Решение № 5388 от 3.6.2022 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на И. Ангелов от гр. София, действащ чрез пълномощника адв. Трифонова, срещу решение 5975 от 21.10.2021 г., постановено по административно дело 348/2021 г. по описа на Административен съд - София-град (АССГ). Поддържа оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Развива съображения във връзка с тълкуването и прилагането на чл. 7, ал. 2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., и за преодоляване на последиците (ЗМДВИП). Навежда доводи за неправилност на изводите на съда за относимост към спора на чл. 57, ал. 3, предложение трето от Конституцията и за неприложимост на чл. 59, ал. 4 и ал. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Счита за неправилен и извода на съда, че правната сфера на жалбоподателя не е засегната. Иска отмяна на оспореното съдебно решение и постановяване на ново решение, с което обжалваната пред АССГ заповед К-1/04.01.2021 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите (ИАГ) да бъде отменена. Претендира присъждане на направените деловодни разноски за производството пред двете съдебни инстанции. Ответникът по касация - изпълнителният директор на Изпълнителна агенцията по горите, действащ чрез процесуалния представител гл. юрк. Витева, аргументира теза за неоснователност на касационното оспорване. Моли оспореното съдебно решение като правилно да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на атакуваното с нея решение, като предлага то да бъде оставено в сила. Върховният административен съд (ВАС), състав на шесто (VІ) отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. С решение 5975/21.10.2021 г. по адм. д. 348/2021 г. Административен съд - София-град е отхвърлил жалбата на И. Ангелов срещу заповед К-1/04.01.2021 г. на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по горите, с която е наредено ползването на платен годишен отпуск на основание чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП, обявено с решение на Народното събрание от 13.03.2022 г., и за преодоляване на последиците, и е осъдил жалбоподателя да заплати на Изпълнителна агенция по горите - МЗХГ, разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 (двеста) лева. Първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка по спора. Със заповед ЗАП-369 от 15.05.2020 г. изпълнителният директор на Изпълнителната агенция по горите за срока на обявената извънредна епидемична обстановка е въвел мерки, между които дистанционна форма на работа и ползване на платен годишен отпуск от служителите без съгласието им в размер до една втора от платения годишен отпуск за всеки служител. С писмо рег. ИАГ-27070/26.11.2020 г. изпълнителният директор на ИАГ е указал на служителите, че в срок до 30.11.2020 г. следва да заявят за ползване неизползвания платен годишен отпуск за календарната година, в т.ч. и отложен отпуск от предходни години, или да подадат мотивирано заявление за отлагането му. В писмото органът по назначаването изрично е посочил, че ще предприеме действия по упражняване на правото му по чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП, в случай, че служителите не подадат заявление за ползване на неизползван платен годишен отпуск или мотивирано заявление за отлагането му. И. Ангелов в качеството си на държавен служител в ИАГ не е подал заявление за ползване на неизползван платен годишен отпуск или мотивирано заявление за отлагането му, въпреки че е разполагал с такъв отпуск. В оспорената от него заповед К-1/04.01.2021 г. е посочено, че Ангелов за 2008 г. има 34 дни, за 2009 г. 49 дни, и за 2021 г. 38 дни неизползван платен годишен отпуск. Ангелов е бил във временна неработоспособност поради заболяване за периода 13.12.2020 г. до 26.12.2020 г. с диагноза [диагноза] идентифициран вирус. Със заповед К-1/04.01.2021 г. на изпълнителния директор на ИАГ на основание чл. 7, ал. 2 от Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г., и за преодоляване на последиците, във връзка с § 51а, изр. 2, от ПЗР на ЗМДВИП, решение на МС 855 от 25.11.2020 г. и чл. 60, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, и писмо рег. индекс ИАГ 27070/26.11.2020 г., е наредено ползването на платен годишен отпуск на Ангелов, в размер на 61 дни, считано от 05.01.2021 г. до 31.03.2021 г., включително. Заповедта е мотивирана с отправена покана с писмо рег. ИАГ 27070/26.11.2020 г. и отказ на служителя Ангелов за ползване на платения годишен отпуск, с оглед осигуряване живота и здравето на служителите в ИАГ в условията на обявената извънредна епидемична обстановка в страната и предприетите противоепидемични мерки. С определение 2937 от 04.03.2021 г. по адм.д. 2273/2021 г. на ВАС е отменено определение 311 от 14.01.2021 г. на АССГ, постановено по настоящото дело, и е отхвърлено искането на жалбоподателя за спиране на допуснатото предварително изпълнение на оспорената заповед К-1/04.01.2021 г. Ангелов е отправил до изпълнителния директор на ИАГ уведомления-покани да бъде включен в графика за работа. Считано от 04.02.2021 г. до 09.03.2021 г. касаторът е бил на работа. С писмо 5900/09.03.2021 г. е уведомен, че считано от 10.03.2021 г. до 31.03.2021 г. е в платен отпуск в изпълнение на оспорената заповед. От разпоредените 61 дни платен годишен отпуск жалбоподателят е ползвал 38 дни, а останалите 23 дни е бил на работа. На 14.04.2021 г. той е подал заявление, с което е уведомил работодателя, че на 11.05.2021 г. навършва изискуемите години и достига необходимия осигурителен стаж за придобиване право на пенсия. Със заповед К-465/26.04.2021 г. на основание чл. 103, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, считано от 12.05.2021 г., е прекратено служебното му правоотношение. За да отхвърли подадената пред него жалба решаващият съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при наличие на мотиви и при липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК. Съдът е посочил, че правото на труд по чл. 48, ал. 1, изр. 1 от Конституцията не е абсолютно и подлежи на различни ограничения от обективен и субективен характер. В мотивите са развити доводи, че съдържанието на конституционното право на труд не гарантира на гражданите право на работа по точно избраният от тях начин и на точно избраното от тях място на упражняване на професията, както и че с чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП на ответника е предоставена оперативната самостоятелност да вземе решение, на служителя да бъде предоставено ползването на платен годишен отпуск и без неговото съгласие. Посочено е също, че ответникът е прибегнал до тази мярка след прилагането на други мерки, като целта е да се сведе до минимум възможността от заразяване и разпространяване на COVID-19 по отношение на служителите от Изпълнителна агенция по горите, включително Ангелов, който въпреки че е преболедувал от [диагноза], не е застрахован от повторно заразяване. Според първоинстанционния съд, изпълнителният директор на ИАГ е разполагал с две законосъобразни управленски решения без съгласието на служителя да възложи работа от разстояние в домашна среда или да предостави до половината от платения годишен отпуск на служителя. С оспорената заповед е предприета втората мярка предоставяне на част от неизползвания платен годишен отпуск, като реално Ангелов е бил в платен отпуск 38 дни, което е по-малко от една втора, и по никакъв начин не е засегната неблагоприятно правната му сфера. Съдът е приел, че е спазен е и принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията, и че твърденията за недобросъвестност на работодателя и непропорционалност на мярката са неоснователни. Решението е валидно, допустимо и правилно. Основателно е инвокираното в касационната жалба възражение, че към датата на издаване на процесната заповед и през периода на ползване от Ангелов на платен годишен отпуск, в страната не е било обявено извънредно положение, а извънредна епидемична обстановка. Вярно е и твърдението на касатора, че оспореният административен акт засяга правната му сфера, поради което не е налице хипотезата на недопустимост на жалбата му, а оттам и и на съдебното производство. Посоченото обаче не променя правилността на крайните правни изводи на първоинстанционния съд. В решение 10 от 23 юли 2020 г. по конституционно дело 7 от 2020 г. Конституционният съд е извършил подробно диференциране на извънредната епидемична обстановка от извънредното положение по смисъла на чл. 57, ал. 3 от Конституцията. Конституционният съд е посочил, че от мотивите към проекта на ЗИД на Закона за здравето (ЗЗДр) е видно, че предложените промени в закона имат за цел да регламентират мерки в областта на здравеопазването, които да могат да се прилагат след изтичане на срока на извънредното положение на 13 май 2020 г., и чрез които да се намалява и забавя разпространението на епидемията от COVID-19 и да се осигурява възможност за подготовка на здравната система за посрещане на предизвикателствата и гарантиране на адекватна медицинска грижа на лицата. Извънредната епидемична обстановка е междинен, преходен период след извънредното положение, в който временно действат облекчени защитни мерки до пълната нормализация на ситуацията, но тя може и да предхожда обявяването на извънредното положение. Законодателят е дал легална дефиниция на понятието в § 1, т. 45 от ДР на ЗЗдр., като същото е определено като бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазване на здравето на гражданите. Както вече е посочвал Върховният административен съд в своята практика, извънредната епидемична обстановка е нещо изключително, различно от нормалното, т.е. това е такова състояние в здравните параметри, в които функционира българското общество, което е обусловено от изключителни и вън от нормалните обстоятелства (в този смисъл решение 1677 от 22.02.2022 г. по адм. д. 10038/2021 г., VІ отд. на ВАС, и решение 4331 от 09.05.2022 г. по адм. д. 1414/2022 г., V отд. на ВАС). Отпускът е време, през което работникът или служителят е освободен от задължението да предоставя работна сила на работодателя, респ. на административния орган. Правото на отпуск е основно конституционно право на работниците и служителите, уредено в чл. 48, ал. 5 от Конституцията. Правото на отпуск е пряко свързано с основното конституционно право на труд (чл. 16 и чл. 48, ал. 1 от Конституцията) тогава, когато правото на труд се реализира чрез трудово или служебно правоотношение. Както правилно е посочил решаващият съд, правото на труд не е абсолютно и подлежи на различни ограничения, при наличие на съображения от конституционен порядък. Платеният годишен отпуск е елемент от съдържанието на трудовото/служебното правоотношение. Конституционният съд е посочил в мотивите на решение на 12 от 11 ноември 2010 г. по конституционно дело 15 от 2010 г., че за работника или служителя платеният годишен отпуск е субективно право, а за другата страна на правоотношението - задължение да освободи работника или служителя от предоставяне на работна сила и право на преценка на времето, в което ще се ползва отпускът. Поради правната природа на платения годишен отпуск на субективно право превръщането му чрез правни норми в задължение може да се допусне само в определени случаи по изключение. Осигуряването на право на платен годишен отпуск на работника или служителя означава предвиждането му в Конституцията и съответните закони, определяне на размера му, в някои случаи определяне на минималната законова норма на този размер и определяне на реда за ползване. При наличие на извънредна епидемична обстановка са допустими ограничения, основаващи се на обективно съществуващата форсмажорна ситуация на бедствие, предизвикано от заразната болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Тези ограничения са продиктувани от надделяващия обществен интерес за защита на общественото здраве. Едно от въведените на законово ниво ограничения е регламентираното в чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП право на работодателя/органа по назначаване да предостави до една втора от платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. В процесния случай е налице именно такова ограничение и това ограничение е на правото на ползване на отпуск посредством едностранното му реализиране от работодателя без съгласие на носителя му работника/служителя. Упражняването му е предоставено в дискрецията на съответния орган, като единственото въведено ограничение е относно максималния размер на ползвания без съгласие на служителя отпуск. В тази връзка дали ще разпореди ползването на отпуск само от част от служителите или от всички и в какъв размер до разрешения от закона максимум ще бъде ползвания отпуск, са въпроси, решението по които е в оперативната самостоятелност на органа. Неоснователни са доводите на касатора относно невъзможността неизползваният придобит до 31.12.2009 г. платен годишен отпуск да бъде предмет на оспорения административен акт, издаден на основание чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП. Аргументи в подкрепа на тази теза не са изложени, такива не се откриват и в нормативната база или в съдебната практика. Не могат да бъдат споделени и инвокираните в касационната жалба възражения за противоречие на разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от ЗМДВИП с нормите на чл. 4, ал. 1 , чл. 16 и чл. 56, изречение първо от Конституцията и чл. 59, ал. 4 и ал. 5 от Закона за държавния служител. Противно на касаторовите твърдения, АССГ не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, опорочаващи постановения от него съдебен акт. Тогава, когато органът упражнява правомощията си в рамките на оперативна самостоятелност, той има право да избере в рамките на нормативно определените граници на тази самостоятелност, възможно най-целесъобразното решение, при спазване и на принципа по чл. 6 от АПК, което обстоятелство подлежи на съдебен контрол. Съгласно чл. 169 от АПК при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове, т.е съдебният контрол е ограничен. Оперативната самостоятелност е определена от закона и ограничена от рамките и целта на закона, поради което съдебният контрол върху оперативната самостоятелност е контрол за законосъобразност. Осъществяваната проверка, освен преценката дали органът не е нарушил съответните законови рамки, включва и произнасяне по въпроса дали не е упражнил превратно предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона. Видно от мотивната част на подложения на касация съдебен акт, първоинстанционният съд е изложил собствени, съществени и конкретни мотиви относно целта на закона, спазването на принципа за съразмерност/пропорционалност и мотивите на оспорения пред него административен акт. В тази връзка необсъждането на част от неотносимите към предмета на спора доводи на жалбоподателя не обосновава извършено нарушение на съдопроизводствените правила от кръга на съществените, доколкото релевираните, включително и пред настоящата инстанция, аргументи, не биха променили правилността на формираните от съда крайни правни изводи. От обсъденото по-горе явства, че не са налице касационни основания за отмяна на проверяваното съдебно решение. Тезата, която се силаеше да докаже касаторовият повереник, за неправилност на съдебния акт по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, не намира опора в данните по делото и категорично се опровергава от изнесеното по-горе. В случая административният орган правилно е приложил относимите към казуса правни норми и е издал законосъобразен акт. Отхвърляйки жалбата срещу последния, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което при липса на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. При установената неоснователност на главните искания в касационната жалба няма основание да бъде уважена и акцесорната им касаторова претенция за присъждане на сторените деловодни разноски, а основателно се явява искането на ответника по касация, представляван пред настоящата инстанция от юрисконсулт, за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Поради това и на основание чл. 143, ал. 3 във връзка с чл. 228 от АПК и с чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във връзка с чл. 144 от АПК, в полза на Изпълнителната агенция по горите следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер от 100 лева съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (по административни дела възнаграждението за една инстанция е от 100 до 240 лева). Размерът е определен предвид действителната фактическа и правна сложност на спора, която в случая в касационното производство не е голяма, и съобразно вида и количеството на извършената дейност от юрисконсулта, който е представлявал издалия акта административен орган депозирал е писмен отговор със съображения по съществото на спора и се е явил в проведеното по делото съдебно заседание да защити каузата на упълномощителя си. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение