Решение № 11799 от 18.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6328/2021 г.

Производство по чл. 208 и сл., във връзка с чл. 19ж, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Велико Търново, към Агенция по заетостта (АЗ/Агенцията) Б. Ганева, подадена чрез процесуален представител Е. Любенова главен юрисконсулт в отдел "АППТ" на Дирекция "Бюро по труда", гр. Монтана, срещу решение 132/05.05.2021 г., постановено по адм. дело 77/2021 г. по описа на Административен съд (АС) Велико Търново, с което по жалба на И. Млъзев субект на БУЛСТАТ [номер], с адрес на извършване на дейността в гр. Велико Търново, бул. "България" 2, ет. 1, офис 3, е отменен негов акт с рег. ЗТ2-04-01-00623#9 от 01.02.2021 г., обективиращ волеизявление, прекратяващо действието на договор за осигуряване на заетост ЗТ2-04-01-00623#8 от 19.01.2021 г., сключен между АЗ и И. Млъзев. По поддържаните оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и присъждане на разноски. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за неподведомственост на повдигнатия правен спор на административните съдилища, което обосновава недопустимост на обжалваното решение, и моли за прекратяване на образуваното съдебно производство. Твърди, че възникналото между АЗ и И. Млъзев договорно правоотношение и пораждащите се от него права и задължения не са годен предмет на съдебен контрол по реда на АПК, доколкото същите са израз на равнопоставеността на страните, а не следствие от упражнени властнически правомощия, поради което повдигнатият спор подлежи на разглеждане от компетентния граждански съд. Анализирайки съдържанието на легалното понятие за "административен договор", съдържащо се в § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), в неговата взаимовръзка с едноименната дефиниция в чл. 19а АПК, навежда довод за неправилност на преценката на първостепенния съд за принадлежност на договора към категорията на административните такива. По същество мотивира становище за несъответствие на подалия електронната заявка за участие в проекта правен субект, с предварително заложените в документ, наименуван "Информация за работодателите", критерии за допустимост. Позовавайки се на относими според него разпоредби от ЗУСЕСИФ и чл. 10.3. от Общите условия (ОУ) към сключения договор, касаторът намира, че несъответствието на кандидата с предварително посочените условия е достатъчно основание за законосъобразното прекратяване на възникналото правоотношение. Навежда твърдения, че съдът не е обсъдил всички доводи на страните, не е изложил собствени мотиви по съществото на спора и не е преценил в цялост всички събрани по делото доказателства, с което е допуснал нарушение на установените съдопроизводствени правила, а постановеният от него съдебен акт е и необоснован. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение, с отхвърляне на подадената жалба. Ответникът И. Млъзев, с БУЛСТАТ [номер], в писмен отговор, подаден чрез процесуалния му представител адв. М. Балджиева от Адвокатска колегия (АК) Велико Търново, изразява становище за неоснователност на подадената касационна жалба. Моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт, по жалба на И. Млъзев, БУЛСТАТ [номер], е отменен акт с рег. ЗТ2-04-01-00623#9 от 01.02.2021 г., издаден от директора на Дирекция "Бюро по труда" гр. Велико Търново, към АЗ, за прекратяване действието на договор за осигуряване на заетост ЗТ2-04-01-00623#8 от 19.01.2021 г., сключен между АЗ и И. Млъзев. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че И. Млъзев в качеството си на работодател е подал електронна заявка с вх. ЗТ2-04-01-00623/02.12.2020 г. за получаване на безвъзмездна финансова помощ (БФП), отпускана по проект BG05M9OP001-1.106-0001 "ЗАЕТОСТ ЗА ТЕБ", приоритетна ос 1 "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места" по Оперативна програма (ОП) "Развитие на човешките ресурси" (РЧР) 2014 - 2020 г. След извършена на 17.12.2020 г. проверка за съответствие с приложимите правила за минималните помощи и допустимост на работодателя, на 22.12.2020 г. от Дирекция "Бюро по труда" към заявителя е насочено конкретно лице за постъпване на работа като "технически сътрудник". На 31.12.2020 г. в Дирекцията е получено писмо, съдържащо одобрение на изпратения кандидат, в резултат на което на 19.01.2021 г. между АЗ и заявителя И. Млъзев, е сключен Договор ЗТ2-04-01-00623#8. С атакуваното пред първоинстанционния съд писмо с рег. ЗТ2-04-01-00623#9/01.02.2021 г. и на основание чл. 10.3. буква "д" от ОУ, действието на сключения договор е прекратено едностранно от Агенцията. В обстоятелствената част на акта е посочено, че работодателят в качеството си на "младши адвокат" не отговаря на изискванията за допустимост, публикувани на официалната интернет страница на Агенция по заетостта, "Информация за работодателите, желаещи да участват в проект "Заетост за теб", т.к. не попада в нито една от следните категории: работодатели, регистрирани по Търговския закон (ТЗ) и Закона за кооперациите (ЗК), вкл. и общински предприятия по ТЗ (чл. 51, ал. 2, изр. 1 ЗОС), работодатели, регистрирани по Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ), работодатели, регистрирани по Закона за народните читалища (ЗНЧ), и общинските предприятия по чл. 52 ЗОС, поради което е налице установеното в договора основание за прекратяване, предоставящо на възложителя право да развали договора чрез едностранно писмено уведомление, без да изплаща каквито и да било обезщетения, считано от датата на получаване, в случай, че се установи в резултат на невярно декларирани обстоятелства, представяне на документи с невярно съдържание и/или друга причина, че работодателят не отговаря на някое от изисквания за допустимост съгласно условията на Проекта и/или не попада в приложното поле на Регламент (ЕС) 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 година относно прилагането на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към помощта de minimis (Регламент 1407/2013) и/или се установи надвишаване на максималния допустим праг за получаване на минимални помощи de minimis (за работодателите, за които е приложимо). Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на общностно и национално ниво съдът е приел, че оспореното пред него писмо има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК и представлява волеизявление по прекратяването на административен договор. Формирал е извод, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, при спазване на законоустановената форма и процедура, с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието с материалния закон съдът е приел, че възприетият в акта извод на административния орган противоречи на регламентацията на наднационално ниво, отнасяща се до минималните помощи. Акцентирайки върху установената с разпоредбата на чл. 3, § 1, буква "б" от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) изключителната компетентност на Европейския съюз (ЕС/Съюза) в сферата, и предвид задължителния характер на Регламент 1407/2013 като акт на Съюза с общо приложение, регулиращ процесните обществени отношения, АС - Велико Търново е стигнал до заключение за неправилност на констатацията за несъответствие на заявителя с изискванията за работодател по смисъла на проекта. Приел е, че предписанието на чл. 1, § 1 Регламента урежда лимитативно групите лица, за които същият не се прилага, респ. които са възпрепятствани изначално да получат безвъзмездна помощ de minimis, и доколкото И. Млъзев не попада в нито една от изброените хипотези, последният е допустим кандидат, противно на възприетото от административния орган. По тези съображения първоинстанционният съд е отменил оспорения акт на Агенцията по заетостта. Решението е неправилно. Страните не спорят по фактите, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, спорните въпроси се отнасят до характера на сключения между Агенцията по заетостта и И. Млъзев договор, от една страна, и до съответствието на кандидата с критериите за допустимост, относими към предоставянето на минималната помощ de minimis по смисъла на Регламент 1407/2013, от друга. Настоящият състав на Върховния административен съд споделя извода на АС - Велико Търново относно характера на възникналото между АЗ и И. Млъзев правоотношение. Правната фигура на административния договор е въведена в българското позитивно право с нормите на чл. 19а - 19ж АПК (Обн., ДВ, бр. 74 от 20.06.2016 г.). В текста на чл. 19а, ал. 2 АПК законодателят е дал легално определение на административен договор, дефинирайки го като писмено съглашение между административен орган и граждани или организации. Неговите съществени белези, характеризиращи го като административен, са посочени в първата алинея от цитираната разпоредба и се идентифицират със следните обстоятелства: 1) да е сключен в производство пред административните органи от страните, по въпроси от значим обществен интерес; 2) това да е предвидено в закон и 3) винаги една от страните му да е административен орган, т.е. публичноправен субект. (В този смисъл виж и Определение 53 от 27.11.2020 г. по адм. дело 50/2020 г. на смесен 5-членен състав на Върховния административен съд и Върховния касационен съд (ВКС). Следователно административните договори представляват предвиден в специален закон специфичен начин на взаимодействие между публичноправни субекти (административни органи по смисъла на § 1, т. 1 ПЗР на АПК) с частноправни такива, с оглед уредба на конкретен значим обществен интерес. Поради договорния си характер те имат някои общи белези със съглашенията, регулирани от гражданското право, и това затруднява разграничението на двете правни фигури една от друга. И в двата случая субектите съгласуват волите си с оглед встъпването в едно договорно правоотношение. Тази съгласуваност при административните договори обаче се различава съществено от гражданските, т.к. винаги е резултат от проведено административно производство и отразява преди всичко волята на административния орган, който отнапред определя клаузите на бъдещото съглашение. Така например, възложителят по Закона за обществените поръчки (ЗОП) утвърждава образец на договора (Арг.: чл. 31, ал. 1, т. 5 (доп. ДВ, бр. 15 от 2018 г., в сила от 16.02.2018 г.), който ще сключи с избрания за изпълнител в резултат на проведената процедура участник, а за последния остава възможността да се съгласи или не с така определените клаузи. Договорите, характерни за гражданското право, от своя страна, са израз на постигнатото съгласие на две равнопоставени страни, които в еднаква степен могат да влияят върху съдържанието на договорното правоотношение, в което встъпват. Елементът на едностранно определяне на параметрите на административния договор, който липсва при гражданскоправните сделки, е израз на характерния за административното право властнически метод на правно регулиране и представлява допълнителен критерий за разграничаване на административните договори от гражданските такива, и допълва изяснените вече характерни белези на съглашението по чл. 19а, ал. 2 АПК. Правилно първостепенният съд е анализирал белезите на сключения между АЗ и И. Млъзев договор, квалифицирайки го като "административен" по смисъла на чл. 19а, ал. 2 АПК. На първо място, същият е сключен в резултат на проведено административно производство, по въпрос от значим обществен интерес. Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 - 2020 г. е една от оперативните програми, включени в Споразумението за партньорство на Република България, касаещо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове, одобрено с Решение на Комисията от 07.08.2014 г., и съдържа приоритетна ос "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места", в която чрез процедура на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ УО е предоставил БФП за проект "ЗАТОСТ ЗА ТЕБ" на Агенцията за заетостта - BG05M90P001-1.106. Целта на операцията, по аргумент от т. 6 от утвърдените по процедурата Условия за кандидатстване по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05M9OP001 "ЗАЕТОСТ ЗА ТЕБ" (Условията за кандидатстване/Условията), е да се предостави подкрепа за реинтеграция в заетост на безработните лица, останали без работа вследствие от възникналата пандемия и разпространението на коронавируса COVID-19. В т. 14 е посочен приложимият режим на помощта, като изрично е регламентирано, че разходите за възнаграждения, изплащани от АЗ към работодателите по проекта, следва да се считат за минимална помощ по смисъла на Регламент 1407/2013 г. (Виж стр. 16 УК), а Агенцията действа като администратор на минимална помощ по смисъла на ЗДП (Виж стр. 22 УК). Следователно АЗ е бенефициер (по смисъла на член 2, т. 10 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013) на БФП, към чието предоставяне се прилагат правилата на Регламент 1407/2013 г., като същевременно е и администратор на държавна помощ по смисъла на чл. 9, ал. 5 от Закона за държавните помощи (ЗДП). Следва да се отбележи, че в Условията е допуснато противоречие, което обаче е преодолимо и не препятства правилната преценка досежно приложимата нормативна регламентация спрямо процесните правоотношения. В УК е посочено, че трансферът на средствата по процедурата не попада в обхвата на приложимите европейски и национални правила в областта на държавните и минималните помощи. Същевременно е предвидено, че помощта е минимална помощ de minimis по смисъла на Регламент 1407/2013 г. Съгласно чл. 1, т. 1 ЗДП законът определя реда и условията за предоставянето на държавни помощи и минимални помощи. Легална дефиниция на понятието "минимална помощ" е дадена с § 1, т. 15 ДР на ЗДП, според чието съдържание това е именно помощта "de minimis", която не нарушава и не застрашава конкуренцията или има незначително въздействие върху нея поради своя минимален размер, както е определена в действащите регламенти за минимална помощ, приети от Европейската комисия по прилагането на чл. 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Следователно, освен правилата на Регламента, приложими са и тези, предвидени в ЗДП, доколкото се касае за минимална помощ de minimis. Още повече, че изрично в документацията е посочено, че АЗ действа като администратор на помощ по смисъла на този закон. Именно в качеството си на администратор на минимална помощ по смисъла на ЗДП, АЗ е провела процедура, в резултат на която е сключен и процесният договор. В разпоредбата на чл. 1 от него е посочено, че възложителят възлага, а работодателят приема да наеме на трудов договор на пълно или непълно работно време несочено/и и одобрено/и от възложителя безработно/и лице/а по условията на проект "Заетост за теб". В замяна, по аргумент от чл. 2, ал. 1 от договора, възложителят се задължава да предостави на работодателя средства от бюджета на проекта за всяко одобрено лице при условията на проект "Заетост за теб", наето по трудово правоотношение по Кодекса на труда (КТ) на пълно или непълно работно време (най-малко 4 часа) за период до 6 месеца. Общият размер на договореното възнаграждение според предписанието на чл. 3 договора, възлиза на 4 665,18 лева, които средства предвид нормата на чл. 4 от него представляват минимална помощ de minimis по смисъла на Регламент 1407/2013 г.