Решение № 1752 от 16.2.2023 г. на ВАС, I о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба от началника на отдел Оперативни дейности София в ГД Фискален контрол в ЦУ на Националната агенция за приходите срещу решение 3172/10.05.2022 г., постановено по адм. д. 9964/2021 г. по описа на Административен съд София град, с което е изменена заповед за налагане на принудителна административна мярка ФК-С1237-0455116/27.09.2021 г. на началника на отдел Оперативни дейности София в ГД Фискален контрол в ЦУ на Националната агенция за приходите, с която на Автобоя ЕООД, е наложена принудителна административна мярка запечатване на търговски обект магазин за автобои, находящ се в гр. София, ул. Цар Симеон 167, стопанисван от Автобоя ЕООД и забрана за достъп до него за срок от 14 дни, като съдът е намалил продължителността на наложената принудителна административна мярка на 3 дни. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на обжалваното решение като необосновано, постановено в нарушение на материалния закон касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендират се разноски. Ответната страна «Автобоя» ЕООД изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендират се разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на оспореното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна по чл. 201, ал. 1 от АПК, и при наличие на правен интерес, което я определя като процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Със заповед ФК-С1237-0455116/27.09.2021 г. на началника на отдел Оперативни дейности София в ГД Фискален контрол в ЦУ на Националната агенция за приходите, на Автобоя ЕООД, е наложена принудителна административна мярка запечатване на търговски обект магазин за автобои, находящ се в гр. София, ул. Цар Симеон 167, стопанисван от Автобоя ЕООД и забрана за достъп до него за срок от 14 дни. Съобразно фактическите обстоятелства, изложени в заповедта, на 20.09.2021 г. в 11,25 часа е извършена проверка на търговски обект по смисъла на § 1, т. 41 от Допълнителните разпоредби на ЗДДС магазин за автобои, находящ се на адрес гр. София, ул. Цар Симеон 167, стопанисван от "Автобоя" ЕООД, като е констатирано, че търговецът в качеството му на задължено лице по чл. 3 от Наредба Н - 18/13.12.2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изискванията към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин, е допуснало нарушение на същата, като не регистрира и отчита всяка извършена продажба на стоки и услуги от търговския обект, чрез издаване на фискални касови бележки от въведеното в експлоатация за обекта фискално устройство. При извършената контролна покупка на грунд за пластмаса на стойност 12, 00 лева, заплатена в брой от проверяващия екип, преди легитимация, не е издадена фискална касова бележка от въведеното в обекта фискално устройство - "Микро С01" с ИН на ФУ DY487679 и ИН на ФП 36562607, или касова бележка от кочан. От отпечатания от ФУ дневен отчет 001282/20.09.2021 г. е установено, че сумата от 12.00 лв. не е отразена като регистрирана чрез издаване на фискална касова бележка. Изготвен е опис на паричните средства в касата от 20.09.2021 г., като е установена наличност от 37, 40 лв. За резултатите от проверката на основание чл. 110, ал. 4, във връзка с чл. 50, ал. 1 от ДОПК е бил съставен протокол за извършена проверка. Първоинстанционният съд е приел, че заповедта е издадена в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК, доколкото посочените мотиви относно срока на наложената принудителна административна мярка са бланкетни. Приел е за безспорно, че в процесния търговски обект е функционирало регистрирано в НАП ФУ, поради което е необосновано твърдението, че в този обект не е създадена организация за правилно отчитане на продажбите, от което следва и неотносимостта на аргумента, че е необходимо време такава да бъде създадена. Приел е, че в заповедта и в материалите по делото липсват данни дружеството да е извършвало други нарушения от процесния вид, или най-общо свързани с отчитане на продажбите. С оглед съобразяване на принципа на съразмерност, съгласно който административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава, съдът е приел, че преследваната с оспорваната заповед цел може да бъде постигната с налагането на принудителна административна мярка запечатване на търговския обект за срок от 3 дни. Решението е правилно. При правилно установени факти, първоинстанционният съд е формирал правилни правни изводи. По делото липсва спор относно извършеното нарушение. Установено е, че при извършена на проверка на 20.09.2021 г. в 11,25 ч. на търговски обект по смисъла на § 1, т. 41 от Допълнителните разпоредби на ЗДДС магазин за автобои, находящ се на адрес гр. София, ул. Цар Симеон 167, стопанисван от "Автобоя" ЕООД е констатирано, че търговецът в качеството му на задължено лице по чл. 3 от Наредба Н - 18/13.12.2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изискванията към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин, е допуснало нарушение на същата, като не регистрира и отчита всяка извършена продажба на стоки и услуги от търговския обект, чрез издаване на фискални касови бележки от въведеното в експлоатация за обекта фискално устройство. При извършената контролна покупка на грунд за пластмаса на стойност 12, 00 лева, заплатена в брой от проверяващия екип, преди легитимация, не е издадена фискална касова бележка от въведеното в обекта фискално устройство - "Микро С01" с ИН на ФУ DY487679 и ИН на ФП 36562607, или касова бележка от кочан. От отпечатания от ФУ дневен отчет 001282/20.09.2021 г. е установено, че сумата от 12.00 лв. не е отразена като регистрирана чрез издаване на фискална касова бележка. При тези данни и при отсъствие на ангажирани доказателства в обратната насока, правилно административният орган е приел, че са налице предпоставките по чл. 186, ал. 1, т. 1, б. "а" от ЗДДС. При така установените обстоятелства несъмнено се установява изпълнението на предпоставките за налагане на принудителната административна мярка по чл. 186, ал. 1, т. 1, б. а от ЗДДС, като съобразно посочения текст принудителната административна мяка запечатване на обект за срок до един месец, независимо от предвидените глоби или имуществени санкции, се прилага на лице, което не спази реда или начина за издаване на съответен документ. От събраните по делото доказателства се установява неспазването на задължението по чл. 118, ал. 1 от ЗДДС, съгласно който всяко регистрирано и нерегистрирано по този закон лице е длъжно да регистрира и отчита извършените от него доставки/продажби в търговски обект чрез издаване на фискална касова бележка от фискално устройство (фискален бон) или чрез издаване на касова бележка от интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност, независимо от това дали е поискан друг данъчен документ. Съобразно нормата на чл. 118, ал. 1 от ЗДДС налагането на принудителната административна мярка е независимо от предвидената глоба или имуществена санкция. На административния орган не е предоставена възможността да преценява определени обстоятелства, при които да наложи мярката или пък други обстоятелства, при наличието на които да не я наложи. Като условие за прилагането на мярката не е поставено и това за влизането в сила на наказателното постановление, с което би била наложена имуществената санкция. Единствената преценка, която притежава административният орган е тази по отношение на срока на принудителната административна мярка, която преценка не е била направена правилно от този орган с оглед на вида на извършеното нарушение. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че липсват мотиви относно срока на наложената принудителна административна мярка. Изложените мотиви са свързани с необходимостта от налагане на мярката, но не и с нейния срок. Продължителният период на извършване на търговска дейност не може да обоснове налагането на принудителна административна мярка с посочения срок от 14 дни. Продължителността на срока на наложената принудителна административна мярка също така не може да се обоснове с обстоятелството, че търговецът е запознат с изискванията за осъществяване на дейността. От изложеното следва, че за да бъде осъществен съдебният контрол по чл. 169 АПК, определеният от административния орган срок на налагане на принудителна административна мярка следва да бъде мотивиран с конкретните факти и обстоятелства, установени от него във връзка с извършеното нарушение, както правилно е приел административният съд. Доколкото едновременно със запечатването се забранява и достъпа да търговския обект, то очевидно с налагането на мерките не се цели преустановяване на нарушението по документиране на конкретната продажба или възстановяване на правомерното развитие на административното правоотношение, тъй като то предполага активно поведение на адресата на мерките в търговския обект издаване на фискална бележка от регистрираното в обекта ФУ. Затова и от целите на принудителната административна мярка по чл. 22 ЗАНН за мерките по чл. 186, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 ЗДДС е мислима само тази на превенцията за предотвратяване на административни нарушения. По този начин запечатването на обекта за срок от 14 дни не изпълнява целите по чл. 22 от ЗАНН за преустановяване и предотвратяване а административни нарушения и последиците от тях. Съгласно посочения текст за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и преустановяване на вредните поледици от тях, могат да се прилагат принудителни административни мерки. Тази съдебна инстанция съобразява обстоятелството, че в случая е безспорно, че възможността за налагане на имуществена санкция, както и за налагане на принудителна административна мярка е предвидена в закон съответно чл. 186, ал. 1, т. 1, б. а от ЗДДС, съответно чл. 185 от ЗДДС. Тази съдебна инстанция съобразява също така обстоятелството, че що се отнася до характера на обществените отношения, които са засегнати, изглежда легитимно, от една страна да се следи за възпирането на всяко едно нарушение, което се постига чрез налагането на имуществени санкции, а от друга страна да се репресират сериозни нарушения, които са особено тежки и които обосновават и налагането на принудителните административни мерки по чл. 186 от ЗДДС, а именно запечатване на търговския обект за срок до 30 дни. При съобразяване на обстоятелствата, изложени по-горе в мотивите на това съдебно решение следва извода за нарушение на принципа на пропорционалност/съразмерност, установен в чл. 6 от АПК при налагане на принудителната административна мярка. Този принцип на пропорционалност изисква, налагането на съответната санкция да не превишава границите на това, което е уместно е необходимо за постигане на легитимните цели, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели. В тази връзка и съгласно чл. 6, ал. 2 от АПК административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава, а съгласно ал. 3, когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. Следва да се съобрази и принципа за пропорционалност, съдържащ се в Европейския кодекс за добри практики на администрацията, съгласно чл. 6 от който административният орган, когато взема решения, съобразява преди всичко това, че предприетите мерки са съизмерими с търсената цел, и по-специално избягва ограничаване на правата на гражданите или налагане на задължения, когато тези ограничения или задължения не са в разумна връзка с целта на осъществяваното действие, както и обстоятелството, че дори неподходящият характер на една административна мярка може да засегне нейната законосъобразност. В процесния случай с оглед на установените обстоятелства, на липсата на изложени от административния орган обстоятелства за извършени други нарушения от търговското дружество, следва извода, че наложената принудителна административна мярка е непропорционална на извършеното нарушение. Макар да е вярно, че по принцип подобна принудителна административна мярка да е подходяща и ефективна за постигането на посочените в закона цели, то запечатването на търговския обект за срок от 14 дни, надхвърля необходимото за постигането на тези цели. Неоснователно е оплакването, съдържащо се в касационната жалба, че съдът не разполага с правомощието да измени административния акт, като намали срока на наложената принудителна административна мярка. С това правомощие съдът разполага по силата на чл. 172, ал. 2 от АПК, съгласно който съдът може да обяви нищожността на оспорения административен акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването. В производство по чл. 186 от ЗДДС административният орган действа при условията на обвързана компетентност. Ако установи съществуването на описаните в хипотезата на правна норма факти е длъжен да наложи посочената принудителна административна мярка, а по отношение на нейния срок на правно действие той действа при оперативна самостоятелност. Тази юридическа конструкция на едновременно съществуване на обвързана компетентност и оперативна самостоятелност е възможна (в този смисъл проф. Кино Лазаров, Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност, издателство Фенея, 2000, с. 40). Обстоятелството, че административният орган при условията на дискреция определя продължителността на принудителната административна мярка, не изключва провеждане на съдебен контрол върху тази му деятелност, тъй като изрично с разпоредбата на чл. 169 от АПК е вменено задължение за съда да проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. След като съдът установи, че административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност, е длъжен да определи дали с избрания от органа период на действие на мярката се постига целта на закона и дали са спазени изискванията за съразмерност. Действително, административният орган разполага с оперативна самостятелност при преценката за определяне на продължителността на срока на принудителната административна мярка. Това обаче не означава, че съдът трябва да се въздържа от контрол по отношение на това обстоятелство. Това разбиране за обхвата на съдебния контрол е в съответствие и с практиката на Европейския съд по правата на човека по приложението на чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, според която съдът не може да бъде ограничаван в своята юрисдикция, когато решава правния спор. Съдът не може да бъде обвързан от решението на административен орган и не може да бъде възпрепятстван в правомощията си да проучи в пълнота фактите, релевантни за спора, с който е сезиран. Съдът изследва и решава всички въпроси, както по фактите, така и по правото, от които зависи изходът на делото (в този смисъл Тълкувателно решение 1 от 12 декември 2007 г. на Върховния касационен съд, ОСНК). Тази съдебна инстанция съобразява и мотивите, съдържащи се в решение на ЕСПЧ по дело И.Д. срещу България от 28.07.2005 г., по жалба 43578/98, в които се посочва, че подобни решения на вътрешните съдилища че са обвързани от решенията на административен орган, взети в отделно производство вече са разглеждани от Съда по делата на Obermeier v. Austria (решение от 28 юни 1990, серия A no. 179) и Terra Woningen B.V. (цитирано по-горе). В делото Obermeier Съдът установява нарушение на Член 6 § 1, защото австрийските съдилища са се счели за обвързани от постановлението на административна агенция по отношение на предварителен спор по делото, заведено при тях. Така те са препятствани от проучване на фактите, релевантни за решаване на спора, по който те е трябвало се произнесат. Съдът е постановил, че при тези обстоятелства не възниква спор по член 6, §1 единствено, ако постановлението на административната агенция, обвързващо съдилищата е постановено в съответствие с изискванията на този член. Той отбеляза, че съгласно австрийското законодателство, е било възможно да се обжалва постановлението на агенцията пред административен съд и такава жалба действително е подадена. Обаче обхватът на надзора на административния съд е бил недостатъчен, тъй като той е можел единствено да контролира дали усмотрението на агенцията е било използвано по начин, съвместим с предмета и целта на правото (виж горецитирания Obermeier, стр. 2223, §§ 6970). В Terra Woningen B.V. е прието, че има нарушение на член 6, §1 в частта му, че холандският съд е отказал да разгледа факт, който е бил от решаващо значение за изхода на съдебния спор наличието на замърсяване на почвата. Той е взел предвид постановлението на административните власти, че е необходима допълнителна инспекция на почвата като окончателно за съществуване на замърсяване без независимо да разгледа въпроса (виж горецитираната Terra Woningen B.V., стр. 212223, §§ 5255). Както беше отбелязано по-горе, вътрешните съдилища, които са разглеждали иска на жалбоподателката, не са преценили самостоятелно факта, който е бил от решаващо значение за решаване на случая и вместо това са избрали да спазят заключенията на административния орган (виж горния параграф 46). Така те сами са се лишили от юрисдикцията да разгледат всички въпроси по съществото и правото, релевантни към спора, заведен при тях съгласно изискванията на член 6, §1. Следва да се съобрази и обстоятелството, че дори преди приемането на Административнопроцесуалния кодекс през 2006 г., Върховният съд в своето тълкувателно постановление от 22 ноември 1976 г. (пост. 4 от 22.09.1976 г. по гр. д. 3/1976, Пленум на ВС) е приел, че актовете, които административният орган издава, действайки в условията на оперативна самостоятелност, трябва да отговарят на целта на закона и да бъдат приети в рамките на правомощията, с които административният орган разполага. Тъй като тези изисквания са елементи на законосъобразността на административния акт, тяхното спазване се контролира от съдилищата. От страна на Автобоя ЕООД е направено искане за присъждане на възнаграждение за адвокат, което с оглед на изхода на спора е основателно. Следва де се присъди възнаграждение за адвокат в размер на 1400 лв. по представен договор за правна защита и съдействие от 27 юни 2022 г. Като съобрази направените фактически и правни изводи и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, първо отделение