Решение № 3732 от 18.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14723/2013 г.

Решение № 3732 от 18.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14723/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Образувано е по касационна жалба на Комисия за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ/Комисията) срещу решение № 4855 от 15.07.2013 г., постановено по адм. дело № 14059/2012 г. на Административен съд - София - град (АССГ), с което е отменено нейно решение № 148 от 15.11.2012 г. Заявява се касационно основание за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и се претендира неговата отмяна и отхвърляне на първоначалната жалба. Ответниците - Пламен Маринов Пировски, Асен Николов Сираков, Григори Методиев Недялков и Чавдар Проданов Кръстев, оспорват касационната жалба. По аналогични съображения молят първоинстанционното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа, че подписаните от ответниците протоколи имат за предмет отстъпването на авторските права за използването на документални филми, поради което не представляват актове по смисъла на чл. 7 и чл. 8 ЗПУКИ и нямат характера на официални документи. Те са констативни документи, удостоверяващи единствено техническа пригодност на създадените аудиовизуални произведения. Сочи, че с оглед заеманата от лицата длъжност и подчинеността им спрямо изпълнителния директор, не е в техните правомощия да разрешат и да наредят изплащането от бюджетната сметка на Изпълнителната агенция в тяхна полза. Поради това счита, че не може да се приеме наличие на частен интерес или възможна облага. Върховният административен съд, седмо отделение, счита постъпилата жалба за допустима, като подадена в срок, от активно легитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт. По съществото на спора и с оглед твърденията на страните, съдът съобрази следното: С Решение № 148 от 15.11.2012 г. КПУКИ е установила конфликт на интереси по отношение на гореизброените лица, затова, че в качеството си на служители на Изпълнителна агенция (ИА) "Военни клубове и военно-почивно дело" ("ВКВПД") и действащи в състава на комисия, одобряваща изпълнението на възложено с договор - създаване на аудиовизуални произведения - филми, са одобрили, подписвайки съответните протоколи, закупуването на авторски права върху аудиовизуални произведения (филми), чиито носители са те самите. Безспорно в рамките на производството е установено, че именно на базата на тези протоколи, изпълнителният директор на Агенцията е нареждал и заплащането на хонорари за авторските права. На тази база, като е установил наличието на факти от хипотезата на чл. 8, изр. 1-во, във вр. с чл. 35 ЗПУКИ, административният орган е издал процесния акт. За да отмени решението АССГ е приел, че лицата са сключили граждански договори за изпълнение на дейности извън служебните им задължения, т. к. създаването на творчески продукти не попада в обхвата на професионалните им задължения. Като аргумент съдът се е позовал на длъжностите им характеристики и на разпоредбата на чл. 3 от Вътрешните правила за уреждане на авторските права при създаването и използването на аудиовизуални произведения с предварителен бюджет в Дирекция "Информационен център на МО" към ИА "ВКВПД", съгласно която режисьори, сценаристи, оператори, художник-постановчик и автора на оригиналната музика са носители на авторските права за извършеното от тях, извън предвиденото в длъжностните характеристики. Наред с това съдът е отчел факта, че йерархичното положение на лицата спрямо изпълнителния директор, налага извода за липсата на решаваща функция по отношение на нареждане и извършване плащания от бюджетната сметка в собствена полза. Решението е неправилно. Решаващите изводи на АССГ сами по себе си са правилни, но са неотносими към съществото на спора. Конфликт на интереси е установен, не защото лицата не са имали право да действат извън служебните си задължения и не защото нямат право да участват в създаването на аудиовизуални произведения, както и евентуално авторските права върху същите да бъдат закупени от ИА "ВКВПД", а защото именно те, като служители на съответната агенция и в качеството си на членове на комисия, одобряват изпълнението в съответствие с договореното, респ. одобряват собствените си произведения, като дават заключение - "може да се изплати възнаграждение в размер на ... на ..." самите себе си. В рамките на производството безспорно е установено, че всеки един от касационните ответници е участвал в комисия, одобряваща собствената му работа по подписан преди това договор с Агенцията. Нормата на чл. 8, изр. 1-во ЗПУКИ гласи недвусмислено, че лице, заемащо публична длъжност, няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. В този смисъл, неоснователни са както доводите на представителя на Върховната административна прокуратура, така и възраженията на касационните ответници, че същите не представляват лица, заемащи публични длъжност по смисъла на закона. По силата на чл. 3, т. 25 ЗПУКИ лица, заемащи публична длъжност са служителите в администрацията на органи, създадени със закон. Съгласно чл. 78 ЗОВСРБ - "Структури на пряко подчинение на министъра на отбраната са .... и други структури, създадени със закон или с акт на Министерския съвет. С ПМС № 54 от 1.04.2010 г. е приет Устройствен правилник, определящ дейността, структурата, организацията на работа и състава на Изпълнителна агенция "Военни клубове и военно-почивно дело" към министъра на отбраната. В този смисъл несъмнено се налага извода, че наличието на структура, създадена с ПМС по силата на законовата разпоредба на чл. 78 ЗОВСРБ, съответства на изискванията на разпоредбата на чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, именно - служител в администрацията на орган, създаден по силата на закон. Наред с това, настоящият състав счита, че първоинстанционните съдебни изводи относно липсата на правопораждащ ефект на подписаните протоколи, предвид факта, че плащанията се извършват от йерархически горестоящия орган - изпълнителен директор, са относими към забраната по чл. 8, изр. 2-ро ЗПУКИ. В изр. 1-во на цитираната норма обаче законодателят е предвидил забрана за участие в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове в частен интерес. Т. е., след като е установено, че посочените лица спадат в категорията по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, следващият релевантен за законосъобразността на акта въпрос е, участвали ли са същите в обсъждането и приемането на актове в частен интерес. Върховният административен съд вече се е произнасял, че "дори само възможността съществуващият частен интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията, води до състояние, което е обществено опасно и укоримо и като такова не следва да бъде допускано". Виж решение № 2349 от 19.02.2013 г. на ВАС по адм. дело № 11346/2012 г.; решение № 2513 от 21.02.2013 г. на ВАС по адм. дело № 12061/2012 г. и др. Пак от практиката на ВАС по приложението на цитираната норма следва, че е допустимо властническите правомощия на лицето да са дори като чл. на колективен орган (В този смисъл виж решение № 15558 от 25.11.2013 г. на ВАС по адм. дело № 8592/2013 г.). В конкретния казус, подписваните от лицата протоколи засягат изпълнението на сключени преди това договори за създаване на аудиовизуално произведение и преотстъпване на авторски права върху него. Видно от предмета и съдържанието на процесните договори, същите съчетават в себе си два елемента - на договор за изработка на съответното аудиовизуално произведение и договор по чл. 36 ЗАПСП с отстъпване на изключително право на използване на произведението. Действително, от данните по делото не може да се направи извода в какво си качество и на какво правно основание въпросните лица са определени за комисия, одобряваща изпълнението на съответните договори, но при положение, че в резултат на техните волеизявления съответните аудиовизуални произведения са одобрявани, като съответстващи на възложеното по договор, а като следствие - е извършвано и заплащане на договорен хонорар, следва да се приеме, че същите, в хипотезата на чл. 264 ЗЗД са приемали извършената работа, респ. следвало е да установят съответствието между извършено и възложено, така че да възникне и правото/задължението за възложителя да не/заплати в пълен размер уговореното възнаграждение. В този контекст несъмнено лицата упражняват властнически правомощия, а обективираното в процесните протоколи волеизявление е насочено към одобрение на възложената работа и препоръка към изпълнителния директор да заплати уговореното възнаграждение, без самият изпълнителен директор да е формулирал възражение за неизпълнение или по отделен начин да е изявил приемане изпълнението на възложената работа. Поради това следва да се приеме, че лицата в качеството си на членове на комисия, са изпълнявали дейност в условията на чл. 8, изр. 1-во ЗПУКИ. Ето защо за тях е било задължително в подобна хипотеза да не участват в заседанията, на които е одобрявано именно тяхното изпълнение на договорите. Без значение дали комисията в друг състав би одобрила аудиовизуалното произведение и без значение дали действително изпълнение съответства на възложеното, а още по-малко без значение е художествената стойност на филма. Една от легитимно преследваните цели с разпоредбата на чл. 8 ЗПУКИ е именно създаване, опазване и поддържане доверието в безпристрастността и действията на лицата, заемащи публична длъжност. В този ред на мисли, използваното от законодателя понятие "частен интерес" обхваща интереса на всяко лице, свързано чрез облага със заемащото публична длъжност. Ефектът на преследваната цел се засилва още повече, когато частният интерес се съчетава именно в лицето, заемащо публична длъжност. С други думи казано, така посочената разпоредба не допуска нито самоконтрол, нито договаряне сам със себе си, нито осъществяването на каквато и да е част от аспектите по възникване и реализиране на търговското и облигационното правоотношение при съчетаване на обществен и частен интерес в личността на един субект. В този смисъл няма никакво значение, че въпросните аудиовизуални произведения са създавани извън кръга задължения по служба, очертани с длъжностите характеристики. Нарушеното изискване за безпристрастност при изпълнение на служебните задължения представлява нарушение на цитираната норма. Като е приел, че липсва конфликт на интереси по отношение на Асен Сираков, Пламен Пировски, Григори Недялков и Чавдар Кръстев, АССГ е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него при условията на чл. 222, ал. 1 АПК следва да бъде постановено друго такова, с което жалбата им срещу решение № 148 от 15.11.2012 г. на КПУКИ, се отхвърли като неоснователна. Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 4 АПК, вр. с чл. 228 АПК, вр. с чл. 81 ГПК, вр. с чл. 8 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, препращащ към чл. 7, ал. 1, т. 4 и ал. 2 от същата Наредба, в полза на касатора се дължат разноски за юрисконсултско възнаграждение за настоящата съдебна инстанция в размер на 150 лева. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение