Решение № 7962 от 23.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4890/2018 г.

Решение № 7962 от 23.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4890/2018 г., IV о., докладчик председателят Татяна Хинова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба от М. Кутинчева, от [населено място], срещу заповед № РД 09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г., като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП). Заповедта е оспорена в частта й, в която извън одобрения окончателен специализиран слой са останали определени площи (парцели), конкретно посочени в жалбата.

В жалбата и в съдебно заседание чрез адв. Попова се твърди, че по отношение на процесните парцели не е извършена компетентна проверка, в подходящо време, за установяване дали насажденията върху парцелите съществуват, а ако съществуват, дали са се прихванали (дали са живи), както и че такава проверка не е осъществена и спрямо всички парцели подлежащи на субсидиране. Иска се отмяна на административния акт в оспорената част.

Ответникът – министърът на земеделието, храните и горите, представляван от процесуалния си представител – юрк. Трифонов, в открито съдебно заседание оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да я остави без уважение.

Жалбата е процесуално допустима.

Спорът се разглежда при условията на повторност, след като с решение № 4715/12.04.2018 г. по адм. д. № 499/2018 г. на ВАС, петчленен състав на първа колегия, е отменено решение № 14073/21.11.2017 г. по адм. д. № 13342/2014 г. на тричленен състав на ВАС, трето отделение, и делото е върнато за ново разглеждане от тричленен състав при дадени задължителни указания.

Разгледана по същество жалбата е частично основателна.

От фактическа страна се установява, че със Заповед № РД09-840 от 02.12.2013 г. на основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г. е одобрен обновеният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. В точка ІV от тази заповед е дадена възможност на земеделските стопани в едномесечен срок от уведомяването по т. ІІ от заповедта да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой ПДЗС. Кутинчева се е възползвала от тази процесуална възможност и е подала възражение с вх. № СБ-02-1571 от 17.12.2013 г. с искане заповедта да бъде преразгледана относно границата на слоя на допустимите площи за 2013 г. по отношение на 100 от заявените от нея 110 парцела, всичките с трайни насаждения на био лешници.

Издадена е оспорената пред първоинстанционния съд заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, която е била оспорена в частта относно изчерпателно изброените от земеделския стопанин площи. Заповедта е издадена на основание чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. и с нея е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013.

С писмо с изх. № 94-4240 от 17.07.2014 г. административният орган е отговорил на възражението на Кутинчева, подадено през м. декември, 2013 г. В отговора на МЗХ са посочени 83 (оспорени) от 100-те парцела, за които е подадено възражението и от съдържанието му е видно, че за посочените 83 парцела няма направени промени, т. е. посочените извън допустимия слой площи и след възражението, са останали недопустими за подпомагане.

За района, в който попадат заявените от жалбоподателката парцели няма актуално заснемане за 2013 г. Границите на специализирания слой за тези райони са определени въз основа на теренни проверки, извършени от Общинска служба по земеделие Трявна в периода 18.08.2013 г - 03.10.2013 г. От проверките по делото са представени протоколи, с отразени в тях измервания и заснемане с GPS устройство.

По делото са представени сертифициращи писма от 20.06.2013 г. и от 08.10.2013 г, както и потвърждение към сертифициращо писмо от 08.10.2013 г., издадени от сертифициращата организация "Лакон" ООД, която е наблюдавала биологичните насаждения на Кутинчева през целия програмен период. В последното е записано, че на 25-26.09.2013 г. е извършена регулярна инспекция в стопанството на ЗП М. Кутинчева и е констатирано, че има 8-10 % неприхванати фиданки, които ще бъдат присадени през пролетта на 2014 г.

Жалбата срещу административния акт, в съответната му част, касае следните заявени за подпомагане площи за кампания 2013 г., общо 83 парцела, както следва: парцел № 03513-167-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 22 ха, парцел № 03513-198-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 42 ха, парцел № 03513-32-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 35 ха, парцел № 03513-32-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 2. 75 ха, парцел № 03513-563-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 9 ха, парцел № 03513-563-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 1 ха, парцел № 03513-75-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 24 ха, парцел № 03513-93-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 1 ха, парцел № 03513-98-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 39 ха, парцел № 27526-298-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 29 ха, парцел № 58284-16-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 17 ха, парцел № 58284-16-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 47 ха, парцел № 58284-206-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 14 ха, парцел № 58284-241-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 23 ха, парцел № 58284-39-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 51 ха, парцел № 58284-61-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 29 ха, парцел № 58284-61-4-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 28 ха, парцел № 58284-9-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 15 ха, парцел № 68823-117-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 49 ха, парцел № 68823-117-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 58 ха, парцел № 68823-12-1-3 с площ извън ПДЗС след възражения 2. 01 ха, парцел № 68823-12-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 7 ха, парцел № 68823-12-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 48 ха, парцел № 68823-124-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 62 ха, парцел № 68823-128-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 38 ха, парцел № 68823-128-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 32 ха, парцел № 68823-30-2-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 35 ха, парцел № 68823-30-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 05 ха, парцел № 68823-315-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 13 ха, парцел № 68823-316-1-3 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 36 ха, парцел № 68823-ЗЗ-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 5 ха, парцел № 68823-5-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 52 ха, парцел № 68823-51-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 99 ха, парцел № 68823-51-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 12 ха, парцел № 68823-5-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 22 ха, парцел № 68823-5-4-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 48 ха, парцел № 68823-5-5-1 с площ извън ПДЗС след възражения 2. 2 ха, парцел № 68823-56-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 11 ха, парцел № 68823-56-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 84 ха, парцел № 68823-56-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 2 ха, парцел № 68823-849-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 04 ха, парцел № 68823-849-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 16 ха, парцел № 73403-182-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 22 ха, парцел № 73403-183-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 8 ха, парцел № 73403-235-1-3 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 8 ха, парцел № 73403-245-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 8 ха, парцел № 73403-245-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 29 ха, парцел № 73403-282-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 23 ха, парцел № 73403-282-4-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 6 ха, парцел № 73403-48-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 09 ха, парцел № 73403-55-1-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 38 ха, парцел № 73403-55-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 23 ха, парцел № 73403-69-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 1 ха, парцел № 76220-13-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 61 ха, парцел № 76220-23-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 5 ха, парцел № 76220-23-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 59 ха, парцел № 76220-3-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 54 ха, парцел № 76220-3-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 31 ха, парцел № 76220-3-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 16 ха, парцел № 76220-3-4-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 11 ха, парцел № 76220-3-5-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 16 ха, парцел № 76220-3-6-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 19 ха, парцел № 76220-3-7-2 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 14 ха, парцел № 76220-3-8-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 34 ха, парцел № 76220-3-9-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 14 ха, парцел № 76220-4-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 17 ха, парцел № 76220-42-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 25 ха, парцел № 81058-204-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 3. 49 ха, парцел № 81058-207-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 3 ха, парцел № 81058-32-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 3. 59 ха, парцел № 81058-32-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 13 ха, парцел № 81058-32-3-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 39 ха, парцел № 81058-32-4-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 41 ха, парцел № 81058-32-5-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 17 ха, парцел № 81058-32-6-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 16 ха, парцел № 81058-32-7-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 38 ха, парцел № 81058-ЗЗ-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 15 ха, парцел № 81058-36-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 1 ха, парцел № 81058-36-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 18 ха, парцел № 81058-388-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 79 ха, парцел № 81058-388-2-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 5 ха, парцел № 81058-41-1-1 с площ извън ПДЗС след възражения 0. 78 ха, парцел № 81058-55-10-1 с площ извън ПДЗС след възражения 1. 22 ха.

За установяване на релевантните обстоятелства по делото е назначена агротехническа експертиза с вещо лице – агроном и поставени задачи:

1. Кои от заявените за подпомагане парцели са проверявани в производството по издаване на процесната заповед и в кой блок попадат?

1. За всеки от парцелите да се посочи какъв метод е прилаган от административния орган при извършването на специализираните теренни проверки (СТП). Дали при извършване на СТП на физическите блокове е спазена последователността и изискванията на раздел III-V от Указанията за извършване на СТП на физ. блокове с рег. № РД-04-7/19.07.2013 г. и кои дейности от указанията са извършени за всеки от парцелите/физическите блокове?

1. Каква система за обработка или косене е прилагана от земеделския производител за всеки от блоковете? Поддържана ли е земята в добро земеделско състояние? Поддържани ли са трайните насаждения в добро земеделско състояние?

Въз основа на така формулираните задачи е депозирана и експертиза.

При така установеното от фактическа страна настоящият съдебен състав прави следните правни изводи:

Заповедта на министъра на земеделието и храните е издадена от компетентния орган, съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. в приложимата й редакция след изменението и допълнението с ДВ. бр. 101 от 18 декември 2012 г.

Оспорена заповед е издадена в предвидената от закона форма.

Спазени са и административнопроизводствените правила. Процедурата е уредена в чл. 16в и 16г. от Наредба 105/2006 г. както и със Заповед № РД-09-840 от 02.12.2013 г. на земеделието и храните. В едномесечен срок от оповестяване на откриването на производството за одобряване на изготвения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" земеделските стопани, както и представители на браншови организации, представляващи определени земеделски стопани, могат да се запознаят с включването в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" на физическите блокове или частите от тях, в които стопанисват земеделски площи. Земеделските стопани, могат да подават предложения и възражения до министъра на земеделието и храните по одобрен образец - чрез автоматично генериране в секция "Система за индивидуална справка по Директни плащания" от интернет страницата на ДФЗ, за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние". Такова възражение е подадено от Кутинчева с вх. № СБ-02-1571 от 17.12.2013 г.

След извършване на проверки на получените предложения и възражения и отстраняване на установените пропуски и Министерството на земеделието и храните изготвя окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", който се одобрява със заповед на министъра на земеделието, храните и горите.

Издаването на процесната заповед на база извършени теренни проверки е уредено в нормативните актове, приети от Европейския съюз, задължителни за изпълнение от Република България като държава-членка и регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, а именно - Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор /отм., но действащ за кампания.

За да остави без уважение възражението на Кутинчева относно останалите извън обхвата на проекта "Площи в добро земеделско състояние" административният орган е посочил, че процесните 83 парцела са изключени от обхвата след съобразяване с извършени проверки и процедура по актуализиране на цифровите географски данни за специализирания слой.

На процесните площи се отглеждат трайни насаждения – био лешници. Съгл. чл. 11 от Наредба № 5 от 10.03.2010 г. (Наредба № 5/2010 г. – отм. / за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища (ДВ. бр. 23 от 8 март 2013 г., ), трайните насаждения са в добро земеделско състояние, когато: 1. най-малко 70 % от растенията, включени в масива, са живи /неизсъхнали/; 2. почвената повърхност се поддържа с подходящи обработки или косене според прилаганите системи (угарна, чимово-мулчирна, мулчирна или ливадно зачимяване).

За установяване на наличието на тези и други обстоятелства е прието заключение на агротехническа експертиза. Вещото лице посочва, че са прилагани два метода за извършване на специализираните теренни проверки. Единият метод е чрез измервания, които са направени за 16 бр. заявени БЗС (изрично изброени), като за останалите парцели е използван визуален метод. Специализираният слой "Площи в добро земеделско състояние" е свързан със схеми за подпомагане: схеми за единно плащане на площ (СЕПП), национални доплащания на площ /НДПД плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планински райони /НР1/, Мярка 214 "Агроекологични плащания" от ПРСР 2007-2013 г. При всички тях поддържането на заявената за подпомагане площ в добро земеделско състояние е основно изискване за подпомагане съгласно Наредба № 5/2010 г., поради което от момента на подаване на заявление за подпомагане по СЕПП, НДП, НР1 и АЕП до осъществяване на плащането, т. е. във всеки един момент от договорения период - земеделския стопанин се задължава да поддържа заявената за подпомагане площ в добро земеделско състояние.

Вещото лице е проверило спорните обстоятелства по 107 парцела и предвид вида на парцелите (определени като ДПП чрез теренни проверки) е анализирало снимките на физическите блокове (Фбл), като констатациите могат да се обобщят в три групи: 1/площи в добро земеделско състояние, неправилно изключени от ПДЗС; 2/площи, които не са в добро земеделско състояние и които фигурират като такива в оспорения административен акт и 3/площи, които са заявени за подпомагане, но не са предмет на оспорената заповед (поради което няма да се разглеждат в настоящото производство).

Вещото лице е установило, че неправилно са изключени части от следните парцели от физ. блокове, като отговарящи на изискванията на чл. 11 от Наредба № 5 от 10.03.2010 г. – Фбл 58284-206, с парцел 58284-206-1-1, Фбл 68823-315 с парцел 68823-315-1-1 и Фбл 73403-183 с парцел 73403-183-1-1.

Съотв. вещото лице констатира правилно изключване на части от парцелите от следните физически блокове: 03513-32, 03513-93, 03513-98, 03513-563, 27526-298, 58284-16, 68823-5, 68823-12, 68823-56, 68823-117, 68823-316, 68823-51, 73403-235, 73403-245, 76220-3, 76220-23, 76220-4, 76220-42, 81058-32, 81058-36, 81058-55, 81058-204, 81058-207, 81058-41.

Настоящата инстанция кредитира дадената експертиза като обективна и обоснована.

В тази връзка не се споделят възраженията на жалбоподателя, че установеното в експертизата се базира единствено на данни, дадени от служители в министерството на земеделието, храните и горите, тъй като съществена част на експертизата се базира на анализиран обективен снимков материал, заснет съобразно Указанията за извършване на специализираните теренни проверки.

От приложените по делото протоколи от специализирана теренна проверка, извън обхвата на експертизата, е видно, че в тях се съдържат констатации за наличие на допустими за подпомагане площи, неправилно изключени от ПДЗС, поради липса на последващи данни за проверка за същите площи, която да съставлява обстоятелство, мотивиращо административния орган да издаде административен акт със съответното съдържание.

Така в протокол 5918/28.08.2013 г. от извършена теренна проверка са отразени констатации на експерти в ОСЗ – Трявна за наличие на предпоставките на чл. 11 от Наредба № 5 от 10.03.2010 г. - допустими за подпомагане площи(наличие на трайни насаждения и почвена обработка) за целите физически блокове и съответно за парцел 58284-39-1-1, който фигурира като недопустим за подпомагане в оспорената заповед. Подобни констатации за наличие на площи за подпомагане на цели физически блокове, в които попадат и процесни парцели (фигуриращи като изключени в обжалвания акт) са съответно: по протокол 6471/26.9.2013 г. за парцели 68823-128-1-1 и 68823-128-2-1; по протокол № 5920/29.09.2013 г. за парцел 68823-ЗЗ-1-1; по протокол № 7684/30.09.2013 г. за парцели 73403-48-1-1, 73403-55-1-2 и73403-55-2-1; по протокол № 7688/03.10.2013 г. за парцели 73403-282-2-1, 73403-282-4-1 и 73403-69-1-1. Тези констатации не се оборват и от последващо извършените проверки, отразени в доклади, съответно от 20.02.2014 г. и 21.02.2014 г. ОСЗ – Трявна, приложени по делото, като в тези си части административният акт следва да бъде отменен.

Относно наличието на сертифициращи писма от 20.06.2013 г. и от 08.10.2013 г, както и потвърждение към сертифициращо писмо от 08.10.2013 г., издадени от сертифициращата организация "Лакон" ООД, която е наблюдавала биологичните насаждения на Кутинчева през целия програмен период и посоченото, че на 25 - 26.09.2013 г. е извършена регулярна инспекция в стопанството на ЗП М. Кутинчева и е констатирано, че има 8-10 % неприхванати фиданки, които ще бъдат присадени през пролетта на 2014 г., т. е. твърди се наличие на предпоставката на чл. 11, т. 1 от Наредба № 5/2010 г. Следва да се посочи, че същите не са издадени от компетентен орган, участващ в процедурата по издаване на обжалвания акт и констатациите не са противопоставими на официалните документи, приложени по делото. Съобразно т. 1 от Заповед № РД09-710 от 17.10.2013 г. организацията по извършване на специализирани теренни проверки за установяване на процесните обстоятелства се извършва от Областните дирекции "Земеделие". Не е предвиден друг компетентен орган, който да извършва проверки и издаващ официални документи, чието съдържание да рефлектира върху административната процедура.

В отменената част преписката следва да се върне на министъра на земеделието и храните за издаването на нова заповед при съобразяване с горните обстоятелства по настоящото дело, относно частите от парцелите, която не е следвало да останат извън специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане".

По изложените съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение