Решение № 6284 от 13.6.2023 г. на ВАС, I о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/

Образувано е по касационна жалба, подадена от И. Минов, чрез адв. Петров, срещу Решение 517 от 16.06.2022г., постановено по адм. дело 1131/2021 г. по описа на Административен съд Пазарджик, с което е отхвърлена жалбата му против Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) 13/06/1/0/01075/3/01/04/01 от 13.09.2021 г., издаден от директора на Областна дирекция (ОД) Пловдив на Държавен Фонд Земеделие (ДФЗ), с който му е отказана изцяло одобрената финансова помощ по сключения административен договор с ДФ Земеделие, прекратен е договорът и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447,50 лв., представляващо полученото първо плащане на 15.11.2019 г. по Договор BG06RDNP001-6.001-0723-C01 от 21.10.2019 г.

Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Излага доводи, че съдът е игнорирал възраженията, заявени още пред административния орган, че пълномощното е издадено година и половина преди сключване на конкретния договор за финансова помощ и не е за действия по ръководство на земеделското стопанство. Сочи, че единствено наличието на упълномощено лице на бенефициента само по себе си не противоречи и не може да се приеме като нарушение на условията на договора. Излага, че както в Закон за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), така и в наредбите към него, се допуска за някои действия бенефициентът да се представлява от упълномощено лице. Намира за неправилен извода на съда за наличие на множество упражнени правомощия от пълномощника, тъй като в акта са посочени само три, което не може да обоснове твърдението, че пълномощникът е назначен за втори ръководител. Твърди, че съдът не е извършил проверка и не е обсъдил множеството доказателства, представени от жалбоподателя във връзка с доводите, че лично е извършвал в процесния период всички необходими действия, касаещи трайното и самостоятелно упражняване на ръководство и управление на неговото земеделско стопанство. Позовава се на решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) от 25 октомври 2012 година по дело С-592/11. Касаторът поддържа, че с така постановеното решение не се спазват целите на общностното право, както и принципът за пропорционалността. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на Административен съд Пазарджик и вместо него да постанови друго такова, с което да отмени оспорения АУПДВ. Претендира заплащане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба - директорът на Областна дирекция Пловдив на ДФЗ чрез своя процесуален представител в писмена защита взема становище за неоснователност на жалбата. Претендира заплащане на юрисконсулско възнаграждение. В условия на евентуалност прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Първо отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218 от АПК, приема за установено следното:

Касационната жалба е подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна.

С решението си Административен съд Пазарджик е отхвърлил жалбата на И. Минов срещу АУПДВ 13/06/1/0/01075/3/01/04/01 от 13.09.2021 г., издаден от директора на ОД Пловдив на ДФЗ, с който му е отказана изцяло одобрената финансова помощ по сключения административен договор с ДФ Земеделие, прекратен е договорът и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447,50 лв., представляващо полученото първо плащане на 15.11.2019 г. по Договор BG06RDNP001-6.001-0723-C01 от 21.10.2019 г. Описана е установената фактическа обстановка по издаване на оспорения акт. Изложени са мотиви, че същият е издаден от компетентен орган, при спазване на установената форма и при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, като е съобразен и с целта на закона.

Съдът е констатирал, че Минов е имал сключен административен договор за финансово подпомагане BG06RDNP001-6.001-0723-C01 от 21.10.2019 г. по подмярка 6.1. Стартова помощ за млади земеделски стопани от мярка 6 Развитие на стопанства и предприятия по ПРСР 2014-2020 г. С Решение за изплащане на финансова помощ от 19.12.2019 г. е извършено първото плащане по договора в размер на 24 447,50 лв. По повод подадено от И. Минов на 18.03.2021 г. искане за второ плащане е извършен преглед (проверка) на административната преписка и подадените документи. При проверката е констатирано нарушение на чл. 6, ал. 1, т. 12 от договора, във връзка с т. 5.19. от Раздел 1 от Условията за изпълнение, във връзка с т. 5.8.2 от Раздел 27 от Условията за кандидатстване. В тази връзка с писмо от 18.06.2021 г. е открито производство по издаване на АУПДВ, като е определен на Минов срок за представяне на възражения. Такова е постъпило, но не е уважено и е издаден АУПДВ.

Административният съд е възприел, че фактическите констатации на административния орган са доказани по делото. Съдът е констатирал, че Минов е упълномощил С. Караджов да го представлява в качеството му на земеделски производител (ЗП) с множество съществени права, свързани с кандидатстване и изпълнение на проекти пред ДФЗ, пред други органи и учреждения, пред физически и юридически лица, сключване на всякакви договори, свързани с дейността му на земеделски производител, подписване на всякакви документи от името на ЗП, включително с електронен подпис. Въз основа на това е достигнал до заключение, че при предоставяне на пълномощното с такъв широк кръг правомощия Минов е овластил (установил) втори ръководител на земеделското си стопанство. Въз основа на даденото в раздел 27 Допълнителна информация от Условията за изпълнение определение на понятието Втори ръководител на земеделско стопанство, административният съд е достигнал до извод, че широката представителна власт, дадена от Минов на пълномощника позволява на последния да извършва ръководство на земеделското стопанство наред с бенефициента, което го легитимира като Втори ръководител на земеделско стопанство. Съдът е възприел за неоснователно възражението на И. Минов, че е санкциониран само заради теоретичната възможност упълномощеното лице да организира и ръководи стопанската дейност на земеделското му стопанство. Съдът е посочил, че дори и да се приеме, че реално не е извършвано такова ръководство, то отново е налице нарушение. Цитирал е разпоредбите на чл. 6, ал. 1, т. 12 от административния договор (и т. 5.19. от Раздел 1 от Условията за изпълнение), в които се въвежда задължението за бенефициента до изтичане на пет години от сключването на договора да не установява втори ръководител на земеделското стопанство. Съдът е тълкувал термина установяване, който се свързва с понятията назначаване, овластяване, въвеждане и е достигнал до извод, че със самото предвиждане на възможността друго лице да ръководи земеделското стопанство, а не с реализацията на тези правомощия, е налице нарушение на цитираните разпоредби.

Първоинстанционният съд е аргументирал, че са налице доказателства, че пълномощникът Караджов е упражнил множество от пълномощията, за които е бил овластен, което навежда на извод, че вторият ръководител на земеделското стопанство на Минов не само е бил установен, а и в определени случаи реално е ръководил същото вместо бенефициента. Съдът е обсъдил, че пълномощното е издадено преди сключването на административния договор и е констатирал, че същото не е оттеглено след сключването му, т.е. вторият ръководител на земеделското стопанство на Минов е продължил да бъде такъв и след сключването на договора, който изрично забранява наличието на такъв втори ръководител.

На основание гореизложеното е направен краен извод за законосъобразност на оспорения акт и неоснователност на жалбата.

Решението на Административен съд Пазарджик е валидно, допустимо, но неправилно.

Не е спорно по делото, а и от представените по делото доказателства се установява, че И. Минов е имал сключен административен договор за финансово подпомагане BG06RDNP001-6.001-0723-C01 от 21.10.2019 г. по подмярка 6.1. Стартова помощ за млади земеделски стопани от мярка 6 Развитие на стопанства и предприятия по ПРСР 2014-2020 г. С Решение за изплащане на финансова помощ от 19.12.2019 г. е извършено първото плащане по договора в размер на 24 447,50 лв. По повод подадено от И. Минов на 18.03.2021 г. искане за второ плащане е извършен преглед (проверка) на административната преписка и подадените документи. При проверката е констатирано нарушение на чл. 6, ал. 1, т. 12 от договора, във връзка с т. 5.19. от Раздел 1 от Условията за изпълнение, във връзка с т. 5.8.2 от Раздел 27 от Условията за кандидатстване. В тази връзка с писмо от 18.06.2021 г. е открито производство по издаване на АУПДВ, като е определен на Минов срок за представяне на възражения. Такова е постъпило, но не е уважено и е издаден АУПДВ.

Спорният въпрос по делото е дали И. Минов е нарушил задължението си да не установява втори ръководител на земеделското стопанство съгласно чл. 6, ал. 1, т. 12 от договора, във връзка с т. 5.19. от Раздел 1 от Условията за изпълнение, във връзка с т. 5.8.2 от Раздел 27 от Условията за кандидатстване.

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ, предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по програмата по ал. 1 /Програмата за развитие на селските райони/ се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.) и Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) 352/78, (ЕО) 165/94, (ЕО) 2799/98, (ЕО) 814/2000, (ЕО) 1290/2005 и (ЕО) 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г.), в Закон за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) или в акт по неговото прилагане.

Съгласно чл. 1, т. 7 от ЗПЗП законът урежда прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., както и на мерките и подмерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г.

Съгласно постоянната съдебна практика на СЕС държавите членки могат да приемат мерки за прилагането на даден регламент, ако не създават пречка за непосредствената му приложимост, не прикриват неговия общностен характер и ако уточнят, че упражняват предоставената им с този регламент свобода на преценка, спазвайки разпоредбите на същия регламент. Чрез позоваване на относимите разпоредби от дадения регламент, тълкувани с оглед на неговите цели, следва да се определи дали те забраняват, налагат или разрешават на държавите членки да приемат определени мерки за прилагане, и по-специално в последната хипотеза дали съответната мярка попада в рамките на признатата на всяка държава членка свобода на преценка (Решение от 21 декември 2011 г. по дело Danske Svineproducenter, C 316/10, Сборник, стр. I13721, точка 41, 43 и цитираната съдебна практика, Решение от 25 октомври 2012 г. по дело Anssi Ketel, C 592/11, точка 36, 37 и цитираната съдебна практика).

За понятието ръководител в чл. 2 от Регламент (EC) 1305/2013 не е дадено определение, нито се съдържат изрични указания за неговото прилагане. Съгласно постоянната съдебна практика определянето на значението и обхвата на термините, за които правото на Съюза не предоставя никакво определение, следва да се осъществява в съответствие с обичайното им значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която те са част (в този смисъл Решение от 22 декември 2008 г. по дело Wallentin-Hermann, C 549/07, Сборник, стр. I11061, точка 17; Решение от 21 декември 2011 г. по дело Ziolkowski, C 424/10 и C 425/10, Сборник, стр. I14035, точка 34 и Решение от 25 октомври 2012 г. по дело Anssi Ketel, C 592/11, точка 51).

По отношение на използваните понятия следва да се отбележи в тази връзка, че терминът ръководител може да бъде променлив в зависимост от преследваните от съответните правила на правото на Съюза специфични цели (вж. по аналогия относно понятието земеделско стопанство Решение от 28 февруари 1978 г. по дело Azienda avicola Sant Anna, 85/77, Recueil, стр. 527, точка 9). За определяне на обхвата на този израз по смисъла Регламент (EC) 1305/2013 следва да се посочи, че предвидените в него различни условия за отпускането на помощ за започване на дейност допринасят заедно за достигането на посочените в него цели.

Въз основа на така изложеното се явява основателно оплакването в касационната жалба, че първоинстанционният съд е стигнал до погрешни заключения следствие на неправилен анализ на понятията ръководител на земеделско стопанство, втори ръководител на земеделско стопанство, овластяване и управление на земеделското стопанство, който анализ не съответства на българската нормативна уредба и общностното право.

Съгласно §1, т. 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Наредба 14 от 28 май 2015 г. за прилагане на подмярка 6.1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. (Наредба 14 от 28 май 2015 г.) "Втори ръководител на земеделско стопанство" е лице, различно от кандидата/ползвателя, собственика на предприятието на кандидата/ползвателя ЕТ или собственика на капитала на кандидата/ползвателя ЕООД, което организира търговската и земеделската дейност на стопанството, разпорежда се с активите и/или извършва финансови операции от и за сметка на земеделското стопанство, включително е назначено като управител и/или прокурист на кандидата/ползвателя ЕООД или ЕТ или действа в качеството си на пълномощник на кандидата/ползвателя, на собственика на предприятието на кандидата/ползвателя ЕТ или собственика на капитала на кандидата/ползвателя ЕООД. Тази дефиниция е приповторена и в т. 5.19. от Раздел 1 от Условията за изпълнение, във връзка с т. 5.8.2 от Раздел 27 от Условията за кандидатстване.

С оглед на така дадената дефиниция неправилно е заключението на съда, че при предоставяне на пълномощно с такъв широк кръг правомощия е безспорно, че ЗП е овластил (установил) втори ръководител на земеделското си стопанство. Неправилно е и заключението, че е налице нарушение със самото предвиждане на възможността друго лице да ръководи земеделското стопанство, а не с реализацията на тези правомощия. Още повече, че самата разпоредба на §1, т. 2 от ДР на Наредба 14 от 28 май 2015 г. визира извършването на конкретни действия: организира търговската и земеделската дейност на стопанството, разпорежда се с активите и/или извършва финансови операции от и за сметка на земеделското стопанство.

Действително пълномощното от 12.05.2018г. предоставя на Караджов широк кръг от правомощия. Не е спорно по делото, че то е издадено преди сключване на административния договор. Правилен е аргументът на касационния жалбоподател, че за да се спазят целите на общностното право, както и принципът на пропорциалността, то следва във всеки конкретен случай, в който се отказва изцяло отпуснатата помощ, да се извършва задълбочен и съобразен на общностно ниво анализ дали действително е установен втори ръководител на земеделското стопанство. Правилно е и твърдението, че не е необичайно и е житейски обосновано упълномощаването на представител на земеделския стопанин при извършване на еднократни или инцидентни действия като сключване на договори или внасяне на суми по банкови сметки. Това твърдение се подкрепя от факта, че в самата нормативна уредба свързана с отпускането на този вид помощи е предвидено, че част от действията могат да се извършват от упълномощено лице (така например чл. 17, чл. 27, ал. 1, т. 12, чл. 32, ал. 2 от Наредба 4 от 30 май 2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от закона за подпомагане на земеделските производители /Наредба 4 от 30 май 2018 г./; чл. 22, ал. 3, чл. 25, ал. 1, т. 2, б. б., чл. 38, ал. 1, т. 16, ал. 5, чл. 43, ал. 5, ал. 45, т. 4 от Наредба 14 от 28 май 2015 г.).

След обстоен анализ на действията, извършени от пълномощника Караджов, се установява, че не попадат в кръга от действия, визирани в §1, т. 2 от ДР на Наредба 14 от 28 май 2015 г., респективно т. 5.8.2 от Раздел 27 от Условията за кандидатстване. Първото действие, което е посочено в оспорвания АУПДВ е подписване на допълнително споразумение към договор за наем на поземлен имот с 223111, находящ се в землището на [населено място], общ. Септември, обл. Пазарджик. Установява се, че споразумението е подписано от С. Караджов в качеството му на пълномощник на ЗП и в лично качество на собственик на имота. Това действие не може да се приеме, че е организиране търговската и земеделската дейност на стопанството. Договорът за наем на имота е подписан от самия Минов, а представеното споразумение е само за удължаване на срока на този договор.

Следващото действие, посочено в АУПДВ е, че упълномощеното лице е присъствало при извършена проверка на стопанството на 19.05.2021г. Съдът е следвало да вземе предвид, че по аргумент от противното на чл. 38, ал. 1, т. 16 от Наредба 14 от 28 май 2015 г. няма пречка при извършване на проверка в земеделското стопанство вместо земеделския стопанин да присъства упълномощено от него лице. Такава възможност е предвидена още в процедурата за разглеждане на заявления. Съгласно чл. 25, ал. 1 от Наредба 14 от 28 май 2015 г. В срок до три месеца от крайната дата за прием на заявления за подпомагане РА:

1. извършва административна проверка на представените документи, заявените данни и други обстоятелства, свързани със заявлението за подпомагане;

1. извършва проверка (включително посещение и/или проверка на място) за допустимост за подпомагане след установяване на фактическото съответствие с представените документи, като:

а) посещението на място и/или проверката на място се извършва в присъствието на кандидата, с изключение на случаите по чл. 22, ал. 2 и при спазване на изискванията на чл. 22, ал. 3;

б) след приключване на посещението/проверката на място служителят на РА представя протокола/контролния лист с резултатите от посещението/проверката на място за подпис на кандидата или на упълномощен негов представител, който има право да напише в протокола обяснения и възражения по направените констатации; .

Присъствието по време на проверка не е дейност по организиране търговската и земеделската дейност на стопанството, разпореждане с активите и/или извършване на финансови операции от и за сметка на земеделското стопанство, поради което и не води до извод, че пълномощникът е в качеството си на втори ръководител.

Другите две действия, визирани в АУПДВ са внасяне на каса на парични средства от страна на С. Караджов, с които е захранил сметката на бенефициента (на дата 23.02.2021г. със сумата от 358,45 лева /л. 100/ и на 30.11.2020 г. със сумите от 80 лв. и 5 лв. /л.103/). Административните органи са приели, че с тези суми са покрити задължения на ЗП във връзка с изпълнение на задължения по административния договор, но касационната инстанция намира, че по делото не са налице доказателства в тази връзка. Още повече, че захранването на сметката на бенефициента с лични средства на пълномощника не може да се разглежда като финансови операции от и за сметка на земеделското стопанство.

Следва да се вземе предвид, че от страна на административният орган не се твърди, а и по делото не се доказва, че касационният жалбоподател бенефициентът по мярката е фиктивен такъв. След анализ на извършените действия от пълномощника на бенефициента във връзка с анализа на приложимите правни норми от националното и общностното право, както и при съобразяване с принципа на пропорционалност и доказателствата по делото, настоящата касационна инстанция намира, не е доказано по делото С. Караджов да се явява втори ръководител на земеделското стопанство.

Като е достигнал до различни правни изводи първостепенният съд е постановил неправилно решение в противоречие с приложимите материалноправните норми, което следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отмени АУПДВ.

При съобразяване на материалния интерес по настоящото дело в размер на 48895 лв. и доказателствата за внесена държавна такса в размер на 200,58 лв. за касационно обжалване от И. Минов (съгласно платежни нареждания от 05.08.2022г. и 25.08.2022г.), се установи, че общият размер на дължимата пропорционална държавна такса на основание чл. 227а, ал. 3 от АПК е в размер на 391,16 лв. При това положение касаторът следва да довнесе държавна такса по сметка на ВАС в размер на разликата между посочените суми, а именно 190,58 лв.

При този изход на спора на ответника по касация не се следват разноски. С оглед направеното искане, в полза на касатора следва да се присъдят осъществените пред двете инстанции разноски, възлизащи на сумата от 3601,16 лв., представляващи заплатено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство в първоинстанционнато производство, както и държавни такса за двете инстанции. Касационната инстанция намира, че адвокатското възнаграждение не е прекомерно, а е съобразено с фактическата и правна сложност на делото.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 1 отАПК, Върховният административен съд в състав на Първо отделение