Решение № 8059 от 21.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4907/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР), подадена чрез пълномощник, против решение 3296 от 31.01.2025 г. по адм.д. 8002/2024 г. на Административния съд София-град в частта, с която съдът е отменил издадено от органа решение РД-02-14-1143/ 15.07.2024 г. за определяне на финансова корекция на Министерството на здравеопазването. Според касатора решението е неправилно поради допуснато от съда нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът е достигнал до погрешен извод за законосъобразност на одобрената по обществената поръчка методика за оценка. Излага съображения за противоречието й с приложимата законова регламентация, съответно за наличие на нарушение, представляващо нередност, за която е определена финансова корекция. Иска отмяна на решението и произнасяне по същество в обжалваната част, като оспорването на Министерство на здравеопазването бъде отхвърлено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.

Министерство на здравеопазването, чрез пълномощника си, обжалва решение 3296 от 31.01.2025 г. по адм.д. 8002/2024 г. на Административния съд София-град в частта, с която съдът е отхвърлил жалбата на министерството с оплаквания за неправилност на съдебния акт на основанията по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че Министерството на здравеопазването не е възложител на обществената поръчка, поради което не следва да е адресат на издадения административен акт. Навежда доводи по същество, че при изпълнение на процедурата по възлагане на обществена поръчка не е допуснато соченото от органа нарушение, представляващо нередност, за която да бъде определена финансова корекция. Иска отмяна на решението в обжалваната част и произнасяне по съществото на спора, с което актът на ръководителя на УО бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ръководителят на УО на ОПРР, чрез пълномощника си, оспорва подадената от Министерство на здравеопазването касационна жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор.

Министерство на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба на ръководителя на УО на ОПРР с твърдения за нейната неоснователност.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационните жалби и неправилност на обжалваното съдебно решение.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че в изпълнение на сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ за проект Укрепване капацитета на болничната мрежа за реакция при кризи бенефициерът Министерство на здравеопазването е сключил споразумение с Община Карлово за съвместна подготовка и изпълнение на проектното предложение. В изпълнение на договора и за постигане целите на проекта Община Карлово е открила обществена поръчка с предмет Инженеринг - проектиране, строителство и авторски надзор на обект: Преустройство и ремонт на триажен сектор и инфекциозно отделение с реконструкция на съществуваща канализация в сутеренен етаж на МБАЛ "Д-р Киро Попов" - гр. Карлово и е сключила договор за изпълнение с Геновстрой ИАА ООД.

УО по регистриран сигнал за нередност е извършил проверка на проведената открита процедура и е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-14-1143/15.07.2024 г. Приел е, че възложителят е допуснал следните нарушения:

1. Нарушение на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във връзка с чл. 5, ал. 3, т. 2, б. б от Наредба 2 от 22.03.2004 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд при извършване на строителни и монтажни работи и чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП - незаконосъобразен критерий за подбор.

В обявата за събиране на оферти за обществената поръчка - Раздел ІІІ Изисквания за лично състояние и критерии за подбор, т. III.1.3) Технически и професионални способности, е поставено изискване експертът по безопасност и здраве да притежава валидно удостоверение за координатор по безопасност и здраве в строителството съгласно Наредба 2/2004 на МРРБ или еквивалентен документ и да има най-малко 3 години стаж.

Според ръководителя на УО, тъй като поръчката е с предмет строителство, а не за избор на консултант по чл. 166 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), поставеното изискване за наличие на експерт по безопасност и здраве, който да притежава валидно удостоверение за координатор по безопасност и здраве в строителството съгласно Наредба 2/2004 на МРРБ или еквивалентен документ и да има най-малко 3 години стаж, е неотносимо към нейния предмет. Нарушението е посочено като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 год.) (Наредбата), за която е определена финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя.

2. Нарушение по чл. 70, ал. 4, т. 1, ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП - незаконосъобразна методика за оценка.

Според ръководителя на УО методиката е незаконосъобразна в частта на показателя Техническо предложение за изпълнение на строителството, тъй като не е дадена възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка и техническата спецификация. Нарушението е посочено като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 на Наредбата.

На основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности е определил една финансова корекция от 10 % върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя.

Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби по отношение приетата от органа нередност по т. 2 от акта, поради което в тази част го е отменил. Приел е за законосъобразен извода на ръководителя на УО за допусната от възложителя нередност, описана в т. 1 от акта, и в тази част е отхвърлил жалбата на Министерство на здравеопазването като неоснователна.

Решението е правилно като краен резултат.

Правилен е първоинстанционният извод за валидност на административния акт като издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма.

Относно извода за материалната законосъобразност на акта касационната инстанция приема следното:

Неоснователни са изложените в касационната жалба на Министерство на здравеопазването възражения за незаконосъобразност на административния акт, предвид обстоятелството, че негов адресат, на когото е определена финансовата корекция, е Министерството на здравеопазването, а констатираните нарушения са при провеждането на обществена поръчка, обявена и проведена от Община Карлово.

С решение от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23 Съдът на Европейския съюз (СЕС) е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност индивидуално, солидарно или по друг начин за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори.

Безспорно е по делото, че Министерство на здравеопазването е бенефициер по сключения административен договор. Съгласно чл. 29 от договора, в случай на установяване на нередност при изпълнение на настоящия договор и неговите приложения, УО коригира финансово бюджета на проекта, като прилага финансова корекция в процент или конкретна сума пари върху стойността на реално извършените и допустими за верификация разходи по проекта. Съгласно чл. 32, ал. 1 всеки разход по чл. 28 и чл. 29, който е платен от УО на бенефициера, се третира като недължимо платен и бенефициерът е длъжен да го възстанови на УО в 14-дневен срок от влизането в сила на акта, с който е установено вземането. Съгласно чл. 46 от АДБФП бенефициерът изпълнява проекта при условията на Приложение Е2 и Партньорско споразумение (Приложение Д) с посочени в договора партньори, сред които е и Община Карлово. Съгласно чл. 6, ал. 2 от Общите условия към АДБФП бенефициерът е отговорен пред УО на ОПРР за действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта/бюджетната линия (финансовия план) чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително недопустими разходи и финансови корекции, за сметка на безвъзмездната финансова помощ от бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план). Договорът е подписан от министъра на здравеопазването и ръководителя на УО на ОПРР, но не и от посочените в него партньори.

Предвид изложеното, със сключения между Министерство на здравеопазването и УО на ОПРР административен договор именно министерството като бенефициер е поело отговорност пред УО но ОПРР за действията на партньорите при изпълнение на проекта, чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително финансови корекции. Затова не е налице връзка между УО и партньорите, която да обуславя ангажирането на тяхната отговорност. Ясната воля на страните по договора, че единственият подписал го бенефициер отговаря за извършените от партньорите нередности, е достатъчна, за да бъде определен именно той като адресат на акта. Ето защо доводите на Министерството на здравеопазването, че не е адресат на акта за определяне на финансова корекция, са неоснователни.

По първото нарушение на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП:

Видно от обявата на обществената поръчка, в Раздел ІІІ Изисквания за лично състояние и критерии за подбор, т. III.1.3) Технически и професионални способности е поставено изискване експертът по безопасност и здраве да притежава валидно удостоверение за координатор по безопасност и здраве в строителството съгласно Наредба 2/2004 на МРРБ или еквивалентен документ и да има най-малко 3 години стаж.

Преди всичко трябва да се посочи разликата между длъжностно лице по безопасност и здраве по чл. 24 от Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ) спрямо координатор по безопасност и здраве (КБЗ) по чл. 167, ал. 2, т. 3 ЗУТ и Наредба 2/22.03.2004 г. От една страна, длъжностно лице по чл. 24, ал. 1 ЗЗБУТ е задължително да има във всяко предприятие, включително предприятия, осъществяващи строителна дейност, като изпълняваните функции от това длъжностно лице имат перманентен характер и касаят осигуряването на здравословни и безопасни условия на труд в цялост в предприятието. От друга страна, не във всички случаи е необходимо да бъде назначено лице, изпълняващо длъжността координатор по безопасност и здраве, а само когато на обекта има повече от един изпълнител с цел предотвратяване на възможни рискове от злополуки или аварии вследствие на некоординирани действия на различните изпълнители. Затова функциите, правата и задълженията на двете длъжности са различни и са определени на основание различни нормативни актове.

Безспорно е по делото, че предметът на обществената поръчка е инженеринг - проектиране, строителство и авторски надзор, като обектът на интервенция е четвърта категория строежи. При строителство от четвърта категория задължението за определяне на координатор по безопасност и здраве според закона е за възложителя, предвид чл. 166 ЗУТ и чл. 5, ал. 3, т. 2 от Наредба 2 от 22.03.2004 г., а не на строителя - изпълнител по поръчката. Изискването се явява незаконосъобразно, тъй като задължението за определяне на координатор по безопасност и здраве според закона е за възложителя. Задължението не възниква за всеки случай на изпълнение на строителство, а само тогава, когато се възлага изпълнението на строежа на повече от един строител или на строител, който наема подизпълнители - чл. 5, ал. 1, т. 2 от Наредба 2 от 22.03.2004 г. Процесната обществена поръчка не е разделена на обособени позиции, т. е. предвижда се строителството да се извърши само от един изпълнител - строител, като изпълнението на СМР не се възлага директно на конкретен изпълнител, а е предвидено такъв да се избере чрез провеждането на процедурата по ЗОП, поради което поставеното към участниците като критерий за подбор изискване не е съобразено нито с предмета на поръчката, нито може да бъде обосновано с наличието на някоя от хипотезите по чл. 5, ал. 1, т. 2 от Наредба 2 от 22.03.2004 г.

Доколкото не може да се изключи възможността допуснатото нарушение да има отражение върху бюджета на съответния фонд, то налице е основание за определяне на финансова корекция. Законосъобразно органът е квалифицирал нередността по т. 11, б. а от Приложение 1 към Наредбата - подадена е само една оферта. Естеството на допуснатото нарушение не позволява да се определи точното финансово отражение на нарушението върху изразходваната безвъзмездна финансова помощ, поради което административният орган в съответствие с чл. 72, ал. 3 ЗУСЕСИФ е приложил пропорционалния метод. Правилно е определил и основата на финансовата корекция.

По второто нарушение на чл. 70, ал. 4, т. 1, ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП:

Възложителят е приел критерий за възлагане оптимално съотношение качество/цена при показатели за оценка: А) Показател Техническо предложение за изпълнение на строителството (ПИС) с максимален брой точки 100 т. и тегловен коефициент в КО - 55%; Б) Срок за проектиране (СП) - с максимален брой точки 100 т. и тегловен коефициент в КО - 5%; В) Финансов показател (ФП) с максимален брой точки 100 т. и тегловен коефициент в КО - 40%. Комплексната оценка се формира по формулата КО = ТПИС х 55 % + СП х 5% + ФП х 40 %.

Предвидена е четиристепенна скала на оценка по ПИС - 20, 40, 60 или 100 точки, в съответствие с качеството на представяне на офертата съгласно изискванията на възложителя:

С 20 точки се оценява предложение, в което са налице всяко едно от следните обстоятелства:

• Изложената организация на работа удовлетворява само минималните изисквания на възложителя и от нея не личи, че участникът е запознат с приложимата действаща нормативна уредба, със съществуващите технически изисквания и стандарти, както и че разбира всяка една от поставените за изпълнение задачи;

• Предложената последователност на отделните строителни дейности и предвидената взаимообвързаност между конкретните работи при изпълнение на строителството не гарантират нейното навременно и качествено изпълнение. Не са представени конкретни аргументи (силните и положителни страни) как предложената организация и начин на работа ще гарантират качественото изпълнение на поръчката;

• Участникът е представил своите идеи относно организацията, мобилизацията и разпределението на предвидените от него ресурси (човешки ресурси и предвидените техника и механизация), но същите не биха спомогнали за качествено постигане на целените резултати;

• Не е предложена организация на работата при възникване на непредвидени ситуации.

С 40 точки се оценява предложение, в което са налице повече от едно от следните обстоятелства:

• Изложената организация на работа удовлетворява само минималните изисквания на възложителя и от нея не личи, че участникът е запознат с приложимата действаща нормативна уредба, със съществуващите технически изисквания и стандарти, както и че разбира всяка една от поставените за изпълнение задачи;

• Предложената последователност на отделните строителни дейности и предвидената взаимообвързаност между конкретните работи при изпълнение на строителството не гарантират нейното навременно и качествено изпълнение. Не са представени конкретни аргументи (силните и положителни страни) как предложената организация и начин на работа ще гарантират качественото изпълнение на поръчката;

• Участникът е представил своите идеи относно организацията, мобилизацията и разпределението на предвидените от него ресурси (човешки ресурси и предвидените техника и механизация), но същите не създават увереност за качествено постигане на целените резултати;

• Не е предложена организация на работата с възможност за промени според нуждите на възложителя, съобразена с изискванията на обществената поръчка.

С 60 точки се оценява предложение, в което е налице едно от следните обстоятелства:

• Изложената организация на работа удовлетворява само минималните изисквания на възложителя и от нея не личи, че участникът е запознат с приложимата действаща нормативна уредба, със съществуващите технически изисквания и стандарти, както и че разбира всяка една от поставените за изпълнение задачи;

• Предложената последователност на отделните строителни дейности и предвидената взаимообвързаност между конкретните работи при изпълнение на строителството не гарантират качествено изпълнение. Не са представени конкретни аргументи (силните и положителни страни) как предложената организация и начин на работа ще гарантират качественото изпълнение на поръчката;

• Участникът е представил своите идеи относно организацията, мобилизацията и разпределението на предвидените от него ресурси (човешки ресурси и предвидените техника и механизация), но същите не създават увереност за качествено постигане на целените резултати;

• Не е предложена организация на работата с възможност за промени според нуждите на възложителя, съобразена с изискванията на обществената поръчка.

Със 100 точки се оценява предложение, в което са налице всяко едно от следните обстоятелства:

• Представената организация на работа е структурирана по начин, който показва, че същият е напълно запознат с действащата нормативна уредба, със съществуващите технически изисквания и стандарти и с изискванията на възложителя и разбира в цялост поставените за изпълнение задачи;

• Демонстрираната последователност на отделните строителни дейности и посочената взаимообвързаност между конкретните работи при изпълнение на строителството спомагат за качествено постигане на целените резултати. Представени са конкретни аргументи как предложената организация и начин на работа гарантират качествено изпълнение на поръчката;

• Предложените организация, мобилизация и разпределение на използваните от участника ресурси (човешки ресурси и предвидените техника и механизация) гарантират качествено постигане на целените резултати;

• Предложена е организация на работа с възможност за промени според нуждите на възложителя, съобразена с изискванията на обществената поръчка.

Видно е от съдържанието на избраните от възложителя показатели, че оценяването по показател ПИС предвижда оценяване на оферти, от които не личи, че изпълнителя е запознат с приложимата действаща нормативна уредба, технически изисквания и стандарти, както и че разбира всяка една от поставените за изпълнение задачи, че организацията, мобилизацията и разпределението на използваните от участника ресурси не биха спомогнали за качествено постигане на целените резултати, както и липсва организация на работи при непредвидени ситуации.

Министерството твърди, че избраният начин на анализиране на подпоказателя както от органа, така и от съда, е неправилен, защото не отчита предоставената на участниците достатъчна информация за правилата. Релевантният въпрос в случая е за самите правила, тъй като именно те са тези, които позволяват да бъде оценявана оферта, която обективно не съответства на минималните изисквания на възложителя. Така например, в раздел II. Техническа спецификация от Указанията за участие, т. 4.3. Изпълнение на СМР възложителят е поставил изискване техническото изпълнение на строителството трябва да бъде изпълнено в съответствие с изискванията на българската нормативна уредба, техническите спецификации на вложените в строежа строителни продукти, материали и оборудване, и добрите строителни практики в България и в Европа. Ако от предложението на участник не личи, че познава нормативната уредба, изисквания и стандарти, то очевидно това предложение не отговаря на изискванията на възложителя, а и не е ясно как точно това предложение ще бъде оценено в съответствие с предмета на поръчката. Същото е валидно и за изискванията за качество.

Следователно, правилни са изводите на органа, че приетата от възложителя методика е в нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП, тъй като не дава възможност да се оцени нивото на изпълнение в съответствие с предмета на поръчката. Правилен е неговият извод за допусната нередност, тъй като с посоченото изискване възложителят е препятствал равния достъп на участниците и това от своя страна води до необосновано ограничаване на конкуренцията. Посоченото нарушение изпълва хипотезата на нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към Наредбата, тъй възложителят не е осигурил минимално ниво на конкуренцията - подадена е само една оферта. Доколкото не може да се изключи възможността посоченото нарушение да има отражение върху бюджета на Общността, налице е основание за определяне на финансова корекция. Естеството на нарушението не позволява да се определи неговото точно финансово отражение върху изразходваната безвъзмездна финансова помощ, поради което административният орган в съответствие с чл. 72, ал. 3 ЗУСЕФСУ е приложил пропорционалния метод. Правилно е определил и основата на финансовата корекция.

Издателят на акта е съобразил разпоредбата на чл. 72, ал. 4 ЗУСЕФСУ и е определил една финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя.

Приетият от Административния съд София-град извод за недоказаност на второто нарушение по чл. 70, ал. 4, т. 1, ал. 7, т. 1 и т. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 2 ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, представляващо нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, за което органът е определил финансова корекция 10%, не води до незаконосъобразност на решението на ръководителя на УО в тази част, тъй като с акта на органа е определена една финансова корекция от 10%.

Съдът е формирал отделен диспозитив в решението си за отмяна на административния акт в частта по т. 2. В тази част съдебният акт е недопустим поради липса на предмет и следва да бъде обезсилен. Този извод налага отмяна на решението в частта, с която Министерството на регионалното развитие и благоустройството е осъдено да заплати в полза на Министерството на здравеопазването разноски по делото в размер на 1934,62 лв.

В останалата част решението е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Наведените от касационните жалбоподатели доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви - чл. 172а, ал. 2 АПК. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

С оглед крайния резултат за неоснователност на жалбата на Министерство на здравеопазването, направеното от пълномощника на ръководителя на УО на ОПРР искане за разноски следва да бъде уважено. В полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да бъдат присъдени разноски в общ размер на 340,72 лв., от които 240,72 лв. заплатена държавна такса за касационната инстанция и 100 лв. за защита от юрисконсулт на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното, Върховният административен съд