Решение № 16233 от 9.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7874/2011 г.

Решение № 16233 от 9.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7874/2011 г., VII о., докладчик председателят Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на община Велики Преслав, представлявана от кмета на общината, против решение № 1803 от 15.04.2011 г. по адм. дело № 8159/2010 г. по описа на Административен съд - София град. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът - заместник министърът на регионалното развитие и благоустройството, чрез процесуалния си представител - юрк. Александрова, оспорва касационната жалба и моли за оставянето й без уважение по развитите в писмено становище съображения. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване. Счита, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила, тъй като проектът на кандидата предвижда дейности, свързани с ново строителство, за които не се предоставя съфинансиране. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за неоснователна. С атакуваното решение Административен съд - София град е отхвърлил жалбата на община Велики Преслав срещу решение № РД-02-14-1744/13.10.2010 г. на заместник министъра на регионалното развитие и благоустройството в частта му по т. 3.2., с която е отхвърлено на етап 2 - оценка на допустимостта, т. 7, проектното предложение на община Велики Преслав BG161РО001-3.1.02-0102. За да постанови този резултат, съдът е установил от фактическа страна, че жалбоподателят е участвал в процедура с предварителен конкурентен подбор на проекти по Схема за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (СПБФП) BG161РО001/3.1.-02/2009 "Подкрепа за развитието на туристически атракции", операция 3.1. "Подобряване на туристическите атракции и свързаната с тях инфраструктура", приоритетна ос 3 "Устойчиво развитие на туризма", Оперативна програма "Регионално развитие" (ОПРР) 2007-2013 г. Няма спор, че подаденият от община Велики Преслав формуляр за предварителен подбор е одобрен на първия етап от процедурата и кандидатът е поканен да представи формуляр за кандидатстване за проектното му предложение "Векът на Цар Симеон Велики оживява". При оценка на проекта на втория етап с Протокол № 6 от 9.09.2010 г. на определената от заместник министъра на регионалното развитие и благоустройството оценителна комисия е констатирано, че проектното предложение на жалбоподателя включва дейности, свързани с ново строителство, а именно - изграждане на "Посетителски център с покрита макетна възстановка" и преустройство с пристрояване на част от партерен етаж към сградата на читалище "Развитие" с цел обособяване на подходящо място с модерно оборудване за информация и услуги на туристите. Съставен е контролен лист 2: Оценка на допустимостта, в който е отразено, че е налице несъответствие на предвидените дейности с допустимите дейности по схемата, посочени в т. 4.3.2. от Насоките за кандидатстване, тъй като проектът на община Велики Преслав включва недопустими дейности, свързани с изцяло ново строителство, поради което не преминава етапа Оценка на допустимост. При оценяването на проектите комисията е съобразила разясненията на Управляващия орган (УО), съдържащи се във "Въпроси и отговори" по схемата, които представляват официално становище на УО и трябва да бъдат взети предвид от потенциалните бенефициенти при подготовка на предложенията им. Въз основа на предоставения му от оценителната комисия доклад заместник министърът на регионалното развитие и благоустройството в рамките на делегираната му компетентност на ръководител на УО на ОПРР е издал процесното решение, с което е одобрил доклада на оценителната комисия по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по BG161РО001/3.1. - 02/2009 "Подкрепа за развитието на туристически атракции" и е наредил да се предостави такава на одобрените за финансиране проектни предложения, посочени в списък 1.1. В т. 3 на същото решение се съдържа списък на отхвърлените предложения и основанието за отхвърлянето им (т. 3.1.отхвърлени на етап 1 - Административна оценка; т. 3.2. отхвърлени на етап 2 - Оценка на допустимостта; т. 3.3. отхвърлени на етап - оценка на качеството - техническа и финансова оценка), като проектът на община Велики Преслав фигурира в списъка на отхвърлените на етап 2 - Оценка на допустимостта проектни предложения на основание - включени в него дейности, свързани с ново строителство (т. 7 на т. 3.2.). При тази фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел, че административният акт в оспорената му част е издаден от компетентен орган, в надлежна форма, при спазване на процесуалните правила, правилно приложение на материалното право и в съответствие с целта на закона. Съобразно регламентираната в Насоките за кандидатстване процедура съдът е преценил, че същата се състои от две фази: подаване на формуляр за предварителен подбор и при одобряването му - подаване на формуляр за кандидатстване. Оценката на проекта в първата фаза (предварителен подбор) включва: оценка на административното съответствие и на допустимостта и оценка на качеството. Видно от т. 5.2.4. на Насоките за кандидатстване, във втората фаза (оценка и окончателен подбор) се извършва: оценка на административното съответствие, оценка на допустимостта и техническа и финансова оценка. Изхождайки от тази уредба, съдът е навел извод, че във втората фаза на процедурата вече конкретизираният проект също подлежи на оценка на допустимост, независимо от обстоятелството, че кандидатът е преминал първия етап (предварителен подбор), който включва оценка на допустимост на дейностите на ниво проектна идея. Според съда волеизявлението на органа не противоречи на разпоредбата на чл. 24, ал. 1 от Постановление № 121 на Министерския съвет от 31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз (ПМС № 121/31.05.2007 г.), която изисква проектните предложения да се оценяват съгласно критериите, заложени в Насоките за кандидатстване и забранява въвеждането на допълнителни критерии за оценка или изменение на критериите по време на провеждането на процедурата. Съдът е счел, че като е отхвърлил проектното предложение на жалбоподателя поради предвидените в него недопустими дейности, свързани с ново строителство, административният орган е приложил правилно закона. Приел е, че съгласно разясненията на УО по реда на чл. 16 от ПМС № 121/31.05.2007 г., съдържащи се във "Въпроси и отговори", в рамките на процесната схема за предоставяне на БФП ново строителство не е допустимо и не се финансират дейности, включващи като основна дейност ново строителство, включително ново строителство на посетителски туристически център, каквото се предвижда в проекта на община Велики Преслав. Съдът е посочил, че разясненията във връзка със запитванията на кандидатите се публикуват на интернет страницата на УО и стават неразделна част от Насоките за кандидатстване към конкретната процедура. Позовал се е на изменение на ПМС № 121/31.05.2007 г., обн. ДВ 44/2010 г., с което е създадена нова ал. 4 на чл. 16, регламентираща, че разясненията на УО са задължителни за прилагане от оценителната комисия. Противно на твърденията на жалбоподателя, решаващият съд е преценил, че в случая не са поставени нови критерии за оценка на допустимостта на предложенията, а са дадени разяснения във връзка с посочените в т. 4.3.2.3. от Насоките допустими дейности за финансиране по разглежданата схема. Решението е правилно. По делото няма спор за факти. Решаващият съд е установил правилно и съобразно доказателствата фактическата обстановка по спора, която се възприема изцяло от касационната инстанция. Предмет на касационно обжалване са само правните изводи на съда за съответствие на административния акт с материалноправните разпоредби. Спорът в случая се свежда до приложимостта на критерия "ново строителство" при преценка на допустимостта на включените в проектното предложение дейности, като по делото не е спорно, че проектът на община Велики Преслав предвижда дейности, свързани с ново строителство. Обжалваното решение е обосновано и е постановено при правилно прилагане на материалния закон. В съответствие с фактическите обстоятелства и релевантната правна уредба съдът е направил обоснован извод за законосъобразност на процесния административен акт в атакуваната му част. Неоснователно е твърдението за постановяване на решението в нарушение на разпоредбите на т. 5.2.4.2. във вр. с т. 4.3.2.3. от Насоките за кандидатстване. Касаторът не оспорва, че във втория етап на процедурата предложението подлежи на оценка за допустимост. В т. 5.2.4.2. от Насоките за кандидатстване са изброени изискванията, на които то трябва да отговаря, за да е допустимо, като е указано, че проектното предложение преминава към следващия етап на оценка (техническа и финансова оценка), само ако е получило положителен отговор ("да") на всички посочени критерии за оценка на допустимост. Неоснователно е оплакването, че разпоредбата на т. 5.2.4.2. от Насоките препраща само към т. 4.3.2.1. относно периода на изпълнение на проекта, поради което т. 4.3.2.3. относно допустимите дейности не се прилага при оценка на допустимостта на предложението във втория етап. Видно от контролен лист 2 - Оценка за допустимост, който е задължителен елемент от документацията и отразява оценката на проверяващия по всеки от критериите за допустимост, наред с изброените в т. 5.2.4.2. условия, същият визира като критерий съответствието на предвидените в проекта дейности с допустимите по схемата такива, посочени в т. 4.3.2. от Насоките за кандидатстване. Следователно, оценката на допустимостта на предложението във втората фаза изисква преценка на предвидените в него дейности от гледна точка на т. 4.3.2.3. и т. 4.3.2.4. от Насоките за кандидатстване. Несъстоятелни са доводите на касационния жалбоподател, че в нарушение на Насоките за кандидатстване контролният лист предвижда допълнителни критерии. Видно от съдържанието на Насоките за кандидатстване, приложение А-2, формулярът за кандидатстване съдържа контролен лист 1 - оценка на административното съответствие и контролен лист 2 - оценка на допустимостта. Визираните от касатора критерии в контролния лист не са нови, различни или допълнителни. Образецът на контролен лист 2 е приложение към Насоките за кандидатстване и е неразделна част от тях, т. е. част от изискванията за кандидатстване, поради което посочените в него критерии са редовни и релевантни за оценка на допустимостта на предложението. Правилен е в тази насока изводът на първоинстанционния съд, че контролният лист е съставен съобразно изискванията на Насоките за кандидатстване. Обоснована и съответна на материалноправните разпоредби е преценката на съда за законосъобразност на решението на ръководителя на УО за отхвърляне на проектното предложението на кандидата. При наличие на отрицателен отговор по един от критериите за допустимост, в случая - този за съответствие на предвидените в проекта дейности с допустимите дейности по схемата, посочени в т. 4.3.2., проектното предложение не преминава към следващия етап (т. 5.2.4.2. от Насоките), поради което с отхвърлянето на проекта на общината на етап 2 - Оценка за допустимост, Насоките за кандидатстване са правилно приложени. Неоснователна е тезата на касационния жалбоподател за противоречие на изводите на съда с нормата на чл. 24, ал. 1 от ПМС № 121 от 31.05.2007 г. В този аспект оспорващият се позовава на обстоятелството, че "новото строителство" не фигурира в изброените в т. 4.3.2.4. недопустими дейности, от една страна, а от друга - посочените в т. 4.3.2.3. допустими дейности, по начина на формулирането им, не изключват изрично новото строителство на потребителски/посетителски туристически център. Според касатора в Насоките за кандидатстване не е указано, че развитието на туристическата инфраструктура, необходима за нуждите на атракциите, както и развитието на допълнителна дребномащабна техническа инфраструктура в района на атракциите, необходима за посещението им, не може да се осъществи чрез строителство. Допустимите за финансиране в рамките на разглежданата схема дейности са формулирани в т. 4.3.2.3. от Насоките за кандидатстване по най-общ начин. Разпоредбата на чл. 16 от ПМС № 121 от 31.05.2007 г. дава възможност преди представяне на проектните предложения кандидатите да могат да искат от УО разяснения във връзка с процедурата за предоставяне на БФП под формата на задаване на въпроси и отговори на поставените въпроси от УО. Въпросите и отговорите се публикуват на интернет страницата на органа. Съгласно императива на чл. 16, ал. 3 не могат да се дават отговори, които съдържат становище относно съответствието на конкретен проект или кандидат с условията за кандидатстване. С ПМС № 111 от 3.06.2010 г. за изменение и допълнение на ПМС № 121/31.05.2007 г., обн. ДВ, бр. 44 от 11.06.2010 г., е създадена ал. 4 на чл. 16, по силата на която представените по реда на ал. 1 и 2 разяснения са задължителни за прилагане от оценителната комисия. Първоинстанционният съд правилно е определил характера на "Въпросите и отговорите" и тяхното правно значение в процедурата по предоставяне на БФП. От цялостния прочит на приложените към документацията "Въпроси и отговори" е видно, че по програмата не се финансират дейности, свързани с ново строителство и в частност - с ново изграждане на посетителски център, като е разяснено какви дейности предполагат развитието на атракциите, развитието на туристическата инфраструктура, необходима за нуждите на атракциите (природни, културни и исторически) и на дребномащабната техническа инфраструктура, необходима за посещението им, по смисъла на приетите от УО Насоки за кандидатстване. Въпросите и отговорите са публични и са достъпни за всички кандидати, а разясненията на УО безспорно следва да бъдат съобразени при оценяването на формулярите на кандидатите, тъй като представляват автентично тълкуване на издателя на Насоките за кандидатстване. Съдът правилно е приел, че разясненията на УО не въвеждат нови критерии, а изясняват съществуващите правила и изисквания за предоставяне на БФП съобразно целите и приоритетите на конкретната финансова помощ. По този начин се осигурява прилагането на принципите на публичност, прозрачност, свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и недопускане на дискриминация на кандидатите в съответствие с чл. 11 от ПМС № 121/31.05.2007 г. Цитираните в касационната жалба извадки от "Въпросите и отговорите" са изолирани, непълни и представени извън контекста на съответния отговор. В конкретно зададен от община Велики Преслав въпрос относно описанието на дейностите в бюджета се сочи, че проектът включва както КРР, така и въвеждане на техники и програми за интерпретация и анимация чрез покрита макетна възстановка "Векът на Цар Симеон Велики оживява" на най-важните сгради от вътрешния град на Велики Преслав с включен посетителски център. Така зададен, въпросът не съдържа индикация за планирано ново строителство на посетителски център, поради което отговорът на УО е съответен на запитването, още повече като се има предвид, че посетителските центрове сами по себе си са туристическа инфраструктура, чието развитие е допустима дейност. Неоснователно е оплакването на касационния жалбоподател, че съгласно § 38 от ПЗР на ПМС № 111 от 3.06.2010 г. за изменение и допълнение на ПМС № 121/31.05.2007 г., процедурите, обявени преди влизането в сила на постановлението, се довършват по досегашния ред, поради което нормата на чл. 16, ал. 4 е неприложима към случая. Цитираната преходна разпоредба касае само реда (процедурните правила) за провеждане на подбора и не засяга изискването на чл. 16, ал. 4, свързано с оценка по същество на проектите. При оценяването на предложението на община Велики Преслав във втората фаза на процедурата разпоредбата на чл. 16, ал. 4 от ПМС № 121/31.05.2007 г. е била действаща норма и е следвало да се прилага от оценителната комисия. Освен това, независимо от изричното й прогласяване с чл. 16, ал. 4 от постановлението, задължителността на разясненията на УО по чл. 16, ал. 1 за кандидатите и за комисията се презюмира от характера и предназначението им, поради което отговорите на органа по поставените от участниците въпроси в процедурата при всички случаи следва да бъдат взети предвид при оценяване на проектите. Необоснована е и развитата в касационната жалба теза за незаконосъобразност на административния акт, поради това, че като е констатирал недопустимост на част от дейностите, УО е следвало да намали проектобюджета или да отстрани дейностите, свързани с недопустими разходи, а не да отхвърля изцяло проекта. В Насоките за кандидатстване (т. 5.2.4.3.; стр. 51) е предвидено, че в резултат от техническата и финансова оценка на проектното предложение УО си запазва правото да отстрани заложени от кандидата дейности в случаите, когато те са свързани с недопустими разходи или да намали проектобюджета в случаите, в които разходите са недопустими или не отговарят на пазарната стойност. Посоченото право на УО е относимо само към последния етап - техническа и финансова оценка и е свързано с констатирани недопустими разходи, а не с недопустими дейности, поради което е неприложимо към процесния случай. По изложените съображения решението на Административен съд - София град следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,