Решение № 5362 от 19.5.2023 г. на ВАС, VIII о.

Производство по чл.208 и следващи от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано по касационна жалба на Д. Дончев, [ЕГН], с адрес [населено място], общ.Попово, обл.Търговище, [улица], в качеството му на Едноличен търговец Агро-М-Д. Дончев , [ЕИК], чрез адв. С.Ангелова, против Решение 35 от 08.05.2020г. на Административен съд Търговище по адм.д. 4 по описа за 2020г., с което е отхвърлена жалбата на търговеца против Акт за установяване на публично държавно вземане 01 - 6500/5796410 от 14.11.2019г. (АУПДВ), издаден от зам. изпълнителния директор на ДФЗ - София, с който е установено публично държавно вземане в размер на 212 663,51лв., на основание чл. 18, ал. 3, т.3 и ал. 4, буква в от Наредба 11 от 06.04.2009г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания"(АЕП) от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007 - 2013 г. (Наредба11/2009), издадена от министъра на земеделието и храните, представляващо 20 % от изплатена субсидия по мярка 214 АЕП от ПРСР 2007г. 2013г., направление Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите за кампании 2013г., 2014г., 2015г. и 2016г. във връзка с подадените от жалбоподателя Общи заявления за плащане на площ за 2013 с УИН 25/290313/76866, 2014 с УИН 25/130514/85835, 2015 с УИН 25/180615/92693 и за 2016 с УИН 25/310516/96992.

В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно като постановено при всички пороци по чл.209, т.3 АПК.

1.Съдът не съобразил, че производството за подпомагане на жалбоподателя по мярка 214 е започнало през 2013г., при действието на ПРСР 2007-2013г., докато производството по издаване на АУПДВ за възстановяване на суми е стартирало на 14.11.2018г., с писмо от същата дата, с което адресатът на административния акт е уведомен за започване на процедурата по издаването на акта. Съгласно чл.44 от Делегиран регламент (ЕС) 640/2014г. на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, с наименование Влизане в сила и прилагане , този регламент се прилага за заявления за помощи или искания за плащане относно референтни години и премийни периоди, започващи считано от 1 януари 2015г. т.е. за постъпилите преди това заявления или искания продължават да се прилагат отменените Регламент (ЕО) 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор и Регламент (ЕС) 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони.

Касаторът поддържа, че отменените Регламент (ЕО) 1122/2009 и Регламент (ЕС) 65/2011 не са приложими спрямо производства за възстановяване на суми, когато тези производства са започнали в рамките на новия програмен период 2014-2020г. По отношение на тях в сила е новата правна уредба на Делегиран регламент (ЕС) 640/2014г. Този извод е подкрепен от тълкуването на Съда на ЕС в Решение на Съда от 8 май 2018г. по дело С-580/2017г.

Неправилно, при това, първоинстанционният съд приел, че е неоснователно възражението, че при издаване на АУПДВ административният орган се е позовал на разпоредби от неприложими за случая нормативни актове.

2.Съдът не съобразил приложимата за случая разпоредба на чл.35, §3 от Делегиран регламент (ЕС) 640/2014г. , която въвежда нов критерий, в сравнение с отменената правна уредба, а именно : да е налице системност на неспазването на ангажимента. Предвид разпоредбата на чл.56 от Регламент (ЕС) 1306/2013, неправилно е издаден АУПДВ по реда на ДОПК, вместо решение за финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ. Член 27, ал.6 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) предвижда този ред, а процесният АУПДВ е издаден въз основа на нарушение, установено преди новата разпоредба на чл.27, ал.7 ЗПЗП (в сила от 28.06.2019г.).

1. Неправилно първоинстанционният съд приел, че в конкретния случай не са налице форсмажорни или изключителни обстоятелства, които са основание за освобождаване на жалбоподателя от задължение за възстановяване на получените компенсаторни плащания по Мярка 2014 от ПРСР 2007-2013, на основание чл.18, ал.6 от Наредба 11/2009.

Правилно съдът е приел, че изброяването на форсмажорните обстоятелства по Наредба 11/09, тълкувана в светлината на правото на ЕС, не е изчерпателно и че наличието на такова обстоятелство следва да бъде преценявано във всеки конкретен случай съобразно доказателствата и съдебната практика.

В случая, такава преценка не е извършена от административния орган, а преценката на административния съд е неправилна.

Макар жалбоподателят още на 23.08.2016г. да е информирал органа, че конкретно посочени земеделски стопани ще обработват земите си в реални граници и така е невъзможно да се сключи споразумение по чл.37в от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), в резултат на което ще е невъзможно ползването на първоначално заявените площи, органът не е предприел никакви действия за изясняване на случая.

Жалбоподателят не е могъл да се откаже доброволно от поетия многогодишен ангажимент по реда на чл.26, ал.5 от Наредба 11/09, защото изявлението на част от стопаните в землището на [населено място], че няма да продължат участието си в споразумението по чл.37в ЗСППЗ за 2016/2017. е направено след дадената възможност за отказ от ангажимента.

1. Към момента на заявлението за подпомагане по Мярка 214 не е имало пречка заявените за подпомагане площи да се ползват на основание на едногодишно споразумение по чл.37в ЗСПЗЗ. Т.е. условията за комасация на земята, установени на национално ниво, не са били съвместими с условията по мярката Агроекологични плащания , направление Въвеждане на сеитбообращение . Касаторът се позовава в тази връзка на разпоредбата на чл.45, параграф 4 от Регламент (ЕО) 1974/2006 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005, аналогична на чл.47, пар.3 и 4 от Регламент (ЕС) 1305/2013г.

В крайна сметка, обратно на приетото от административния съд, всички тези обстоятелства изпълняват хипотезата на §1, т.4, б. в от ДР на Наредба 11/09.

1. Необосновано съдът приел, че жалбоподателят не изпълнил задължението си за уведомяване по чл.18, ал.7 от Наредба 11/09.

Още на 23.08.2016г. жалбоподателят извършил такова уведомление (л.155-158 от адм. преписка, стр.147 ibidem). Неправилно съдът приел, че пропускането на срока за уведомяване е абсолютно основание за непризнаване на форсмажорни или изключителни обстоятелства, дори те да са налични.

Иска се отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново по същество, с което АУПДВ бъде отменен, както и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

В писмена защита по съществото на делото, представена на 10.02.2021г., жалбоподателят, чрез процесуалния си представител, иска в случай, че не бъде приложена директно разпоредбата на чл.45, §4 от Регламент (ЕО) 1974/2006 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005, както е тълкувана от жалбоподателя, да бъде отправено преюдициално запитване до Съда на ЕС за тълкуването й с въпроса : Какво се разбира под понятията преразпределяне на стопанството и включване на стопанството в публични мерки за комасация на земята или в мерки за комасация на земята, одобрени от компетентните публични органи по смисъла на чл.45, §4 от Регламент (ЕО) 1974/2006 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 и чл.47, §3 от Регламент (ЕС) 1305/2013 и включват ли тези понятия законоустановената в Р.България възможност за създаване на масиви за ползване на земеделски земи по споразумение между собствениците и/или ползвателите на земите, без промяна на правото на собственост, под контрола на публичните органи, уредена в чл.37в от ЗСПЗЗ?

Иска се отмяна на първоинстанционното решение и отмяна на АУПДВ, както и присъждане на сторените разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба-заместник изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие , чрез процесуален представител, оспорва жалбата по съображения в писмен отговор. Неоснователно в касационната жалба се твърди, че е следвало да се издаде решение за финансова корекция, вместо АУПДВ и че оспореният акт е мотивиран с неприложими правни норми. Жалбоподателят е могъл да се откаже доброволно от ангажимента си, при положение че своевременно уведоми административния орган за невъзможността си да го продължи. Той не е оспорил административния акт за прекратяване на агроекологичния му ангажимент и не е имал легитимни правни очаквания, че ще може да сключи нови арендни договори със собствениците на част от обработваните от него земи. Отказът на собствениците на земите да сключат нови договори е можело да се предвиди и не представлява нито непреодолима сила, нито извънредно обстоятелство, които да са основание за невъзстановяване на получено подпомагане. Иска се оставяне в сила на решението и присъждане на юрисконсултско възнаграждение, съгласно представен списък.

С определение по хода на делото от 19.05.2021г. Върховният административен съд спря касационното производство и отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз(СЕС) за тълкуване на приложими разпоредби на Съюзното право, по което беше образувано дело С-343/21г. Делото на СЕС приключи с решение от 16 февруари 2023г., ECLI:EU:C:2023:111.

С решението си СЕС прие :

1) Член 45, параграф 4 от Регламент (ЕО) 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) трябва да се тълкува в смисъл, че: е приложим в случаите, в които земеделският производител се намира в невъзможност да продължи да спазва поетите агроекологични задължения през последната година от изпълнението им, а тази невъзможност се дължи пряко на публична или одобрена от компетентен публичен орган операция по преразпределяне на стопанството или мярка за комасация на земята, засягаща структурата на земеделското стопанство, до което се отнасят тези задължения. Тази разпоредба обаче не е приложима в случаите, в които посочената невъзможност се дължи на отпадането на правото да се използва част от площта на стопанството по време на изпълнението на тези задължения.

2) Член 45, параграф 4 от Регламент 1974/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че: ако държавата членка не предприеме необходимите мерки, за да позволи агроекологичните задължения на бенефициера да бъдат приспособени към новото положение на земеделското му стопанство в резултат на преразпределяне на стопанството или на мерки за комасация на земята по смисъла на тази разпоредба, това е пречка да се изисква от бенефициера да възстанови получените средства за периода, през който тези задължения са били спазвани.

3) Член 31 от Регламент (ЕО) 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) 1290/2005, (EО) 247/2006, (EО) 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) 1782/2003 трябва да се тълкува в смисъл, че: невъзможността за бенефициера да продължи да спазва дадено агроекологично задължение заради липсата на сключени споразумения за ползването на съответните земи с други собственици или ползватели на земеделски земи по принцип може да представлява непреодолима сила, но е така само при условие че тази невъзможност се дължи на извънредни и непредвидими външни за бенефициера обстоятелства, чиито последици не е можело да бъдат избегнати въпреки цялата положена от последния грижа, което запитващата юрисдикция следва да провери.

След възобновяване на касационното производство на страните беше дадена възможност да вземат становище по прилагането на тълкувателния акт на СЕС.

В писменото си становище от 10.04.2023г. касаторът, чрез процесуалния си представител, признава че СЕС намира за неприложима за случая разпоредбата на чл.45, §4 от Регламент 1974/2006г., но това било поради спецификата на националната правна уредба, съгласно която е възможно поемането на многогодишен агроекологичен ангажимент, въз основа на едногодишни споразумения по чл.37в ЗССПЗЗ като правно основание за ползване на земя. Касаторът поддържа, че от мотивите на решението на СЕС следва, че в случая е налице непреодолима за бенефициера сила да изпълни поетия ангажимент, въпреки положената от него дължима грижа. Това се вижда от позоваването в тези мотиви на целта на приложимото съюзно законодателство в областта на агроекологичните плащания, както е формулирана в съображение 23 от Регламент 1974/2006г. Необосновано, при това, в първоинстанционното решение е прието, че жалбоподателят сам е поел риска да не изпълни ангажимента за земи, ползвани на основание на едногодишни доброволни споразумения. Вярно, че липсата на законови гаранции за ползване на земите, за които е поет ангажимент за целия срок на подпомагането създава рискове за бенефициера и това би могло да го възпре да поеме многогодишен ангажимент, но с такова възпиране именно ще се наруши целта на мярката по оперативната програма. Доколкото е безспорно, че държавата не е предприела никакви мерки, за да уреди ситуацията, така че задълженията на бенефициера да бъдат приспособени към новото положение на стопанството, жалбоподателят не следва да възстановява получени средства за периода. Касаторът излага хронологично обстоятелствата, състоящите се в нормативни изменения на Наредба 11 от 2009г. и ЗСПЗЗ, довели до отказ на бенефициери, с които първоначално е сключил споразумения за ползване по чл.37в ЗСПЗЗ, да се откажат доброволно от участие в мярка 214 и съответно от доброволно споразумение за следващата година. При това, едва през м.август 2016г. за него настъпва обстоятелство, препятстващо изпълнението на ангажимента, когато срокът доброволно да се откаже от мярка 214 по §5 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба 11/2009г. вече е изтекъл. Жалбоподателят е бил одобрен за участие по мярката за 856,99ха земи в землищата на [населено място], [населено място] и [населено място], част от които е ползвал въз основа на доброволни споразумения за създаване на масиви по чл.37в ЗСПЗЗ. При едностранния отказ на част от собствениците на земи в землището на [населено място] да участват в образуване на масив за следващата година, защото ще обработват земите си в реални граници (като резултат от описаните нормативни изменения), жалбоподателят губи правното основание да ползва техните парцели и така обективно не може да изпълни поетия ангажимент. Още на 23.08.2016г. жалбоподателят е подал жалба до Общинската служба по земеделие гр.Попово и до Областна дирекция Земеделие Търговище, за обстоятелствата, поради които не може да продължи да изпълнява ангажимента си. Отделно, служебно е било известно на компетентния орган по чл.37в, че споразумение за следващата година е невъзможно да има, поради отказа на част от собствениците на земи от мярка 214. Затова неправилно първоинстанционният съд е приел, че срокът по чл.31 от Регламент 1122/2009г. е преклузивен и е пропуснат.

Ответникът по касационната жалба, чрез процесуалния си представител, в становище от 16.03.2023г., поддържа отново предишното си становище, че жалбоподателят най-късно до 09.09.2016г. е бил длъжен да уведоми ДФЗ-РА, че е налице обстоятелство, което обективно му пречи да продължи да изпълнява ангажимента си, което той не е е направил. Жалбоподателят е имал възможност доброволно да се откаже от заявлението си по мярка 214, на осн. §5 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба 11/2009г., което би го освободило от отговорност да връща част от получените суми, но не е използвал тази възможност. Фактът на отпадане на правното основание за ползване на част от земите, за ползването на които е получил подпомагане не представлява непреодолима сила, както правилно е приел първоинстанционният съд. Жалбоподателят не е имал оправдани правни очаквания за подновяване на споразумението по чл.37в ЗСПЗЗ от всички собственици, чийто земи е ползвал до 2016г. С участието в програмата си с чужди земи, жалбоподателят сам се е поставил в риск да не може да изпълни ангажимента до края на срока. Даже да се приеме, че са били налице обстоятелства, изключващи отговорността му, той е следвало да уведоми за тях ДФЗ-РА, което не е сторил в срока по чл.18, ал.7 от Наредбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл.218 и чл.220 АПК, съобрази постановеното Решение на СЕС от 16 февруари 2023г. по дело С-343/21, ECLI:EU:C:2023:111 и взе предвид становищата на страните, намира жалбата процесуално допустима като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл.211, ал.1 АПК против подлежащ на оспорване съдебен акт, а по същество - основателна, поради следното:

Пред първоинстанционния съд е било установено следното:

Жалбоподателят е земеделски производител, по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПЗП с уникален регистрационен номер 180792 в Интегрираната система за администриране и контрол.

През 2013 г. той подава заявление за подпомагане по мярка 214, направление Въвеждане на сеитбообръщение за опазване на почвите и водите . Във връзка със заявлението той поема задължение за спазване на агроекологичен ангажимент по реда и при условията на Наредба 11/2009. Едно от изискванията, които той се задължава да спазва, е да изпълнява дейностите по въпросното направление от програмата върху едни и същи земеделски площи в продължение на пет последователни години.

Търговецът е одобрен за участие по мярка 214 с 857 хектара земеделски земи, които той арендова и използва въз основа на сключени през 2012 г. споразумения за стопанската 2012/2013 г. Споразуменията са сключени за срок от една година със собствениците и/или ползвателите на земеделските земи по реда на член 37в, алинея 1 от ЗСПЗЗ.

Такива споразумения са сключени и за трите следващи стопански години 2013/2014, 2014/2015 и 2015/2016. През тези години на бенефициера по договора за безвъзмездна финансова помощ са извършени всички задължителни административни проверки и проверки на място и са му изплатени общо 1 063 317,54 лева по мярка 214.

Член 13, ал.6, т.1 (Изм. и доп. - ДВ, бр. 23 от 2012 г., в сила от 20.03.2012 г.) от Наредба 11/2009г. регламентира годишния размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите, както следва: за въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите - 182 евро/ха.

Член 13, ал.6, т.1 е изменен с ДВ, бр. 81 от 2015 г., в сила от 1.03.2016 г., както следва :

Годишният размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите е, както следва:

1. за въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите:

а) за площите, които не се използват за междинни култури съгласно Наредба 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания (ДВ, бр. 16 от 2015 г.) 90,88 евро/ха;

б) за площите, които се използват за междинни култури съгласно Наредба 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания 20,45 евро/ха.

С § 5 от преходните и заключителни разпоредби на Наредба за изменение и допълнение на Наредба 11 от 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г.(ДВ, бр. 81 от 2015 г., в сила от 20.10.2015 г.), се приема, че когато след крайния срок за подаване на заявления по чл. 7, ал. 2 настъпят промени в условията по чл. 26, ал. 4, т. 1 и подпомаганият земеделски стопанин откаже да приеме новите условия, същият е допустим за подпомагане по реда на тази наредба в годината на подаване на заявлението по чл. 7, ал. 2, не възстановява получените агроекологични плащания, като не получава подпомагане за оставащия период на агроекологичния ангажимент.

В административното производство по издаване на оспорения пред АС акт, бенефициерът е твърдял, твърди и сега, че в резултат именно на тези нормативни промени най-големият собственик и ползвател на земи в землището на [населено място] ЕТ Иванов къмпани-И. Иванов и други по-малки ползватели са се отказали от ангажиментите си по мярката без всякакви негативни за тях последици, след което са отказали да участват в споразумение по чл.37в ЗСПЗЗ за стопанската 2016/2017г. и така в противоречие с целите на мярка 214 са причинили санкционирането му чрез възстановяване на 20 % от получените суми при липса на всякаква вина от негова страна.

Според ответника жалбоподателят е можел да се откаже от довършване на агроекологичния ангажимент без да е необходимо да възстановява получените плащания, като не получи подпомагане за оставащия период на агроекологичния ангажимент.

След посочените изменения на Наредба 11/2009г., през 2016 г., между собствениците и арендаторите на въпросните земи не е постигнато споразумение по член 37в, алинея 1 от ЗСПЗЗ за стопанската 2016/2017 г.

Въпреки, че бенефициерът е искал да сключи споразумение, останалите участници в предходните споразумения го уведомяват, че за тази стопанска година желаят да обработват имотите си в реални граници, което изключва възможността за постигане на споразумение по тази разпоредба. Затова той е възпрепятстван да ползва през 2016/2017 стопанска година същите имоти, с които е поел екологичния ангажимент и съответно да изпълни условията по член 37в, за да може да получава агроекологични плащания.

Тъй като съгласно член 37в, алинея 2 споразуменията между собствениците и/или ползвателите трябва да се сключват всяка година до 30 август, още към началото на август 2016 г. търговецът е бил наясно, че няма да може да продължи да ползва същите имоти през стопанската 2016/2017 г.

На 23.08.2016г. г-н Дончев сезира Районна прокуратура Търговище с копие до Областната дирекция Земеделие Търговище и Общинска служба по земеделие Попово, че не може да се споразумее за ползване на част от земите, за които е поел многогодишен ангажимент.

На 29 май 2017 г. бенефициерът подава уведомително писмо до Държавен фонд Земеделие за прекратяване на агроекологичния му ангажимент, тъй като е отпаднало правното основание да ползва земите, с които е участвал по мярка 214.

На 23 януари 2018 г. той е уведомен за откриване на производство за прекратяване на многогодишния ангажимент поради неизпълнение на изискването на член 24, алинея 2 от Наредба 11/2009, съгласно което всяка година поне 90 % от заявените за участие по мярка 214 площи трябва да се припокриват с площта, за която е поет агроекологичният ангажимент. Поради липсата на споразумение за стопанската 2016/2017 г. обаче процентът на припокриване е едва 76,18 %.

На 17 август 2018 г. търговецът е уведомен за прекратяването на агроекологичния му ангажимент по мярка 214. Този акт не е оспорен и влиза в сила.

С писмо от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие , получено на 7 декември 2018 г., бенефициерът е уведомен за откриването на производство по издаване на акт за установяване на публично държавно вземане, като е посочено, че на основание член 18, алинея 4, буква в) от Наредба 11/2009 от него ще се търси връщане на 20 % от цялата получена сума, което представлява 212 663,51 лв.

Г-н Дончев подава възражение срещу образуването на това производство, като изтъква, че вследствие на промени в нормативната уредба през октомври 2015 г., много собственици и/или ползватели отказват да сключат споразумение по член 37в от ЗСПЗЗ, което го поставя в невъзможност да изпълни поетия ангажимент. Той поддържа, че това са обстоятелства, които не е могъл да предвиди към момента на поемане на ангажимента, тоест форсмажорни обстоятелства по смисъла на член 18, алинея 6 от Наредба 11/2009, и че поради това не дължи възстановяване на тази сума.

С оспорения пред първоинстанционния съд акт от 14 ноември 2019 г. заместник изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие установява публично държавно вземане в размер на 212 663,51 BGN (около 109 000 евро), представляващо 20 % от изплатеното подпомагане по мярка 214 за кампании 2013 г., 2014 г., 2015 г. и 2016 г.

За да отхвърли жалбата против АУПДВ, първоинстанционният съд приема, че актът е издаден от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и процесуалните правила, в съответствие с материалния закон и неговата цел. Според съда няма наличие на форсмажорни обстоятелства, защото бенефициерът не е имал легитимни правни очаквания, че собствениците и/или ползвателите на земеделски земи, с които е сключил споразумения по член 37в от ЗСПЗЗ, ще подновят споразуменията за стопанската 2016/2017 г. Освен това, дори да се направи извод за наличие на форсмажорни обстоятелства, адресатът на акта не е спазил срока за уведомяване на компетентния административен орган за тези обстоятелства, който е преклузивен.

Обосновано и законосъобразно първоинстанционният съд е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган.

Неоснователно е касационното оплакване, че вместо АУПДВ е следвало да се издаде решение за финансова корекция. Към убедителните мотиви на административния съд в тази връзка следва да се добави, че съгласно чл.27, ал.7 (Нова ДВ, бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г. към момента на издаване на акта, с изм. и доп.) от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, извън основанията по ал. 6, се установява с издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Неоснователно е и касационното оплакване за мотивиране на оспорения административен акт с неприложими разпоредби от правото на Европейския съюз. По този въпрос касационната инстанция препраща към изчерпателните и прецизни мотиви на първоинстанционния съдебен акт.

Принципно правилно административният съд е приел, че нормата на чл. § 1, т.4 от ДР на Наредба 11/2009г., тълкувана в светлината на правото на Съюза, не съдържа изчерпателно изброяване на случаи на форсмажорни или изключителни обстоятелства, при които агроекологичният ангажимент се прекратява без да се изисква частично или пълно възстановяване на получената от земеделския стопанин финансова помощ.

След полезните насоки за тълкуване на чл.45, §4 от Регламент (ЕО) 1974/2006г. и член 31 от Регламент (ЕО) 73/2009г., дадени с Решението на СЕС по дело С-343/21, настоящият състав на касационната инстанция намира, че решаващият извод на първоинстанционния съд, че в случая не са налице изключителни обстоятелства, с посочените последици, е необоснован.

Най-напред, първоинстанционният съд неправилно е приел, че ирелевантни са конкретните причини за непостигането на споразумение по чл.37в ЗСПЗЗ за 2016/2017 стопанска година.

От друга страна, съдът обосновано е приел, че според представените по делото доказателства, няма данни жалбоподателят да е отговорен за това. Напротив, той е имал готовност и желание за участие в подобно споразумение, но е бил уведомен от останалите участници в предходните, че желаят през стопанската 2016 2017г. да обработват земеделските имоти, които ползват на валидно правно основание, в реални граници, което автоматично е изключило възможността за постигане на споразумение по чл. 37в от ЗСПЗЗ. При липса на подобно споразумение жалбоподателят обективно е бил възпрепятстван да ползва през стопанската 2016 2017г. същите имоти, с които е поел агроекологичния ангажимент и респ. да продължи да го изпълнява, доколкото не е имало предпоставки и за реализиране на хипотезата на чл. 37в, ал. 15 от ЗСПЗЗ.

Първоначалната редакция на чл.37в от ЗСПЗЗ регламентира възможност за създаване на масиви за ползване на земеделските земи по писмено споразумение между собствениците и ползвателите, копие от което се представя на общинската служба по земеделие и гори и кметството на населеното място.

С изменението на нормата с ДВ, бр. 13 от 2007 г. споразумението е ограничено със срок като е регламентирано сключването му и актуализирането му всяка година до 30 март, а при извършването му е дадена компетентност на комисия в определен състав; предвидено е при непостигане на споразумение да се изпълнява административна процедура и да се спазват определени правила по разпределение на ползването на земите по масиви като процедурата приключва с административен акт на кмета, подлежащ на обжалване по АПК.

С изменението на нормата с ДВ, бр. 94 от 2009 г., компетентността за издаването на административния акт, с който се извършва разпределението на ползването се възлага на директора на областната дирекция Земеделие .

Със следващото изменение, в сила от 01.01.2010г. е уредена хипотезата на неиздаване на заповед за разпределение на ползването от директора на областната дирекция Земеделие в законовите срокове.

Със следващото изменение с ДВ, бр. 25 от 2012 г. е приета нова ал.14, съгласно която споразумението за създаване на масиви за ползване или разпределението на масивите за ползване се смята за правно основание по смисъла на Закона за подпомагане на земеделските производители(ЗПЗП), а в частта за земите по ал. 3 се смята за правно основание, при условие че е извършено плащане за тях. Към този момент обаче, разпоредбата на чл.41 от ЗПЗП не съответства на това препращане. Едва с изменението й с ДВ бр.40 от 2014г., в сила от 01.01.2015г. този закон посочва заповедите за разпределение на масивите по чл.37в ал.4 или 10 ЗСПЗЗ като правно основание за ползване на земи.

Със закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ с ДВ, бр. 14 от 2015 г. е приета нова ал.15, с която за първи път се създава правило специално за земеделски земи, включени в масиви за ползване и одобрени за подпомагане по мярка "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г., съгласно което те следва да се разпределят без промяна на местоположението на лицата, одобрени по мярката, в случаите, когато:

1. са представили по реда на чл. 37б за участие в процедурата имоти с площ, по-голяма или равна на площта, одобрена за подпомагане по мярката, и

1. собствениците и ползвателите, чиито имоти са предоставени на одобрените по мярката лица, са заявили желанието си да участват в процедурата за създаване на масиви за ползване по реда на този член със същите имоти.

Предвид изложения преглед на нормативните промени, основателно касаторът твърди, че в течение на многогодишния си ангажимент, който изрядно е изпълнявал, изцяло извън неговия контрол, едва след четвъртата година на ангажимента, волята на лицата (собственици или ползватели), които до момента на законодателната промяна са му предоставили свои имоти като на одобрено по мярката лице, става решаваща за продължаването на поетия ангажимент.

Макар да не е установено конкретно, че в случая решението на тези собственици и ползватели да не се включат в споразумение по чл.37в ЗСПЗЗ за 2016/2017г., е мотивирано от измененията на Наредба 11/2009г., все пак, с нея наистина драстично се намалява годишния размер на агроекологичните плащания за въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите, което обективно би допринесло за подобни решения на оттегляне от поети ангажименти.

От съществено значение за случая е обстоятелството, че след посоченото изменение на чл.37в с ДВ бр. бр. 13 от 2007 г. преди поемането на многогодишния ангажимент през 2013г. и след това нормативната уредба не позволява сключване на по-дългосрочно споразумение за създаване на масиви освен едногодишно. Следователно, не може да се възложи върху бенефициера по оперативната програма отговорност за нещо, което обективно е било невъзможно да стори, а именно - да сключи дългосрочно споразумение за създаване на масив като сигурно правно основание за ползване на едни и същи земи до края на поетия ангажимент. От друга страна, дори да беше сключил дългосрочен договор за ползване на въпросните земи при поемането на ангажимента, след влизане в сила на новата ал.15, т.2 на чл.37в, бенефициерът пак щеше да зависи от съгласието на собствениците и арендаторите, които са му предоставили земи, за да може да се включат в масив и да бъдат ползвани до края на ангажимента.

В тази връзка, настоящият състав на касационната инстанция напълно споделя тезата на касатора, че ако при съобразяване на тази правна уредба, бенефициерът е следвало да се въздържи от поемане на многогодишния ангажимент, това би било в противоречие с целите на мярка 214, същественото за която е дългосрочният характер на извършваната подпомагана дейност. Според нас, това е и главният смисъл от мотивите в решението на СЕС по тълкуване на разпоредбите на правото на ЕС. Това се вижда от т.41, 42 и 43 от мотивите на решението, където е казано:

41 съгласно член 36, буква а), подточка iv) и член 39 от Регламент 1698/2005 агроекологичните плащания представляват помощи, които се отпускат годишно на земеделските производители, поели доброволно агроекологично задължение, и следва да покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение. По този начин, както се изтъква в съображение 35 от този регламент, агроекологичните плащания играят подчертана роля за подпомагане на устойчивото развитие на селските райони и за опазване на околната среда, тъй като стимулират бенефициерите да поемат многогодишни задължения, които надхвърлят спазването на задължителните норми на земеделското законодателство на Съюза и на особените изисквания, установени от националното законодателство.

1. От друга страна, видно от съображение 23 от Регламент 1974/2006, за да допринесе за целта за устойчиво развитие на селските райони, законодателят на Съюза е пожелал да предпочете балансирано прилагане на съюзното подпомагане, осъществявано чрез агроекологичните плащания.

1. Ето защо, както отбелязва генералният адвокат в точка 43 от заключението си, постигането на тези цели изисква земеделските производители да не се чувстват възпрени да поемат многогодишни агроекологични задължения заради евентуалната възможност през периода на изпълнението им да бъде извършена операция по преразпределяне на стопанството или да бъдат взети мерки за комасация на земята, което би им попречило да изпълнят тези задължения. В този контекст член 45, параграф 4 от Регламент 1974/2006 е предназначен да смекчи настъпването на такива събития през посочения период.

На следващо място, съгласно т.39 от мотивите на решението на СЕС в обхвата на понятията за преразпределяне на стопанството или за обществени мерки за комасация на земята или мерки за комасация на земята, одобрени от компетентните обществени органи, би могла да попада всяка публична или одобрена от компетентните публични органи операция за преобразуването и преструктурирането на земеделски парцели с цел създаване на земеделски стопанства, които са по-рационални в използването на земята.

От това следва, че макар съгласно отговора на първия въпрос, разпоредбата на чл.45, §4 от регламента да не е приложима в случай като настоящия, в който невъзможността да се продължи спазването на поетото агроекологично задължение през последната година от изпълнението му се дължи на отпадането на правото да се използва част от площта на стопанството по време на изпълнението на това задължение, с националната норма на чл.37в ЗСПЗЗ се урежда правна регламентация на мерки за комасация, която е от съществено значение за положението на бенефициера по отношение на възможността да довърши многогодишния си ангажимент.

При това, като се съобрази тълкуването на посочената норма от вторичното право на ЕС в т.48,49 и 50 от мотивите на решението следва да се прецени, посоченото в т.52 от тези мотиви, а именно: следва да се провери дали компетентните национални органи са предприели необходимите мерки, за да позволят задължението да бъде приспособено към новото положение на стопанството. Ако се стигне до извода, че не е така, националната юрисдикция ще трябва да приеме, че срокът на задължението е изтекъл, а от бенефициера не може да се изисква възстановяване на средства по отношение на периода, през който се е изпълнявало задължението.

От мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, внесен в 43-то Народно събрание с вх. 554-01-2 от 14.01.2015г., се вижда, че в първоначалния текст на този законопроект изобщо не е предложена разпоредба на ал.15 на чл.37в със същото съдържание, съответно липсват изобщо мотиви за нея. Текстът се появява едва в доклада на Комисията по земеделието и храните преди второто гласуване на законопроекта, неизвестно по чие предложение и с какви мотиви. Както се посочи по-горе нормата на ал.15 в новата разпоредба с ДВ бр.14 от 2015г. за първи път създава правило специално за земеделски земи, включени в масиви за ползване и одобрени за подпомагане по мярка "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г.

Законодателната промяна не отчита наличието на висящи правоотношения, каквото е процесното и по никакъв начин, при съобразяване на целта на мярка 214, не урежда затруднението на бенефициера да продължи изпълнението на ангажимента си. Следователно, най-напред на законодателно ниво държавата не е предприела мерки за приспособяване към новото положение на стопанството.

От друга страна, със сезирането на районната прокуратура и службите по земеделие в Търговище и Попово още през м.август 2016г. бенефициерът изрично е поискал от компетентни държавни органи предприемането на мерки, които са останали без никакъв отговор.

По изложените съображения, настоящият състав на касационната инстанция преценява, че компетентните национални органи не са предприели никакви мерки, за да позволят задължението да бъде приспособено към новото положение на стопанството. Щом това е така, следва да се приеме, че от бенефициера не може да се изисква възстановяване на средства по отношение на периода, през който се е изпълнявало задължението.

Изложеното мотивира настоящия състав на касационната инстанция да приеме, че в случая са били налице извънредни и непредвидими, външни за бенефициера обстоятелства, чиито последици не е можело да бъдат избегнати въпреки цялата положена от него грижа.

По тези съображения, решението на първоинстанционния съд като необосновано и постановено в противоречие с материалния закон подлежи на отмяна като вместо него се постанови ново по съществото на спора, с което по жалба на адресата на АУПДВ актът се отмени.

При този изход на процеса на жалбоподателя следва да се присъдят направените деловодни разноски за всички съдебни инстанции, съгласно представения списък и доказателствата за извършването им в размер общо на 9 087лв.

Водим от горното и на основание чл.222, ал.1 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение