Решение № 12735 от 18.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 5644/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Председателя на Управителния съвет на Агенция Пътна инфраструктура /АПИ/Агенцията/ срещу Решение 1966/27.03.2023 г. на Административен съд София - град /АССГ/, постановено по адм. дело 8750/2022 г., с което е отменена негова Заповед ЧР-СП-698/09.09.2022 г. и Агенцията е осъдена да заплати разноски по делото. В последваща касационна жалба, представляваща уточнение на първата, се излагат съображения, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основанията по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорват се изводите на съда, че заповедта е незаконосъобразна и по-конкретно - относно незаконосъобразното свикване на събранието на Управителния съвет /УС/, проведено на 09.09.2022 г. Счита, че няма нарушения на императивните изисквания на относимите към случая нормативни и вътрешни за АПИ документи, които да водят до незаконосъобразност на взетото решение за съкращаване на щата. Касаторът не е съгласен и с мотивите на първоинстанционния съд, че липсва реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл.106, ал.1, т.2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, тъй като съкратената длъжност е продължила да фигурира като система от функции и отговорности. Моли обжалваното решение да бъде отменено и се постанови ново, с което се остави в сила Заповед ЧР-СП-698/09.09.2022 г. на Председателя на УС на АПИ. Претендира разноски, за които представя списък. В открито съдебно заседание касаторът се представлява от адв. Георгиев, който поддържа касационната жалба по съображения в писмени бележки, които представя. Претендира разноски за адвокатско възнаграждение, за които прилага списък с доказателства за заплащането им. Ответникът по касация П. Павлова оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. В съдебно заседание ответната страна не се явява лично, представлява се от адв. Тонева, която поддържа писмения отговор и моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за адвокатски хонорар по представен списък. Прави възражение за прекомерност на претендираното от касатора адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за недопустимост, а в случай, че съдът приеме същата за допустима - за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, като прецени доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок, от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и срещу подлежащо на касационен контрол решение. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Предмет на контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Заповед ЧР-СП-698/09.09.2022 г. на Председателя на Управителния съвет на АПИ, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с П. Павлова на длъжност началник на Отдел Секретариат, Дирекция Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността /АОЧРУС/, с ранг I младши, поради съкращаване на длъжността, считано от 12.09.2022 г. За да отмени заповедта, съдът е изложил съображения, че същата е издадена от компетентния орган по назначаването съгласно чл.21г. и чл.21д, ал.2 от Закона за пътищата, при спазване на изискванията за форма и съдържание на акта за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал.1, т.2 от ЗДСл, но при издаването й са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. В тази връзка след подробен анализ на приложимата нормативна уредба относно правилата за работа на УС на АПИ е изложил съображения, че проведеното на 09.09.2022 г. заседание на УС на АПИ не е редовно свикано и проведено, като взетите на това заседание решения за съкращаване на длъжността, която е заемала П. Павлова и за одобряване на предложените структурни промени в Дирекция Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността също са взети на нередовно проведено заседание. Приел е, че от доказателствата по делото не става ясно кой от членовете на УС е свикал заседанието за 09.09.2022 г. с посочен дневен ред, както и на коя дата, в колко часа и кога точно Председателят на УС на АПИ е уведомил членовете на УС за извънредното заседание. Първоинстанционният съд е посочил, че не са налице доказателства дали свикването на извънредното заседание е извършено в съответствие с Правилата за работа на УС. За изясняване на тези факти съдът е назначил и изслушал основна и допълнителна съдебно - компютърна експертиза, заключенията по които е кредитирал като компетентно изготвени и неоспорени от страните. Съобразявайки експертната оценка на вещото лице Х. Йорданов, съдът е приел, че докладът, изготвен от А. Адем/Директор на Дирекция АОЧРУС/ във връзка с предложение за извършване на структурни промени в същата дирекция, е създаден на дата 07.09.2022 г. в 16,34 часа, но в този запис, на който е присвоен номер 93-015897, не се откриват документи - доклади или протоколи, което води до извод, че докладът не е предоставен по предвидения ред като материал на членовете на УС преди насроченото заседание и не е ясно изобщо дали преди провеждане на заседанието същият е достигнал до всички членове на УС, в това число и до Т. Василева - член на УС на АПИ. Посочил е още, че за заседанието на 09.09.2022 г. П. Павлова е изпратила поканите до членовете на УС, тъй като по длъжностна характеристика същата е изпълнявала функциите секретар на УС, но в тях не е фигурирал дневен ред, в който е посочено обсъждане на доклада от 07.09.2022 г. на Директора на Дирекция АОЧРУС. АССГ е обосновал извод за нарушение на изискванията на чл.17 от Правилата за работа на УС на АПИ, поради което е приел, че взетото решение на заседание на 09.09.2022 г. на УС на АПИ води до незаконосъобразност на последващата заповед за прекратяване на служебното правоотношение на служителката Павлова. На следващо място - решаващият съд е приел неспазване на изискванията на материалния закон и неговата цел поради липса на предпоставките за реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл. В тази връзка съдът е посочил, че след извършените структурни промени в Дирекция АОЧРУС и закриване на отдел Секретариат, в който е била назначена П. Павлова на длъжност началник на отдел, щатната численост на служителите е запазена и не е налице реално намаляване на щатните бройки в цялата Дирекция. Приел е, че длъжността, която е заемала Павлова, не съществува в новото длъжностно разписание от 12.09.2022 г., но същата е запазена като система от функции и отговорности и продължава да съществува. След извършена съпоставка на длъжностните характеристики за длъжността Началник на Отдел Секретариат, заемана от съкратената служителка Павлова, и длъжността Главен експерт в отдел Административно обслужване в Дирекция АОЧРУС към която щатна численост са прехвърлени бройките за длъжностите Главен експерт, съществуващи в закрития отдел Секретариат, според АССГ е налице съвпадение в основната цел и на двете длъжности, а именно - подготовка на решенията на УС на АПИ, оперативна координация и съдействие при тяхното изготвяне. Налице е и пълно съвпадение по отношение на отговорностите, свързани с организацията на работа, както и идентичност по отношение на вземането на решения и по двете длъжностни характеристики. Първоинстанционният съд е обосновал извод за липса на валидно взето решение за промяна в структурата на Дирекция Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността, както и че не е налице съкращаване на длъжността, която е заемала П. Павлова, като система от функции, задължения и отговорности, която длъжност е продължила да съществува и в новото Длъжностно разписание, в сила от 12.09.2022 г. Променено е единствено според съда наименованието на длъжността от Началник на Отдел Секретариат в Главен експерт. Решението е неправилно. При правилно установена фактическа обстановка, съдът е достигнал до погрешен правен извод за незаконосъобразност на обжалваната заповед. Със Заповед ЧР-СП-568/07.07.2022 г. на Председателя на УС на АПИ П. Павлова е преназначена на длъжност Началник на Отдел Секретариат към Дирекция Административно обслужване, човешки ресурси и управление на собствеността с длъжностно ниво 6 с наименование на длъжностното ниво - ръководно ниво 6А, считано от 08.07.2022 г. С решение по протокол 3197/22 от 09.09.2022 г., в изпълнение на Заповед РД-02-14-849 от 29.08.2022 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройство, УС на АПИ е закрит отдел Секретариат, сформиран в рамките на Дирекция АОЧРУС, с оглед подобряване качественото изпълнение на поставените цели на дирекцията, преустановяване дублирането на функции в Агенцията, спомагане процеса на планиране и възлагане на задачите и осъществяване на пряк контрол върху изпълнението им. На същата дата в изпълнение на решението на УС е издадена и оспорената пред АССГ заповед, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл. и утвърденото ново длъжностно разписание, в сила от 12.09.2022 г., е прекратено служебното правоотношение на П. Павлова, считано от 12.09.2022г. За да бъде валидно решението на компетентния орган Управителният съвет, е необходимо то да е взето не само в рамките на неговата материална компетентност, но и при спазване на нормативно установените изисквания за формиране на валидно решение на колегиалния орган, т.е. при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Кворумът определя изискванията, при които колегиален орган може валидно да функционира като орган. Изискванията за мнозинство определят кога компетентният колегиален орган може да взема валидни решения. Неправилни са изводите на първоинстанционния съд, че към момента на вземане на решението, УС на АПИ не е имал законен състав, поради което и доколкото решението по Протокол 3197/22 от 09.09.2022 г. е взето от незаконен състав, то оспорената заповед се явява незаконно издадена и на нищожно основание. Съгласно чл. 21а, ал. 1 и 2 от Закона за пътищата Агенцията се ръководи от Управителен съвет, който се състои от Председател и двама членове с подходяща квалификация и професионален опит в областта на управлението, планирането, изграждането и поддържането на пътната инфраструктура или в управлението на публични и корпоративни структури. Разпоредбата на чл. 21в, ал. 1 и 2 от Закона за пътищата регламентира правомощията на УС. В ал. 3 на същия член е посочено, че Управителният съвет приема решения с мнозинство от неговите членове. В закона не са регламентирани изрично изисквания за кворум, при наличието на който УС функционира. Изисквания са налице само към начина на вземане на решение с мнозинство от неговите членове, т.е. мнозинството се формира от членовете на съвета, не от присъстващите на съответното заседание, което фактически определя и изискването за кворум. Т.е. когато двама присъстващи на заседанието членове на съвета/от общо трима/, постигнат съгласие по даден проект на решение, тъй като те представляват мнозинството от членовете на състава, решението е валидно. В случая решението по Протокол 3197/22 от 09.09.2022 г. е взето на заседание, на което са присъствали двама от тримата членове на съвета и решението е взето с мнозинство от членовете на УС на АПИ, в съответствие с чл. 21в, ал. 3 ЗП. Ирелевантен е фактът дали на заседанието е присъствал секретарят на УС, тъй като същият не е член на съвета и не може да упражнява функции във връзка с приемане на решения. Въпросите по дневния ред за провеждане на заседанията на УС могат да бъдат допълвани съгласно изискванията на чл.9, ал.1 от Правилата за работа на УС на АПИ, поради което доводите на АССГ за липса на доказателства, че докладът от 07.09.2022 г. не е достигнал до всички членове на съвета, са неправилни. Новото длъжностно разписание в АПИ, в сила от 12.09.2022 г., касае промени единствено в дирекция АОЧРУС - запазва се щатната численост от 47 щатни бройки, като се закрива Отдел Секретариат в същата дирекция. Видно от текста на докладната до УС на АПИ с цел да се запази щатната численост на дирекцията след закриване на отдела е предложено длъжността Главен юрисконсулт да се преобразува в Главен експерт и заедно с двете щатни бройки за длъжността Главен експерт да преминат в числения състав на отдел Административно обслужване към Дирекция АОЧРУС. Длъжността Началник отдел е предвидено да се съкрати поради отпадането й като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания. Не е предвидено на нейно място да бъде разкрита друга ръководна позиция. Видно от взетото решение на УС на АПИ е определено на служителя, заемащ длъжността Началник отдел /в случая П. Павлова/ да се издаде заповед за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността, а на двамата служители, заемащи длъжността Главен експерт да бъдат издадени заповеди за преназначаването им на основание чл.82 от ЗДСл. На същото заседание на УС е взето решение в отдел Управление на собствеността да бъде открита една щатна бройка за длъжността Главен експерт предвид значителния обем на работа в отдела, а в отдел Управление на човешките ресурси да бъде съкратена една щатна бройка за длъжността Главен експерт, като на нейно място бъде открита една щатна бройка за длъжността Старши юрисконсулт в същия отдел. При сравнение на поименните разписания на длъжностите на Дирекция АОЧРУС, представени по делото към 09.09.2022 и към 12.09.2022 г., се налага изводът, че с приемането на новото длъжностно разписание общата численост на служителите на Дирекцията остава непроменен, като длъжността Началник на отдел Секретариат при Дирекция АОЧРУС, заемана от служителката Павлова преди прекратяване на служебното й правоотношение, не съществува като нормативно определена позиция. Съгласно константната съдебна практика служебното правоотношение се прекратява на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността, когато длъжността, заемана от служителя е премахната като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и е престанала да съществува като система от функции, задължения и изисквания или е намален броят на служителите, които изпълняват тази длъжност. Във всяка от двете хипотези е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Тези условия следва да са изпълнени към момента на издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. От доказателствата по делото се установява, че длъжността Началник на отдел Секретариат е престанала да съществува и като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на АПИ Дирекция АОЧРУС, в сила от 12.09.2022 г., и като система от функции, задължения и изисквания. В тази връзка неправилни са изводите на първоинстанционния съд, че при съпоставка на системата от функции, задължения и изисквания на длъжностите Началник на отдел и Главен експерт се установя липсата на съществени различия в преките задължения. Длъжността Началник на отдел е ръководна длъжност, за разлика от длъжността Главен експерт, която е експертна длъжност. При съпоставка на преките задължения на двете длъжности, предвидени в длъжностните характеристики, се установяват различия, свързани именно с длъжностното ниво на двете длъжности. Преките задължения не се припокриват, а се различават. Предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. са осъществени: длъжността Началник на отдел, в Отдел Секретариат не съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание и не е запазена в цялост като система от функции, задължения и изисквания. Преминаването на част от задълженията и функциите на съкратената длъжност в длъжността Главен експерт е обусловено от обстоятелството, че съществува именно дублиране във функциите на длъжността Началник на Отдел Секретариат и Главен секретар на УС, поради което е предприето и преструктуриране на дейностите, свързани с административно - организационното подпомагане на УС на АПИ. Обстоятелството, че щатната численост на дирекцията е запазена не променя този извод. В обобщение - изложените доводи в касационната жалба относно осъществяването на фактическия състав на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са основателни. Неправилно АССГ е приел за нарушен принципът за съразмерност, който задължава административният орган да упражнява правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо и в съответствие с преследваната от закона цел. Реорганизацията и вътрешното преструктуриране в отдели и дирекции е в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването и съответно не подлежи на контрол за законосъобразност. Упражняването на правомощията обаче следва да е добросъвестно и разумно, подчинено на легитимни цели, каквито са постигане на ефективно и ефикасно функциониране на администрацията посредством оптимизиране на дейността й. В случая данните по делото сочат, че предприетата реорганизация в дирекция АОЧРУС" е насочена към постигане именно на тези легитимни цели, поради което Заповед ЧР-СП-698/09.09.2022 г. на Председателя на УС на АПИ е издадена в съответствие с целите на приложимата материалноправна норма прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността. По изложените съображения обжалваното решение е неправилно - постановено в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменено, и на основание чл. 221, ал. 2, вр. чл. 222, ал. 1 от АПК се постанови друго по съществото на спора, с което жалбата срещу Заповед ЧР-СП-698/09.09.2022 г. на Председателя на УС на АПИ да се отхвърли като неоснователна. Разноски се претендират и от двете страни. Предвид изхода на спора в полза на касатора следва да се присъдят сторените разноски за две съдебни инстанции, представляващи такива за адвокатско възнаграждение и платена държавна такса за касационната инстанция в размер на 70 лв. Представени са от касатора списък на разноски и доказателства за заплатен адвокатски хонорар в размер на 4 680 лв. Основателно е възражението на процесуалния представител на ответната страна за прекомерност на адвокатското възнаграждение съобразно действителната фактическа и правна сложност на делото, поради което на касатора следва да се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение в минимален размер от по 1000 лв. за всяка съдебна инстанция, или общо 2000 лв. на основание разпоредбата на чл.8, ал.3 от Наредба 01/9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предложение второ от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение