Решение № 7002 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11146/2010 г.

Решение № 7002 от 19.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11146/2010 г., IV о., докладчик съдията Галина Матейска Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от Държавен фонд "Земеделие", гр. София, представляван от Ализан Яхова - изпълнителен директор, чрез процесуалния си представител - юрисконсулт Ива Зарева, против решение от 21.05.2010 г. по адм. дело № 7201/2009 г. на Административен съд - София град, 29 състав, с което е отменен отказ за изплащане на субсидии по заявление с УИН 03/040407/00217, обективиран в уведомително писмо от 14.03.2008 г. на Разплащателна агенция. Касационният жалбоподател моли да бъде отменено цитираното решение като неправилно поради нарушение на приложимия материален закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК и въз основа на изложени подробни аргументи. В открито съдебно заседание пред ВАС чрез друг процесуален представител поддържа жалбата и моли да бъде уважена. Претендира присъждане на направените разноски и юрисконсултско възнаграждение. От ответника "Агробулс" ООД, гр. Варна е постъпило писмено Възражение, в което по подробно развити в дванадесет пункта фактически и правни основания се моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна и оставено в сила постановеното адм. дело № 7201/2009 г. по описа на Административен съд София - град съдебно решение за изплащане на дължимата се за 2006-2007 стопанска година субсидия за обработка на единица площ в размер на 285 832, 15 лв. ведно със законната лихва за периода, сторените по делото разноски и за двете инстанции и юрисконсултско възнаграждение. В открито съдебно заседание пред ВАС ответникът, чрез пълномощника си отново възразява срещу жалбата и моли решението на съда да бъде оставено в сила, защото същото е постановено при правилна преценка на материалния закон и на Европейското законодателство. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е подадена в срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима, а по същество е основателна. Решението на административния съд е неправилно. Съдът е приложил неправилно закона, поради което решението му следва да се отмени като се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата срещу уведомителното писмо. Касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. При разглеждането й по същество, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд констатира следното: С решение № 1598 от 21.05.2010 г. по адм. дело № 7201/2009 г., в производство по реда на чл. 145 - 178 от АПК, Административен съд София град, Второ отделение, 29 състав, ОТМЕНЯ отказ за изплащане на субсидии по заявление с УИН 03/040407/00217, обективиран в уведомително писмо от 14.03.2008 г. на Разплащателната агенция; ИЗПРАЩА преписката на административния орган за ново произнасяне в 14-дневен срок съобразно указанията по тълкуването и прилагането на закона, изложени в мотивите по-горе и ОСЪЖДА Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция да заплати на "Агробулс" ООД, сумата 53 лева - разноски по делото. Първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че жалбата на "Агробулс" ООД, гр. Варна е основателна. На първо място съдът е посочил, че съставения контролен лист (КЛ) от извършената проверка по заповед от 28.09.2007 г. не се ползва с материална доказателствена сила, тъй като не е съставен по установения ред, и поради това не установява по несъмнен начин описаните в него обстоятелства. Според съда същият е следвало да бъде подписан от втори експерт, но не е, а необходимостта от втори подпис е израз на основен принцип при всички дейности на РА (Разплащателната агенция), формулиран в политиката по вътрешен контрол - принцип на двойната проверка. Позовал се е на Правилника на отдел "Директни плащания на площ", на Регламент на Съвета (ЕС) № 1290/2005 г. от 21.06.2005 г. и Регламент на Комисията № 885/2006 г. от 21.06.2006 г. и предвид неспазването на изискването за втори подпис в КЛ, съдът е приел, че направените в него констатации за трайно необработвани площи не са несъмнени. По същите съображения съдът е счел, че същите констатации не могат да се приемат за потвърдени с показанията на свидетеля Славчо Славов, поради което предвид липсата на други доказателства относно посоченото релевантно обстоятелство, съдът е кредитирал показанията на свидетеля Пламен Николов. Според тези показания, всички заявени като угари площи са представлявали именно угари, били са обработвани през годините, предшестващи процесната, и използвани от дружеството-жалбоподател. Затова съдът е счел, че фактическите основания на процесния отказ се явяват недоказани по делото. След този свой извод съдът е констатирал при проверката си на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 от АПК, че същия е издаден от компетентен орган - ДФЗ е акредитиран със заповед № РД-09-1166/20.12.2006 г. на министъра на земеделието и горите за единствена РА за Република България за прилагане на Общата селскостопанска политика. Приел е също, че процесният отказ притежава изискуемата форма. Независимо от това се е позовал на нормата на чл. 28, § 2, първи абзац на Регламент /ЕО/ № 796/2004 г. на Комисията, че на земеделския производител се дава възможност да подпише контролния доклад /който се съставя в случай на извършване на проверка на място /ПнМ/, независимо дали заявителят е попаднал в контролната извадка, или след анализ на риска/, за да удостовери присъствието си на проверката и да добави забележки, а когато бъдат открити нередности, земеделският производител получава копие от този контролен доклад. Съдът е анализирал представените по делото снимки - неразделна част от КЛ, посочил е, че те сами по себе си не доказват необработването на видимите на тях площи и е счел, че на снимките е видимо залесяване по местата, съответни на определението "полски граници (синори)" в работните инструкции. Посочил е още, че тъй като проверката е извършена в самото начало на стопанската година, въз основа на констатациите от 10-15.10.2007 г., отразени в КЛ, дори да съответстват на положението на място, въз основа на тях не може да се приеме, че площите не са използвани през 2007 г. Независимо от резултатите от проверката на място съдът е приел, че приложението на санкция за над 50 % наддекларирани площи е нeзаконосъобразно още поради лишаването на заявителя от възможността да участва в производството пред административния орган, като ангажира доказателства за използването на спорните площи от него - изрично изискване в случаи на нередности, залегнало и в т. 35 от Преамбюла на Регламент № 796/2004 г. На второ място санкцията е незаконосъобразна и предвид утвърждаването на Указанията след изтичане на срока за подаване на заявления, при което положение е изключен умисълът на заявителите при наддеклариране на площи. Заявленията са подавани при неуточнени предварително условия и поради това последващото несъответствие на заявленията с по-късно определените условия не може да бъде основание за налагане на санкции, които в тези случаи не служат на целта, за постигане на която са предвидени. Съдът е посочил, че автоматизираната система ИСАК не гарантира законосъобразност на актовете, постановявани от РА, защото отговорност на последната е да поддържа актуалността на информацията и адекватността на програмните ресурси по начин, който да гарантира достоверност на данните и правилното прилагане на правните норми при фактическите обстоятелства за всеки отделен случай. Като краен извод от изложеното, Административен съд София - град е заключил, че процесният отказ е постановен при допуснати при издаването му съществени нарушения на административнопроизводствените правила, същият е в несъответствие с материалноправни разпоредби и целта на закона. Така постановеното съдебно решение е правилно като краен резултат. Преди всичко следва да се отбележи обстоятелството, че делото се намира за втори път във Върховния административен съд по реда на касационното производство. При първоначалното разглеждане от Административен съд София - град на адм. дело № 3758/2008 г., 30 състав на второ отделение е постановил решение № 1149 от 03.02.2009 г., с което е отменил по жалба на "Агробулс" ООД, гр. Варна, отказ на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, за изплащане на субсидии по заявление с УИН 03/040407/00217, обективиран в уведомително писмо от 14.03.2008 г. на Разплащателната агенция и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне в 14-дневен срок, съобразно указанията на съда по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите. С решение № 12144 от 16.10.2009 г. по адм. дело № 4697/2009 г., в касационно производство по чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК, тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение е отменил горното решение и е върнал делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд, като е дал указания за изясняване на правно релевантни за спора факти, свързани с представени едва пред касационната инстанция, тоест за първи път доказателства: контролен лист за процедурна проверка, заповед № 6048 от 28.09.2007 г. за извършване на проверка на място и контролен лист за проверка на място. При повторното разглеждане на делото, което вече е с друг № 7201/2009 г., новият състав на Административен съд София - град е изпълнил дадените указания, но е направил погрешен извод, че контролния лист не се ползва с материална доказателствена сила. Напротив, контролният лист е съставен по установените правила, не е необходимо да има подпис на втори експерт, макар в бланката да има такава графа, защото проверката е извършена от един, а не от двама експерти. Не е в компетенциите на съда и да прави анализ на снимков материал без помощта на специалист в съответната област. Що се касае до свидетелските показания следва да се отбележи, че макар и по принцип допустими, тъй като са противоречиви не могат да служат като средство за доказване на обстоятелства, които следва да се установят в писмен вид. В случая отказът за изплащане на субсидии по СЕПП (Схема за единно плащане на площ) и НД (Национални доплащания) за кампания 2007 г. е за установени "наддекларирани площи". Касае се всъщност за санкция към подадено Общо заявление за единно плащане на площ от кандидата "АГРОБУЛС" ООД в размер на 285832.15 лева, видно от УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНО ПЛАЩАНЕ от 14.03.2008 г. без посочен изходящ номер на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция. Спорът в случая е има ли необработени площи, тоест такива, които не се използват и не се обработват от дадения земеделски стопанин, които се включват в общото понятие "наддекларирани площи", също както и двойно заявените площи и площи, които не се стопанисват, както е посочено в разпоредбата на чл. 43, ал. 3, т. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и е основание за отказ или за намаляване размера на плащането, а в чл. 51 от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. е предвидено намаление или изключване на помощта в такива случаи на свръхдеклариране, тоест тези площи се смятат за недопустими за подпомагане по СЕПП. При отговора на този въпрос следва да се вземат предвид писмените доказателства, а не устните такива. Данните от ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол), от която се генерира уведомителното писмо са основен източник на информация. Отделен е въпроса, че ИСАК, както е посочил и първоинстанционният съд, следва да се актуализира за да съдържа достоверна и адекватна информация, предвид това, че се състои от: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Това е особено важно, защото именно въз основа на нея и по-конкретно на интегрираната система за контрол се извършват проверките, предвидени в чл. 37 от ЗПЗП и чл. 24 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, които от своя страна са два вида - административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на място. В случая са извършени административни проверки и нарочна проверка, данните от които не могат да бъдат опровергани само с гласни доказателства. От друга страна, не може да се отказва субсидия само защото земеделския стопанин случайно не е попаднал в избраните за проверка въз основа на анализ на риска 5 % заявления по чл. 37, ал. 3 от ЗПЗП. Затова Указанието на Министъра на земеделието и горите с № 93-4423 от 04.06.2007 г. за определяне на избираемостта на заявени площи по Схемата за единно плащане на площ, че площите, които попадат според начина на трайно ползване (НТП) в КОД 6 - "Друга земеделска площ" подлежат на подпомагане само в случай, че нарочна проверка на място от страна на Разплащателната агенция е установила, че въпросните територии наистина се обработват в посочения от кандидата размер и местоположение е незаконосъобразно и правилно е било отменено впоследствие, но след издаване на обжалвания административен акт. Дали заявителят е бил уведомен обаче или не за това Указание е без значение за спора, както и факта има ли умишлено наддеклариране или не. Няма спор, че 2007 г. е първата година за която земеделските стопани имат правото на директни плащания за земеделските площи, които ползват на територията на страната и е естествено да не са съвсем отработени правилата, по които действат административните органи по Глава четвърта от ЗПЗП, но това не може да е в ущърб на кандидатите. В подкрепа на неяснотата за процедиране са и разменената многобройна кореспонденция, писма, заповеди, споразумения и други подобни документи, приложени по делата - адм. дело № 3758/2008 г. по описа на АССГ; адм. дело № 4697/2009 г. по описа на ВАС и адм. дело № 7201/2009 г. по описа на АССГ. Нормативната база, приложима за тази материя за процесния период е освен Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и цитираната вече Наредба № 105 от 22.08.2006 г., още и Наредба № 107 от 23.08.2006 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за подпомагане на площ (отменена в ДВ, бр. 22/24.03.2009 г., в сила от 1.03.2009 г., но действаща към момента на отказа); Правилниците на отдел "Технически Инспекторат" и на отдел "Директни плащания на Площ" като част от структурата на Централното управление на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция; Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители. Споделят се съображенията на Административен съд София - град, че отказът е издаден от компетентен орган и в установената форма. Към това може да се добави, че обжалваният акт е и мотивиран. Това е така, защото като неразделна част от оспореното УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНО ПЛАЩАНЕ е приложена ТАБЛИЦА ЗА ФОРМИРАНЕ НА ОБЩАТА СУМА НА ФИНАНСОВОТО ПОДПОМАГАНЕ, в която се съдържат фактически и правни основания за наложените санкции и редукции към заявлението на кандидата "АГРОБУЛС" ООД. Макар и недостатъчни за обосновка, може да се приеме, че административният акт е мотивиран и не страда от порок по чл. 59, ал. 2, т. 4 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Липсата на мотиви е достатъчно основание за отмяна на административния акт, но когато липсват изцяло, тоест ако такива изобщо не са изложени, а не когато са посочени, но не са изчерпателни. При издаването на процесното уведомително писмо обаче, както е посочил и административния съд е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила - по делото няма данни да е изготвен контролен доклад от извършена проверка, копие от който да е връчен на земеделския производител с оглед подпис и възражения по констатирани в него нередности. Няма и твърдения, че контролният лист (КЛ) е доклада, който се изисква да е съставен съгласно императивните изисквания на чл. 28 от Регламент /ЕО/ № 796/2004 г. на Комисията. С тези коригиращи и допълващи мотиви, обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски, за които всъщност няма оплакване в касационната жалба. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,