Решение № 15147 от 8.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 172/2019 г.

Решение № 15147 от 8.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 172/2019 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационен протест на прокурор Виктор Малинов, завеждащ отдел "Надзор за законност" при Върховната административна прокуратура срещу решение № 6511/08.11.2018 г. по адм. дело № 4607/2017 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което е отхвърлен протестът му против Решение № Ц-6/07.04.2017 г. на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР/Комисията), с което считано от 07.04.2017 г. се утвърждава изменение на пределните цени на топлинната енергия и на преференциалните цени на електрическата енергия на 29 дружества от сектор "Топлоенергетика". В протеста се твърди неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Посочва се, че към момента на започване на производството за изменение на пределните цени на топлинната енергия и на преференциалните цени на електрическата енергия, редакцията на действащата Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия не съдържа норма, даваща възможност на Комисията да инициира процедура с предмет образуване на цени на електрическата енергия. Подобно правомощие съществува, но по силата на Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия и се отнася само за последните цени. Сочи, че КЕВР е открила процедура за изменение на цените на електрическа енергия при липса на законов ред. Подробни съображения са развити и в представеното писмено становище, като се обръща внимание, че в § 1, т. 28 ДРЗЕ ясно са разграничени двата вида цени и такова провомие съществува по отношение на регулиране на цените на топлинната енергия, но не и за цените на електрическата енергия. Иска се отмяна на решението и уважаване на протеста чрез отмяната на оспореното решение на КЕВР. Ответникът – КЕВР, чрез процесуален представител, счита касационния протест за неоснователен. Приема за неоснователни аргументите на ВАП за липса на компететност на административния орган, с мотива, че същината на оспорването се състои в това, че към момента на започване на административното производство за изменение на пределните цени на топлинната енергия и преференциалните цени на електрическата енергия в Наредба № 1 от 18.03.2013 г. (отм.); не се съдържа норма, даваща възможност на Комисията да инициира производство с предмет образуване на цени на електрическата енергия. Ответникът - "Белла България"- АД - гр. София, правоприемник на "Унибел" АД, счита касационния протест за неоснователен. Подробни съображения излага в представения по делото писмен отговор от 02.01.2019 г. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - "Топлофикация Петрич" ЕАД, чрез процесуален представител, счита касационния протест за неоснователен и иска първоинстанционното решение да бъде оставено в сила. Ответниците – "Топлофикация София " ЕАД, "ЕВН България Топлофикация" ЕАД, "Топлофикация Плевен" ЕАД, "Топлофикация Бургас" ЕАД, "Веолия Енерджи Варна" ЕАД, "Топлофикация Враца" ЕАД, "Топлофикация - ВТ" АД, "Топлофикация - Разград" ЕАД, "Юлико Евротрейд" ООД, "Овергаз мрежи" АД - ЛОЦ Овча купел, "Когрийн" ООД, "Оранжерии Гимел" АД ТЕЦ Оранжерия 500 дка, "Оранжерии Гимел" АД ТЕЦ Оранжерия 200 дка, "Оранжерии Гимел II" ЕООД, ТЕЦ Оранжерия Левски, "Инертстро - Калето" АД, "3-пауър" ООД, ЧЗП Р. Величкова, "Алт Ко" АД, "Биовет" АД, "Декотекс" АД, "Зебра" АД, "Унибел" АД, "Д. Маджаров - 2" ЕООД, "Овердрайв" АД, "МБАЛ Търговище" АД, УМБАЛ "Проф. Д-р Стоян Киркович" АД, "Лукойл Нефтохим Бургас" и "Коген Загоре" ЕООД, не вземат становище по касационния протест. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост и основателност на касационния протест. Поддържа се, че съдът е приложил неправилно материалния закон, отхвърляйки протеста срещу решението на КЕВР. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационния протест като допустим, тъй като е подаден от надлежна страна по делото в рамките на законоустановения срок за това. По основателността на касационния протест, съдът приема следното: Пред административния съд е протестирано Решение № Ц-6/07.04.2017 г. на КЕВР, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8, чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 4, чл. 33, чл. 36а, ал. 2 от ЗЕ, чл. 2, т. 1 и т. 2, чл. 22, ал. 1, чл. 31, ал. 2 от Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия /НРЦТЕ/, чл. 24, чл. 38, ал. 1 и чл. 49, ал. 1 от Наредба № 1/14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/, считано от 07.04.2017 г. се утвърждава изменение на пределните цени на топлинната енергия и на преференциалните цени на електрическата енергия на 29 дружества от сектор "Топлоенергетика". В протеста се твърди, че решението на КЕВР е незаконосъобразно като издадено от некомпетентен орган, поради допуснати при издаването му нарушения на материалноправни разпоредби и несъобразяване с целта на закона. Административен съд - София-град е приел, че административното производство е инициирано служебно от КЕВР във връзка с подадено заявление от "Булгаргаз" АД от 10.03.2017 г. за утвърждаване на цени за второ тримесечие на 2017 г., по които общественият доставчик продава природен газ на снабдители и на клиенти, присъединени към газопреносната мрежа. Изготвен е доклад след анализа на назначената работна група, разгледан на закрито заседание на КЕВР, като с решение по протокол № 53/20.03.2017 г., т. 2 КЕВР е открила процедура за изменение на цените на енергията, произведена от централи с високоефективно комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия на дружества от сектор "Топлоенергетика". На следващо място съдът е приел, че е изготвен доклад вх. № Е-Дк-141/24.03.2017 г., отчитащ изменената цена на природния газ и необходимостта от изменения на признатия разход на ценообразуващите елементи на енергийните дружества в сектор "Топлоенергетика", приет с протокол № 58/27.03.2017 г., по т. 1 КЕВР. С това решение КЕВР приема процедура за изменения на цените на енергия на дружествата от сектор "Топлоенергетика". Докладът, датата и часът на провеждане на откритото заседание са оповестени на страницата на КЕВР в интернет. В съответствие с изискванията на чл. 13, ал. 5, т. 2 от ЗЕ и чл. 30, ал. 4 от НРЦТЕ и в съответствие с приетата процедура, на 04.04.2017 г. КЕВР е провела открито заседание, на което са присъствали представители на заинтересованите страни и са обсъдени доклада и постъпилите писмени становища. На проведеното закрито заседание КЕВР приела спорното решение № Ц-6/07.04.2017 г., с което считано от 07.04.2017 г. е утвърдила изменение на пределните цени на топлинната енергия и на преференциалните цени на електрическата енергия на 29 дружества от сектор "Топлоенергетика". Съдът е приел, че на заседанието са присъствали 6 от членовете на комисията, а решението е взето с мнозинство от 5 гласа "за", от които 3 гласа на членове със стаж в енергетиката и един "против". АССГ е приел, че протестирания административен акт е издаден от компетентен орган предвид разпоредбата на чл. 21, т. 8 от ЗЕ и при наличие на изискуемия по закон кворум. Приел е, че решението е прието в изискуемата от закона форма, като в мотивите към него подробно са изложени фактическите и правните основания за постановяването му. Съдът е обосновал мотиви, че решението на КЕВР е прието при спазване също на административнопроизводствените правила и материалния закон. Изложил е относимата законова уредба и е отхвърлил протеста на прокурор при Върховната административна прокуратура срещу Решение № Ц-6/07.04.2017 г. на КЕВР. Решението е валидно и допустимо, но неправилно, тъй като неправилно е приложен материалния закон. Административното производство по процедурата за изменение на цените на енергията, произведена от централи с високоефективно комбинирано производство е открита с решение на КЕВР по т. 2 от протокол № 53/20.03.2017 г. Към тази дата намират приложение разпоредбите на Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия и Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. Разпоредбите на чл. 10, ал. 2, т. 2 и т. 6 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (обн., ДВ, бр. ЗЗ от 5.04.2013 г., в сила от същата дата; изм. и доп., бр. 17 от 28.02.2014 г., в сила от 28.02.2014 г.) са отменени с влязло в сила решение № 11674 от 5.11.2015 г. по адм. д. № 9747/2014 г. по описа на Върховния административен съд, потвърдено с решение № 2022 от 23.02.2016 г. по адм. д. № 294/2016 г., 5 чл. състав на Върховния административен съд, обн. ДВ бр. 20 от 15 март 2016 г. С решение № 7799/27.06.2016 г. по адм. д. № 12511/2013 г. по описа на Върховния административен съд е отменена Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране цените на електрическа енергия, издадена от Държавна комисия за енергийно и водно регулиране (сега КЕВР). С решение № 13033 от 01.12.2016 г. по адм. д. № 9073/2016 г. по описа на Върховния административен съд, 5- чл. състав е обезсилено решение № 7799/27.06.2016 г. по адм. д. № 12511/2013 г. по описа на Върховния административен съд, в частта, с която са отменени чл. 7, ал. 1, чл. 12, ал. 2 и ал. 4, чл. 10, ал. 2, т. 2 и т. 6 /предишна т. 5/, чл. 1, т. 2, чл. 3, т. 2, чл. 7, ал. 10, т. 4, чл. 10, ал. 7, чл. 12, алинеи 3, 4, 5 и 6 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране цените на електрическа енергия, издадена от Държавна комисия за енергийно и водно регулиране. Предвид горното към датата на откриване на административното производство за утвърждаване на цени за второ тримесечие на 2017 г., по които общественият доставчик продава природен газ на снабдители и на клиенти, присъединени към газопреносната мрежа липса уредба, която да бъде приложима към изменение на цените на електрическата енергия. Действащата разпоредбата на чл. 31а от ЗЕ (сега чл. 31б, ал. 1 от ЗЕ) към датата на откриване на административното производство действително е давала право на Комисията при необходимост да изменя утвърдените цени на електрическата енергия по време на ценовия период, но не по-често от веднъж на календарно тримесечие, като изменя признатия размер на други ценообразуващи елементи при спазване на принципа за осигуряване на баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, като също така Комисията е можела да приеме и съкратени процедури и срокове. Но дори и при наличието на тази възможност, направеното на 20.03.2017 г. не може да се основе единствено на цитираните норми от ЗЕ. В Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия към 20.03.2017 г. отсъства процедура за провеждане на съответната регулация. В ДВ бр. 25/2017 г. е обнародвана Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, в сила от 24.03.2017 г., съдържаща съответни правила, които са приложени от КЕВР при изменение на цената на електрическата енергия. Съгласно § 2 от ПЗР на Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия заварените към датата на влизане в сила на наредбата административни производства се довършват по реда на тази наредба. Тълкуването на разпоредбата нормата води до еднозначен извод, че Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия се прилага по производства, образувани след 24.03.2017 г. или преди това, но незавършени до момента. В случая към 20.03.2017 г. липсва редовно образувано административно производство, поради отсъствие на изрично правно основание в действащия оскъден вариант на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. На 27.03.2017 г. е проведено закрито заседание на Комисията. С решение по т. 2 от протокол № 58 от същата дата КЕВР приема процедурата за изменение на цените на енергия на дружествата от сектор "Топлоенергетика" да се осъществи по реда на чл. 30, ал. 2 и чл. 31, ал. 2 от Наредба № 5 от 23.01.2014 г. за регулиране на цените на топлинната енергия, както за цените на топлинната енергия, така и за цените на електрическата енергия от комбинирано производство. Наред с това в т. 2 е посочена разпоредбата на чл. 38, ал. 1 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, даваща на Комисията възможност да приложи процедурата, различна от глава четвърта "Ред за утвърждаване, определяне и изменение на цени", в случай че е налице изменение на цените на природния газ. Цената на природния газ отсъства, тъй като промяната произтича едва от Решение № Ц-5/31.03.2017 г. на КЕВР. Въз основа на писмените доказателства първоинстанционният съд необосновано е обосновал извод, че всички действия по процедурата за изменение на цените на електрическата енергия са извършени на база действащи подзаконови нормативни актове. На 20.3.2017 г. Комисията е започнала производството при липса на основание за изменение на цените на електрическата енергия, като е приела доклад. Стартирането на административно производство на 20.03.2017 г. за изменение на цените на енергията, произведена от централи с високоефективно комбинирано производство е първото процесуално действие при липса на действаща законова уредба. Протестираното съдебно решение е постановено при нарушение на материалния закон. По изложените съображения, решението следва да се отмени като неправилно, а също така следва да се отмени и решението на КЕВР на основание чл. 222, ал. 1 от АПК. С оглед изхода на спора пред касационната инстанция на страните не се дължат разноски. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение