Решение № 4087 от 18.4.2023 г. на ВАС, 5-членен състав

Производството е образувано е по искане на министъра на околната среда и водите за отмяна на Решение 7647/09.08.2022 г. по адм. д. 1471/2022 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. Искането за отмяна се поддържа на основания, квалифицирани от молителя като такива по чл. 246, ал.1 от АПК или евентуално по чл.239, т. 5 от АПК. Молителят твърди, че искането му за отмяна по смисъла на чл.246, ал.1 от АПК намира своето основание в тази хипотеза поради обстоятелството, че действително със своя Заповед РД-503 от 21.07.2017 г., министърът е делегирал правомощия на заместник- министъра на околната среда и водите, с ресор Дирекция Национална служба за защита на природата в Министерство на околната среда и водите да уведомява възложителя за приложимата процедура по чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС, но това прехвърляне на правомощия е временно, непостоянно установено, прилагано според конкретната обстановка, като в същото това време делегиращият орган запазва компетентността си да взема решения в областта на делегираните правомощия. В конкретния случай, въпреки посочената заповед, министърът на околната среда и водите е запазил компетентността си да издава административни актове по реда на Наредбата за ОС, защото неговата компетентност е паралелна и конкурентна на компетентността на органа, комуто правомощията са делегирани. Посочено е, че съгл. разпоредбата на чл.177, ал.1 от АПК, решението на съда има действие по отношение на всички в случаите, в които актът е отменен. От последното следва, че доводи в смисъл, че за министъра не са настъпили неблагоприятни последици от отменения административен акт, т.к. е издаден в изпълнение на делегирани правомощия, са в разрез с нормата на чл.177, ал.1 АПК. В качеството му на орган, на който е възложена цялостната държавна политика по опазване на околната среда, Решение 7647/09.08.2022 г. по адм. д. 1471/2022 г. на Върховния административен съд е неблагоприятно за министъра на околната среда и водите, тъй като с постановеното решение се отменя писмо с изх.НСЗП-27 от 05.02.2019 г. на заместник- министъра на околната среда и водите до директора на Национален парк Пирин, включен в Списъка на световното културно и природно наследство в Европа на ООН за образование, наука и култура /ЮНЕСКО/, по повод внесен план- извлечение за поддържащи и възстановителни дейности в горите на НП Пирин за 2019 г. Молителят смята, предвид гореизложеното, че е налице кумулативна съвкупност на трите признака, задължителни по отношение на лицето, легитимирано да иска отмяна по реда на чл.245 и сл. от АПК, а именно: да не е конституирано като страна в процеса, решението да има сила спрямо него и да е имало обезпечено право на участие в делото. С отмяната на писмото, с което е съгласувано по реда на чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС план- извлечение за поддържащи и възстановителни дейности в горите на НП Пирин по внесено искане с вх.НПП-74 от 24.01.2019 г. от директора на парка, са засегнати неблагоприятно интересите на министъра на околната среда и водите като компетентен орган, на който е възложена цялостната държавна политика по опазване на околната среда, имайки предвид и необходимостта от извършване на поддържащи и възстановителни дейности в НП Пирин, като са налице и правните последици в неговата сфера, защото той е компетентният орган, съгласно чл.6а, вр. с чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС. Относно наличието на предпоставките по чл.239, т.5 от АПК молителят, излагайки хронологията на съдебното оспорване, счита, че Административен съд София- град неправилно не е конституирал като страна в образуваното съдебно производство министъра на околната среда и водите, въпреки че, съгласно чл.2, ал.2 и чл.6а от Наредбата за ОС, компетентен орган да се произнесе по внесено искане за извършване поддържащи и възстановителни дейности на територията на НП Пирин от директора на парка е именно този министър, който е следвало да бъде конституиран като заинтересована страна в производството пред административния съд, както и впоследствие пред Върховния административен съд. Развиват се аргументи, споделящи разбирането, че органът, издал акт по делегация е различен административен орган от органа, който е делегирал правомощия. Органът, комуто са делегирани определени правомощия, не става по силата на самата делегация представител на делегиращия орган. Правомощия да представлява делегиращия орган /министъра на околната среда и водите/не са делегирани на заместник- министъра на околната среда и водите нито със Заповед РД-503 от 21.07.2017 г., нито със Заповед РД-70 от 24.01.2022 г., издадени от министъра. По този начин министърът на околната среда и водите е бил лишен от възможността да участва в съдебното производство, като е налице нарушение на съвместната процесуална легитимация, а нарушението на тези правила е съществено, защото е довело до постановяване на решение, което поражда правни последици за министъра като компетентен орган за издаване на административни актове по см. на чл.6а, вр. с чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС, а на министъра не му е предоставена възможност да участва по делото, с което е нарушено и правото му на защита. Молителят иска отмяна на решението на ВАС и връщане на делото за повторно разглеждане от друг състав на съда с участието на министъра на околната среда и водите. Ответникът- заместник- министърът на околната среда и водите, представляван от юрисконсулт Кючюкова, не оспорва искането за отмяна, намирайки го за допустимо и основателно. Ответникът- ВВФ България, представляван от А. Коджабашев, оспорва изцяло искането за отмяна, като намира същото за вътрешно противоречиво, неясно и недопустимо и излага подробни съображения по неговата неоснователност. Ответникът- Дирекция Национален парк Пирин, представлявана от и.д.директор М. Лазаров, в писмен отговор и в съдебно заседание, чрез адв. Рупова, намира искането за отмяна за допустимо и основателно, като претендира разноски. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, като обсъди доводите в искането за отмяна, приема за установено следното: С Решение 7647 от 09.08.2022 г., постановено по адм.д.1471/2022 г., тричленен състав на Върховния административен съд е отменил Решение 7510/10.12.2021 г. по адм.д.3690/2019 г. на Административен съд София- град и вместо него е отменил уведомление /писмо/, изх.НСЗП-27/05.02.2019 г. на заместник- министъра на околната среда и водите до директора на Дирекция Национален парк Пирин, с което е съгласувано, по реда на чл.2, ал.2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони/Наредбата за ОС/, план- извлечение за поддържащи и възстановителни дейности в горите на Национален парк Пирин за 2019 г. по внесено искане с вх.НПП-74 от 24.01.2019 г. от директора на Национален парк Пирин. Искането за отмяна е подадено в срок, но е неоснователно поради следните съображения: Влезлите в сила решения се ползват със стабилитет, който може да бъде разрушен, само ако са налице предпоставките, предвидени при извънредния способ за отмяна. По силата на разпоредбата на чл. 246, ал. 1 АПК, отмяна на влязло в сила решение може да иска и лицето, спрямо което решението има сила, макар и то да не е било страна по делото, ако съдебният акт е неблагоприятен за това лице. Според разпоредбата става въпрос не за всички неучаствали в делото лица, а само за тези, които са имали обезпечено от закона право на участие в него при кумулативното наличие и на останалите две посочени предпоставки: решението да простира правните си последици върху него и то да е неблагоприятно за него. Няма спор в съдебната практика, както посочва искателят, че съдебното решение, освен за страните по делото, има сила и за други засегнати от акта лица /чл. 177, ал.1 АПК/. В случая обаче, министърът на околната среда и водите не се явява друго, трето лице. Съдебното решение, с което е отменен индивидуалният административен акт, каквото е решението на ВАС, както и решението на първоинстанционния съд, е с надлежно конституирани страни, които са участвали в производството. Една от тях, заместник- министърът на околната среда е с делегирани права от страна на искателя/ министъра на околната среда и водите/ по отношение както на материалноправната компетентност за издаване на акта, така и на процесуалните права, имайки предвид Заповед РД-503 от 21.07.2017 г. и със Заповед РД-70 от 24.01.2022 г. Отмяната по чл. 246, ал. 1 АПК брани задължителната процесуална легитимация на неучаствалото в делото лице, но в случая министърът е административният орган, който по силата на посочените заповеди е делегирал права за това на заместник- министъра и сам е предпочел да ги предостави нему, отказвайки се за конкретния случай от упражняването им. Според Тълкувателно решение 4/22.04.2004 г. по дело ТР-4/2002 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС: Делегирайки част от правомощията си на свой подчинен орган, делегиращият не се е лишил от тях въобще и той е в правото си и сам да постанови акт, за издаването на който вече е делегирал другиму правомощия, но в настоящия казус актът е вече издаден, издателят му е конституиран в процеса като страна, като не е налице оттегляне на делегираните правомощия от страна на делегиращия орган. За да е налице основанието за отмяна на искане на трето лице, неучаствало в делото, това трябва да е лице с гарантирано право на участие", а гарантираното право на участие е било за издателя на акта, на когото са делегирани правомощията от страна на министъра. Конституирането в съдебното производство и на делегиращия орган, в качеството на заинтересована страна, и на този, на когото са делегирани правомощията, в качеството на ответник, би било правен абсурд. Както се посочва в Систематичния коментар от 2013 г. на ИК Труд и право, не е страна в съдебното производство органът, който е делегирал компетентността си за издаване на оспорения акт на друг орган. С упражняването на делегираното правомощие по издаване на конкретния индивидуален административен акт, органът, на когото правомощието е делегирано, е станал органът, който е издал акта, поради което на него чл.153, ал.1 от АПК предоставя процесуалната правоспособност да бъде ответник.Делегиращият орган не е издател на оспорения акт, не е страна в материалното административно правоотношение, поради което законът не му предоставя и процесуална правоспособност да бъде ответник в съдебното производство. В този смисъл са Решение 16085 от 17.12.2012 г. по адм.д.3770/2012г. на ВАС, ІІІ отделение и Определение 11103 от 30.08.2012 г. по адм.д.7690/2012 г. на ВАС, 5- чл.състав. Няма спор, че министърът винаги може да оттегли делегирането, но дотогава докогато не е сторил това надлежно с писмен акт, така, както е делегирал правомощията, компетентността е на заместник-министъра. Противното би значело да се допусне правна несигурност относно това кой е компетентният орган. А такава съществена несигурност относно това кой упражнява правата на държавата в дадената сфера, правовата държава не може да допусне. Във всеки един момент трябва да е ясно кой е отговорен за управлението на конкретния вид административни материални правоотношения. С оглед изложеното, министърът на околната среда и водите няма качеството на трето лице по смисъла на разпоредбата на чл. 246, ал. 1 от АПК и молбата му за отмяна на това основание се явява неоснователна. Производството по чл. 237 и сл. е извънинстанционен контрол, поради което основанията по чл. 209, т. 3 АПК са неприложими. В една част от молбата са изтъкнати оплаквания, които са допустими само при извършване на инстанционен съдебен контрол, каквото е касационното производство по чл. 208 и сл. от АПК. При извънинстанционния контрол законодателят е предвидил лимитирано определени предпоставки, при наличието на които може да се допусна отмяната, поради което и настоящият петчленен състав не обсъжда оплакванията за неправилност на Решение 7647/09.08.2022 г. по адм.д.1471/2022 г. на ВАС. Съгласно чл. 239, т. 5 от АПК, посочено в искането за отмяна, влязъл в сила съдебен акт може да бъде отменен, когато страната вследствие на нарушаване на съответните правила е била лишена от възможност да участва в делото или не е била надлежно представлявана, или когато не е могла да се яви лично или чрез повереник по причина на препятствие, което не е могла да отстрани. От така визираните основания за отмяна, молителят се позовава на предложение първо на цитираната норма, като счита, че е бил лишен от възможността да участва в делото, тъй като не е конституиран като заинтересована страна. Настоящият състав намира, че в случая не е изпълнено нито конкретно визираното основание за отмяна от молителя, нито някое от останалите основания, регламентирани в нормата на чл. 239, т. 5 АПК Посочва се, че след издаването на процесното уведомление /писмо/, изх.НСЗП-27/05.02.2019 г., е освободен от длъжността заместник- министър К. Живков, което, погледнато в контекста на искането, би могло да има някакво значение за конституирането на страните в производството по адм.д. 3690/2019 г. на АССГ и в производството пред касационната инстанция по адм.дело 1471/2022 г. на ВАС. Макар и имплицитно, е посочено, че освобождаването на заместник- министъра от длъжността му, извършено със Заповед КВ-263 от 01.06.2020 г., е създало задължение на съда да конституира министъра на околната среда и водите като страна по делото. Следва да се подчертае, че в съдебното производство по адм.дело 3690/2019 г. на АССГ не е бил конституиран като страна К. Живков, а заместник- министъра на околната среда и водите, който е издател на оспорвания акт и ответник по делото в това негово качество. Освобождаването на физическото лице К. Живков от длъжността заместник- министър на околната среда и водите не би могло да доведе до промяна на ответника по делото, защото единственото основание за заличаване на ответник по дело за оспорване на индивидуален административен акт е отнемането на компетентността на административния орган по въпроса (чл.153, ал.3 от АПК). В случая не е била отнета нито компетентността на административния орган да издава писма по чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС, нито делегацията, извършена от министъра на околната среда и водите, с която на заместник- министъра е делегирано правомощието да издава писма по чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС. На следващо място, в искането не е посочено в качеството на каква страна в производството по адм.дело 3690/2019 г. на АССГ, съответно по адм.дело 1471/2022 г. на ВАС, е следвало да бъде конституиран министърът на околната среда и водите след освобождаването от длъжност на К. Живков- като ответник или като заинтересована страна. Разпоредбите на ал.2 и 3 на чл.153 от АПК въвеждат правила във връзка с настъпили в хода на съдебното производство промени на страната на административния орган. Ответник в съдебното първоинстанционно производство е органът, не физическото лице, което заема длъжността, затова като страна в съдебното производство се конституира органът, не конкретното физическо лице, което заема длъжността. Именно поради факта, че ответник е административният орган, а не физическото лице, ако в хода на съдебното производство настъпи промяна във физическото лице, което упражнява компетентността/заема длъжността/ на органа, то това няма да доведе до необходимост от конституиране на нов ответник, тъй като органът е същият /това означава, че няма основание и за изискване на ново пълномощно за процесуално представителство на административния орган- представлява се не физическото лице, а органът/. Инкорпорирано в искането се прави и разграничение на делегирането на материалноправни правомощия (издаването на писма по чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС по силата на делегация) и делегирането на правомощия за процесуална защита пред съда на издадения акт от страна на министъра. Загатва се, че в производството по адм.дело 3690/2019 г. на АССГ, заместник- министърът на околната среда и водите е имал правомощие по делегация да издава писма по чл.2, ал.2 от Наредбата за ОС, но не е имал правомощие (не са му били делегирани права) да представлява министъра на околната среда и водите в производството по съдебно оспорване на тези писма. Това твърдение е правно неиздържано. Според цитираното вече Тълкувателно решение 4/22.04.2004 г. при делегацията действията са от името на органа, комуто са делегирани правомощия", т.е. органът, комуто са делегирани правомощията по силата на чл.153, ал.1 от АПК, автоматично придобива процесуална легитимация да защити издадения административен акт. Що се отнася до посочения от молителя институт на съвместна процесуална легитимация, то това е по- скоро правна фикция, която законът не регламентира по никакъв начин. Безспорно е, че като ответник по делото трябва да бъде конституиран органът, издал оспорвания акт (независимо от това дали актът е издаден от делегиращия или от друг орган), като единствената правна последица е, че при издаване на акт от делегиращия орган (когато е министър), спорът се разглежда от ВАС/ в определените от закона случаи/, а при издаване на административен акт по делегация от заместник на министъра, спорът се разглежда от Административен съд София- град. Наведените от молителя доводи не могат да се квалифицират като такива, обуславящи отменителното основание на чл. 239, т. 5 АПК, поради което молбата на министъра на околната среда и водите се явява неоснователна и като такава следва да бъде отхвърлена. С оглед направеното искане за присъждане на разноски и изхода на спора, на ответника ВВФ- България, следва да се присъдят разноски в размер на 2000 /две хиляди/ лева, съгл. Договор за правна защита и съдействие 1/06.03.2023 г., въпреки направеното възражение за прекомерност, тъй като делото се отличава с фактическа и правна сложност, а извършените от процесуалния представител на страната действия са в пълен обем. Мотивиран така, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,