздействие на инвестиционното предложение по доклада за оценка на съвместимостта. Правят се доводи за създаване на възможност за запознаване с Доклада за ОВОС и обсъждането му, от която касаторът не се е възползвал с оглед липсата на негов представител на проведеното обществено обсъждане на доклада. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но за неоснователност на касационната жалба. Преценява се като неоснователен доводът за допуснато съществено нарушение на чл. 39, ал. 5 от НУРОСПППИП. Според прокурора правилно съдът е приел, че непубликуването на писмото, съдържащо преценка, че има вероятност инвестиционното предложение да окаже значително отрицателно въздействие върху защитената зона "Овчи хълмове" на интернет страницата на компетентните органи е нарушение на административнопроизводствените правила, което не е съществено, тъй като не се е отразило на общественото обсъждане на доклада за ОВОС и оценката на степента на въздействие като приложение към ОВОС, за което има надлежна обява в местен вестник. От протокола за обществено обсъждане е видно, че присъстващите са запознати с инвестиционното намерение, резюметата на доклада за ОВОС и доклада за ОСВ. Правилни са изводите на съда, че съдържанието на доклада по ОВОС съответства на изискванията на чл. 12 от Наредбата за ОВОС и чл. 99, ал. 3 от ЗООС, а съдържанието на доклада за ОСВ, който е приложение към доклада за ОВОС, отговаря на изискването на чл. 23, ал. 3 от Наредбата за ОС. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е подадена от страна по съдебния спор в рамките на 14-дневния срок за касационно обжалване. По основателността й приема следното: Предмет на контрол пред първоинстанционния съд е Решение за оценка на въздействието върху околната среда № 8-3/2011 г. на министъра на околната среда и водите. С решението на осн. чл. 99, ал. 2 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), чл. 19, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (Наредбата за ОВОС) и във връзка с чл. 31, ал. 1, т. 4 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и чл. 39, ал. 12 и ал. 13 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредбата за ОС) е одобрено осъществяването на инвестиционно предложение "Добив на метални полезни изкопаеми от находище "Цар Асен 2", в землището на с. Цар Асен, община Пазарджик, област Пазарджик с възложител "КЦМ 2000" АД. Жалбоподателят е поддържал, че атакуваното от него решение е издадено в нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби на ЗООС, Наредбата за ОВОС, ЗБР и Наредбата за ОС. Конкретните оплаквания на жалбоподателя са, че писмото на МОСВ, изпратено на възложителя на осн. чл. 39, ал. 5 от Наредбата за ОС не е публикувано на интернет страницата на компетентния орган в съответния подраздел, с което е опорочена процедурата за оповестяване. Поддържал е също така нарушение на процедурата по извършване на оценка за съвместимостта на ИП, тъй като липсвали данни, тя да е обявена на засегнатото население по надлежния ред - нарушен е чл. 2, ал. 1 от Наредбата за ОВОС. Жалбоподателят е поддържал непълнота на мотивите на атакуваното решение и необоснованост на някои от тях - липсвали мотиви, оценяващи кумулативния ефект от реализацията на инвестиционното предложение, а мотив № 2.2. според който "реализирането на инвестиционното предложение няма да доведе до нарушаване на целостта, структурите и функциите на защитената зона" се основавал главно на факта, че то ще засегне само 1,92 % от общата площ на защитената зона, като цитирането на процент "заета" от ИП площ спрямо площта на защитената зона "Овчи хълмове" не може да бъде аргумент за вземане на решение, тъй като не носи информация за увреждане на ключови елементи на зоната. В допълнение, в писмената защита, представена пред първоинстанционния съдебен състав на 20.01.2012 г. жалбоподателят е поддържал, че засегнатата общественост, не е уведомена за оценката на степента на въздействие на инвестиционното предложение по доклада за оценка на съвместимостта на ИП в съответствие с императивните изисквания на чл. 4 и чл. 38 от Наредбата за ОС. С обжалваното решение, тричленният съдебен състав на ВАС приема, че жалбоподателят има правен интерес от оспорването на акта с оглед предмета на дейността му - дейност осъществявана в обществена полза за опазване на биологичното разнообразие и околната среда. Съдът е преценил като неоснователно възражението на жалбоподателя за нарушение на императивното изискване на чл. 39, ал. 5 от Наредбата за ОС, тъй като след служебна проверка в интернет страницата на МОСВ е установил, че писмото по чл. 39, ал. 5 от Наредбата за ОС е публикувано на официалната страница на МОС на 30.05.2009 г. в подраздел "Ключови теми", но не в "Натура 2000", в "Превантивна дейност", "Първо уведомяване на инвестиционни предложения" - архив на обявите от м. май 2009 г. позиция 3. Съдът е констатирал, че така публикуваното писмо не съдържа обстоятелствата, посочени в чл. 39, ал. 6, т. 2 и 3 от Наредбата, което е преценил като несъществено нарушение, доколкото целта на указанията в писмото са свързани с постигане на резултат относно съдържанието на доклада за ОС, посочен в чл. 23, ал. 2 от Наредбата за ОС. Съдът е посочил, че преценката за това, дали непокриване на съдържание на писмото по чл. 39, ал. 5 от Наредбата следва да се извърши след преценка, дали крайният доклад по ОС отговаря на изискванията за съдържание, приложения, процедура на изготвяне и компетентност на лицата, които са го изготвили. Формиран е извод от първоинстанционния съд, че от съдържанието на доклада по ОВОС и доклада по ОС, същите съответствали на изискванията за съдържание, след консултациите, посочени в чл. 99, ал. 3. Съдът е направил извод, че съдържанието на доклада по ОВОС съответства на изискването на чл. 12 от Наредбата за ОВОС и чл. 99, ал. 3 от ЗООС, а съдържанието на доклада за ОС, който на осн. чл. 34 от Наредбата за ОС представлява приложение към доклада за ОВОС и представлява неразделна част от него, отговаря на изискванията на чл. 23, ал. 3 от Наредбата за ОС. Съдът е преценил като неоснователно възражението на жалбоподателя, че не е изследван кумулативния ефект от реализацията на инвестиционното предложение. В тази връзка, съдът е посочил заключенията на експертите по доклада в т. 11 от него, приемайки, че съображенията на административния орган, макар и да не се съдържат в решението, се съдържат в самия доклад и могат да бъдат предмет на съдебна проверка. Съдът е преценил като неоснователно възражението на жалбоподателя за необоснованост на извода за незначително засягане на площта на зоната - 1,92 % от същата, без да се изследват отделните компоненти на същата, попадаща под въздействието на инвестиционното предложение. Съдът е посочил, че в доклада по ОС са разгледани въздействията на предложението върху отделните компоненти от защитената зона - т. 9.1 - т. 9.2, като част от фактическите констатации се съдържали и в решението. Върховният административен съд в настоящия петчленен съдебен състав преценява обжалваното съдебно решение като неправилно. Допуснати са нарушения на съдопроизводствените правила, довели да необоснованост на извода за спазване от административния орган на административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби. Решението по оценка на въздействието върху околната среда следва да е резултат на спазването включително и в нейната последователност на нормативно уредената процедура за изготвяне и оценка на доклада за ОВОС, регламентирана в Наредбата за ОВОС. Етапите на процедурата и последователността им са разписани в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за ОВОС. Всеки етап от процедурата има свое съдържание (извършването на определени действия от възложителя, компетентния орган и заинтересованите лица, издаването на определени актове от компетентния орган и съставянето на определени документи от участниците в процедурата), разписано в същата Наредба за ОВОС. Решението по оценката за съвместимост (ОС) на инвестиционното предложение върху природните местообитания и местообитанията на видовете, предмет на опазване в защитената зона също е резултат на следването на нормативно определена процедура, регламентирана в Наредбата за условията и реда на извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони. В случаи като конкретния, когато ИП подлежи и на ОВОС, оценката за съвместимостта на ИП се извършва чрез процедурата по ОВОС, при спазване на специалните разпоредби на ЗБР и особеностите на процедурата по ОВОС - чл. 38 от Наредбата за ОС, като съгласно чл. 34, ал. 1 от Наредбата за ОС, докладът по оценката за съвместимостта е приложение към доклада за ОВОС и е неразделна част от него. Съдът, сезиран с преценката за законосъобразност на решението по оценка на въздействието върху околната среда, което включва и решение по оценка на степента на въздействие на ИП, в рамките на преценката си за спазването или не на установените административнопроизводствени правила, е длъжен да изследва, доколко в конкретния случай е спазена регламентираната процедура във всички нейни етапи в тяхната последователност и съдържание. При извършването на тази преценка, съдът не следва да се ограничава с обсъждане само на основанията, посочени от оспорващия, а с оглед разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК да провери законосъобразността на акта на всички основания, визирани в чл. 146 от АПК. Това се налага и предвид разпоредбата на чл. 177, ал. 3 от АПК, според която отхвърленото оспорване на административния акт е пречка за оспорването му на друго основание. Следователно, преценката на съда относно законосъобразността на оспорения акт следва да е изчерпателна. В конкретния случай, съдът не е извършил необходимата пълна и обстойна проверка за законосъобразността на оспорения пред него акт, а се е задоволил с обсъждането на възраженията на оспорващия и то, не на всички. Първоинстанционният съдебен състав не се е произнесъл по направеното от жалбоподателя възражение за нарушаване на процедурата за съставяне и одобряване на доклада за ОС, поради липса на обява за нея, на засегнатото население. Съдът не е изложил съображения по това възражение, с което е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила. Нарушението е съществено, тъй като съдът не е формирал извод по релевантен и съществен за спора въпрос, а именно относно навременното уведомяване на засегнатата общественост за започнатата процедура и предстоящия доклад по оценка за съвместимостта на инвестиционното предложение. Относимо към този въпрос е и спорното обстоятелство за изпълнението на задължението, визирано в чл. 39, ал. 5 от Наредбата за ОС, от компетентния орган, по което спорно обстоятелство първоинстанционният съд е формирал обоснован и верен извод, който се споделя от настоящата съдебна инстанция. Наредбата изисква публикация на писмото в интернет страницата на компетентния орган, като не указва в какъв точно и по какъв начин назован подраздел да се извърши това. Публикацията на писмото на интернет страницата на МОСВ е установена. Обстоятелството, че тя не е в съответния подраздел за това, само по себе си не е нарушение, което да доведе до отмяна на обжалвания административен акт. Това обстоятелство едновременно с въпроса-налице ли е обява към засегнатото население за отпочване на процедурата за оценка на съвместимостта (по който съдът не е изложил съображения) е от значение за преценката му, било ли е уведомено засегнатото население за предстояща процедура за оценка на съвместимостта на ИП. Съгласно чл. 94, ал. 1, т. 1 в приложимата редакция (ДВ, бр. 77 от 2005 г.) компетентният орган за вземане на решение по ОВОС по чл. 81, ал. 1, т. 2 е министърът на околната среда и водите за инвестиционните предложения по чл. 92, т. 1, какъвто е и настоящият случай. Издаването на решението по ОВОС се предхожда от дълга и сложна процедура, в която е регламентирано активно участието на компетентния орган, така че на финала й, когато трябва да вземе решението по оценката на въздействието върху околната среда и одобряване осъществяването на ИП, това да стане въз основа на максималната информираност на компетентния решаващ орган. Решението по ОВОС се предхожда от други два акта, издадени от компетентния орган. Това са писменото уведомление до възложителя за необходимите действия за предприемане (чл. 5, ал. 1, изречение последно от Наредбата за ОВОС) и оценка на качеството на доклада (чл. 14 от Наредбата за ОВОС). Съдът е констатирал наличието на писмо № ОВОСУ-7329/25.05.09 на МОСВ и в резюме е възпроизвел в решението си част от съдържанието му, без да прецени, доколко то е подписано от компетентен орган с оглед факта, че е подписано от заместник министър и без да укаже на ответника необходимостта от установяване на надлежното оправомощаването на заместник-министъра. Съдът не е извършил и необходимата преценка, доколко качеството на процесните доклади е оценено от компетентния орган по смисъла на чл. 14 от Наредбата за ОВОС, предвид обстоятелството, че писмото на МОСВ от 26.10.2010 г. е подписано от заместник-министър, за който в преписката липсват данни да е надлежно оправомощен. Липсата на тези данни по делото препятства преценката, доколко компетентният орган или оправомощено от него лице са участвали в процедурата, предхождаща издаването на оспорения административен акт. Установено е също така (доклада за ОВОС (нетехническо резюме), стр. 22 и 23), че находището "Цар Асен 2" отстои на около 400 м от с. Цар Асен, което разстояние е значително по-малко от хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда при добив и преработване на руди според Наредба № 7 от 25.05.1992 г. за хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда (наричана за краткост по-долу Наредба № 7), действала към момента на издаване на обжалваното решение по ОВОС. Експертите, изготвили доклада са посочили, че възложителят трябва да направи постъпки пред МЗ и МОСВ за експлоатация на находището при съществуващото отстояние до селото. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Наредба № 7 намаляването на хигиенно-защитните зони за обектите и дейностите в приложение № 1, се разрешава от Министерство на здравеопазването въз основа на становище на съответната хигиенно- епидемиологична инспекция и изготвена оценка за въздействие върху околната среда Видно от протокола от общественото обсъждане е, че участниците в него са изразили опасения и несъгласие с инвестиционното предложение, предвид замърсяването на водата, близкото разстояние на територията на инвестиционното предложение до населеното място, засягането на обработваеми земи, предвижданите взривни дейности. Възраженията, направени от участниците в общественото обсъждане на докладите съвпадат с предварителното становище, изразено от специализиран държавен орган. В преписката се намира писмо на РИОКОЗ - Пазарджик (стр. 85 от делото), в което е дадено отрицателно становище по доклада за ОВОС и в което е посочено, че в непосредствена близост до рудника, на по-малко от 500 м се намират два шахтови кладенци за питейно водоснабдяване на селищата Цар Асен и Росен. Следователно, близостта на находище "Цар Асен 2" до с. Цар Асен не съответства на материалноправните разпоредби, установяващи хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда. Тази близост е проблем за жителите на селото. Поради тези обстоятелства и с цел ефективно постигане целите на ЗООС, визирани в чл. 1 от него, едно от средството за които е ОВОС (чл. 2, т. 5 от ЗООС), разрешението от Министерството на здравеопазването по чл. 4, ал. 1 от Наредба № 7 следва да е налице към момента на вземане на решението за ОВОС. В този смисъл е налице и съдебна практика - решение № 929 от 25.01.2008 г. на ВАС по адм. д. № 8694/2007 г.; решение № 5174/10.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 16659/2011 г.; решение № 10529/13.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 15585/2009 г. В тази връзка е било необходимо, първоинстанционният съд да изследва наличието или не на разрешение от МЗ по чл. 4 от Наредба № 7/92 г. и да изиска попълване на преписката с него. Като не е направил това, съдът е достигнал до необоснования извод за спазването на всички материалноправни разпоредби при издаване на атакувания административен акт. Допуснатите от съда нарушения са съществени, тъй като са станали причина за неизясняване на релевантни за спора обстоятелства, което налага отмяна на обжалваното решение и връщане на делото за ново разглеждане от друг съдебен състав на съда, при което, съдът следва да даде указания на ответника за попълване на преписката с липсващите в нея документи и едва след това формира решаващите си изводи. Воден от горните съображения и на осн. чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд,