Решение № 8086 от 24.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3253/2020 г.

Решение № 8086 от 24.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3253/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Благовеста Липчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от Д. Ръждев от [населено място], чрез процесуален представител, срещу Решение № 16512/4.12.2019 г. на Върховния административен съд, IV отделение, постановено по адм. дело № 11631/2017 г., в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу Заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на Министъра на земеделието и храните. Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и в противоречие с материалния закон, съставляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи, че решаващият състав необосновано е кредитирал заключението на вещото лице по проведената СТЕ, въпреки неговите подробни възражения. Намира, че съдът е изложил противоречиви мотиви, като от една страна е приел, че за процесната кампания е било допустимо актуализирането на специализирания слой чрез извършване на теренни проверки, а от друга, че искането за извършване на теренна проверка на място е несъстоятелно. Счита, че при извършване на теренна проверка съобразно действащото законодателство към 2013 г. би се установило, че спорните парцели също попадат в допустимия слой. Подчертава, че съдът е кредитирал извадки от ортофото карти, които не включват спорните парцели и поради това са ирелевантни за спора. В подкрепа на тезите си развива подробни доводи и претендира отмяна на обжалваното решение в атакуваната му част и отмяна на оспорената заповед в частта относно изключените от одобрения окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" парцели. Ответникът по касационната жалба - Министърът на земеделието, храните и горите, чрез процесуален пълномощник, с писмен отговор оспорва основателността й. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, за да се произнесе, съобрази следното: С обжалваното решение в атакуваната му част тричленният състав на ВАС, четвърто отделение, е отхвърлил жалбата на Д. Ръждев срещу Заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., в частта за останали частично извън него 61 блокове на земеделското стопанство (парцели), посочени с идентификационните им номера, а именно: 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1 и 54517-131-3-1. Производството по адм. дело № 11631/2017 г. по описа на ВАС е образувано след постановяване на Решение № 11859/9.10.2017 г. по адм. дело № 7078/2017 г. на петчленен състав на ВАС, с което е отменено решение № 6016/15.05.2017 г. по адм. дело № 8947/2014 г. на тричленен състав на ВАС и делото е върнато за ново разглеждане. При новото разглеждане решаващият състав е приел, че между страните е безспорно, че Д. Ръждев е земеделски стопанин по смисъла на § 1, т. 23 ДР на ЗПЗП, който е адресат на Заповед № РД-09-114/27.02.2014 г. на Министъра на земеделието и храните. Същата е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, като с нея е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. като част от системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, актуализиран за 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофото карта /ЦОФК/ на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г., отразяване на резултатите от теренни проверки и чрез разглеждане на подадени възражения. Не е спорно също, че с предходна Заповед № РД 09-840 от 2.12.2013 г., издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г., Министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС) за кампания 2013, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран през 2013 г. В рамките на посочения в заповед № РД 09-840/2.12.2013 г. срок Д. Ръждев се е запознал с обхвата на специализирания слой и е подал възражение, с което е поискал актуализирания слой да бъде преразгледан по отношение на изброените във възражението му общо 199 земеделски парцела като целите парцели или посочените от него определени площи от тях да бъдат включени в окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". В отговор на депозираното възражение Министърът на земеделието и храните е изпратил писмо изх. № 94/2088 от 12.05.2014 г., в което изчерпателно е посочил в табличен вид за кои БЗС или части от тях възражението е уважено и кои БЗС или части от тях попадат извън специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. Тричленният състав е приел, че спорът се концентрира върху законосъобразното изключване на останалите посочени във възражението части от посочените парцели от обхвата на одобрения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. В тази връзка при първоначалното разглеждане на делото е допусната СТЕ, заключението по която, след изслушване на вещото лице в о. с. з. при новото разглеждане на делото, е кредитирано от решаващия състав. Експертът изрично е посочил, че към датата на изготвяне на заключението е извършил справка в ГД "Земеделие и регионална политика", отдел "Идентификация на земеделски парцели", в резултат на която е отразил в заключението доказателствата, представени от Министерството на земеделието на ел. носител. Въз основа на заключението по СТЕ тричленният състав е приел, че за парцел № 16969-168-2-1 допустимата площ следва да бъде увеличена с 0, 03 ха, за парцел № 21909-27-1-1 - с 0, 06 ха, за парцел № 68223-57-2-1 - с 0, 04 ха и за парцел № 87446-193-1-1 - с 0, 03 ха или общо размерът на площите, за които възражението е следвало да бъде уважено, респективно- да бъдат включени в писмо изх. № 94/2088 от 12.05.2014 г. на Министъра на земеделието и храните и в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. възлиза на 0. 16 ха. За останалите 57 парцела вещото лице е стигнало до заключението, че данните от ЦОФК от техническа гледна точка са разчетени коректно. При тази фактическа установеност тричленният състав е достигнал до извода, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Заключението за материална законосъобразност на акта е обосновано с довода, че оторизирането на заявените за подпомагане площи се извършва след административна проверка чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК). Уточнено е, че тази проверка представлява пространствено съпоставяне на данните от заявленията за подпомагане с данните от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП). Същата се създава, поддържа и обновява от Министерството на земеделието и храните, като на основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът на земеделието и храните определя с наредба условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на системите по ал. 2, в това число и системата за идентификация на земеделските парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП. В изпълнение на визираната законова делегация е приета Наредба № 105/2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол. Съгласно приложимата разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г., данните в СИЗП за физическите блокове и за специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" се обновяват ежегодно чрез дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане, чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях и чрез извършване на проверки на място по чл. 37 от ЗПЗП. В чл. 16а, ал. 4 от Наредба № 105/2006 г. (отм.); , в релевантната редакция, е предвидено, че теренните проверки по ал. 3 се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и не са проверки на място по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП, като резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, служещи за обновяване на информацията в СИЗП. С оглед посочената подзаконова регламентация съдът е приел, че за процесната кампания е било допустимо актуализиране на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" чрез извършване на теренни проверки. Този нормативен текст е отменен с решение № 1155 от 2.02.2015 г., постановено от Върховния административен съд по адм. д. № 10538/2014 г., но това решение има действие от датата на обнародването в Държавен вестник - чл. 194 от АПК. Решението е обнародвано в Държавен вестник на 3.07.2015 г., бр. 50/2015 г. и от тази дата отмяната има действие. С оглед датите на приложените протоколи /27.08.2013 г., 28.10.2013 г., 29.10.2013 г., и 1.11.2013 г. /, изготвени при действието на разпоредбата на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г., т. е. преди отмяна на израза "чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях", принципно актуализацията на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" по този метод е бил допустим. С оглед заключението по СТЕ за земеделските площи, които са останали извън границите на слоя на площите в добро земеделско състояние за кампания 2013 г., за които е установено, че ЦОФК коректно отразява състоянието на парцела към момента на проверката и недопустимите за подпомагане площи, тричленният състав е приел, че с оспорената заповед законосъобразно е определена недопустимата площ за БЗС с идентификатори 03784-106-1-1, 03784-106-2-1, 03784-312-1-1, 11168-129-9-1, 11168-30-5-1, 11168-30-6-1, 11168-30-7-1, 11168-69-2-1, 11168-72-4-1, 12200-142-1-1, 12200-80-1-1, 12632-15-1-1, 12632-15-2-1, 12632-15-3-1, 12632-19-1-1, 12632-19-2-1, 12632-2-1-1, 12632-2-2-1, 12632-2-3-1, 12632-2-4-1, 12632-2-5-1, 12632-2-6-1, 12632-3-4-1, 12632-54-1-1, 12632-54-2-1, 12632-54-3-1, 12632-54-4-1, 12632-54-5-1, 12632-61-3-1, 12632-64-1-1, 12632-64-2-1, 12632-64-3-1, 12632-68-2-1, 12632-70-1-1, 15583-227-9-1, 15583-390-21-1, 16403-2-2-1, 16969-136-1-1, 20780-117-1-1, 21909-24-1-1, 31139-106-7-1, 31139-61-1-1, 35362-188-1-1, 37486-78-1-1, 37486-99-1-1, 43030-86-6-1, 43150-199-2-1, 43150-253-1-1, 43150-270-3-1, 43150-35-4-1, 43243-167-1-1, 43243-508-3-1, 54517-10-4-1, 54517-1-1-1, 54517-120-1-1, 54517-120-2-1, 54517-12-1-1, 54517-13-1-1, 54517-131-1-1, 54517-131-2-1 и 54517-131-3-1. Настоящият петчленен състав намира, че обжалваното решение в атакуваната му част е валидно, допустимо и правилно, но е необходимо прецизиране на изложените мотиви. Несподелим е доводът на касатора, че актуализирането на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. е извършено в нарушение на материалния закон. Несъобразена с приложимата по време редакцията на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол е тезата в жалбата и мотивите на тричленният състав, че визираната норма предвижда ежегодното обновяване на данните в системата за идентификация на земеделските парцели и за специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние чрез дешифрация на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане, чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях и чрез извършване на проверки на място по чл. 37 ЗПЗП. В тази й цитирана от касатора и от решаващия състав редакция коментираната норма е в сила от 11.03.2014 г. и не е приложима спрямо кампания 2013 г. и оспорената заповед, издадена на 27.02.2014 г. В редакцията си съгласно ДВ, бр. 21 от 2012 г., нормата на чл. 16а от Наредбата сочи, че специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане" се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите въз основа на методическите указания по чл. 12а. Независимо, че към момента на издаване на оспорената заповед в приложимия Закон за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ не е предвидено изрично, че окончателният специализиран слой може да бъде актуализиран и чрез извършване на теренни проверки, то това следва пряко и директно от приложимото общности актове на право на ЕС. Съгласно чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор /отм., но действащ за кампания 2013 г. /. всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Нормата на чл. 17 от цитирания общностен нормативен акт сочи, че системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно, а не задължително, да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1: 10 000. Задължението за създаване и прилагане на ИСАК следва да се осъществи от държавата, като по силата на принципа на процесуалната автономия, всяка държава-членка сама решава с какви правно-технически средства да извърши това. Именно в изпълнение на разпоредбата на чл. 6 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. се създава специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и представлява геореферентна графична база данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на база актуални ортофото или сателитни изображения на територията на страната за съответната година. Актуализирането се извършва с използване на сателитни или самолетни изображения и отразяването на резултати от теренни проверки на характеристики на физическите блокове. В съображение 48 от цитирания регламент е предвидено, че условията за използване на проверки на място с дистанционно проучване следва да бъдат определени и да се предвидят разпоредби да бъдат извършвани физически проверки в случаите, когато интерпретирането на снимките не води до ясни резултати. Регламентът предвижда извършване на административни проверки и проверки на място, а в чл. 35 е уредена проверката на място чрез дистанционно проучване, като изрично е предвидено а) извършване фотоинтерпретация на сателитни снимки или заснемане от въздух на всички земеделски парцели по заявленията, които трябва да бъдат проверени, с оглед установяване на почвеното покритие и измерване на площта; б) извършване физически проверки на полето на всички земеделски парцели, за които фотоинтерпретацията не дава възможност да се провери точността на декларацията, удовлетворяваща компетентните органи. За всички предвидени проверки по регламента е посочено, че земеделските стопани може да бъдат уведомени за тях, но самият регламент не създава задължение за държавата в това отношение. Относно реда за извършване на проверките, пред настоящата инстанция са представени Указания за извършване на специализирани теренни проверки на физически блокове и Методика за избор на физически блогове за теренна проверка във връзка с актуализацията на данните в СИЗП за кампания 2013 г., одобрени от заместник - министъра на земеделието и храните. Така очертаният нормативен регламент сочи, че извършването на физически проверки на полето за кампания 2013 г. е допустимо, но не е задължително. Физическите проверки са алтернативен способ спрямо фотоинтерпретацията на сателитни снимки на заявените земеделски парцели, поради което неоснователно е основното оплакване на касатора, че издателят на заповедта е следвало да разпореди осъществяването на теренни проверки след депозиране на неговото възражение относно спорните парцели. В унисон с чл. 35 от Регламент № 1122/2009 г., разпоредбата на чл. 37 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, в приложимата по време редакция предвижда, че интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на място. Административните проверки се осъществяват чрез интегрираната информационна система, като се съпоставят данни от заявленията с данните от регистъра. Проверките на място обаче се извършват въз основа на анализ на риска и включват не всички, а най-малко 5 на сто от подадените заявления. В случая, при налични цифрови ортофотокарти за 2013 г., чиято коректна дешифрация е проверена от органа след депозираното от касатора възражение и е потвърдена от експерта по проведената СТЕ, неизвършването на теренни проверки по подаденото заявление не обуславя извод нито за допуснато съществено нарушение на административно производствените правила при издаването на оспорената заповед, нито за нейната материална незаконосъобразност. Действително, както сочи касаторът, експертът по СТЕ е включил в обхвата на изследването си и имоти, които не са спорни между страните, но релевантно е, че той е анализирал и относимите обстоятелства за всички спорни имоти, посочени в уточняващата молба и включени в представената към СТЕ таблица. При изричните пояснения на вещото лице, че проверката на място години по- късно спрямо кампания 2013 г. не би могла да установи фактическото състояние на заявените БЗС, то правилно са съпоставени реалното състояние към 2013 г. и ползване на площите според данните по ЦФОК. При заключението на експерта, че въз основа на дешифрацията на ортокартите спорните земеделски площи законосъобразно са останали извън границите на слоя за площите в добро земеделско състояние за кампания 2013 г., тричленният състав обосновано е приел, че оспорената заповед е издадена в съответствие с материалния закон. Достигайки до този краен извод решаващият състав е постановил правилно решение, което в обжалваната му част следва да бъде оставено в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия