Решение № 13311 от 1.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3907/2018 г.

Решение № 13311 от 1.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3907/2018 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на община Поморие срещу писмо изх. № 24-10-МЗ-15/12.10.2017 година на министъра на културата и ръководител на Програмния оператор /РПО/ на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства".

В открито съдебно заседание на 14.05.2018 година жалбата е оставена без движение с указание жалбоподателят да уточни в кои части се оспорва писмото, предвид заявлението на адв. Гроздев в същото съдебно заседание, че оспорва писмото единствено в частите досежно сумите, които за пръв път са предмет на отказ за верификация.

С молба от 22.05.2018 година жалбоподателят заявява, че оспорва акта в следните части:

• от страница 2 последните два абзаца: - за неверифицираните суми от 61, 29 лева и 10, 67 лева;

• от страница 3 последни абзаци: - за неверифицирани суми от 64 374, 72 лева; 6 330, 24 лева;

• от страница 4 трети абзац: - за неверифицирана сума от 12, 00 лева;

• от страница 5 последен абзац: - за неверифицирани суми от 384, 79 лева; - 380, 31 лева; 429, 46 лева; 117, 51 лева; 127, 50 лева;

• от страница 6 първите три абзаца: - за неверифицирани суми от 204, 50 лева; 20, 81 лева; 46, 62 лева.

Препис от молбата е изпратена на ответника, като с молба от 26.06.2018 година същият представя писмени доказателства по делото.

С определение от 24.07.2018 година съдебният състав е определил предмета на спора, като е приел, че делото е образувано по жалба на община Поморие срещу писмо изх. № 24-10-МЗ-15/12.10.2017 година на министъра на културата и ръководител на Програмния оператор /РПО/ на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", в частта му съгласно уточнителна молба от 22.05.2018 година.

Жалбоподателят мотивира незаконосъобразност на обжалвания акт в оспорените части на всички основания по чл. 146 АПК.

В частта досежно сумите от 64 374, 72 лева и 6 330, 24 лева жалбоподателят заявява, че представляват наложена с писмото 25 % финансова корекция на разходите по Договор № Д-455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие". Твърди, че с писмо изх. № 24-10 М-55/23.11.2016 година на заместник-министъра на културата е констатирана нередност по посочения Договор № Д-455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД. На общината не била дадена възможност да вземе становище по констатациите. Отрича осъществяването на нарушенията на Закона за обществените поръчки /ЗОП, отм. /, приети като нередност, за която е наложена финансова корекция с посочения процентен показател. Отрича да е налице реална или потенциална загуба за общностния бюджет като елемент от фактическия състав на нередността. Като се позовава на неправилно приложение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, претендира незаконосъобразност на обжалвания акт в частта за сумите от 64 374, 72 лева и 6 330, 24 лева, представляващи 25 % финансова корекция на разходите по Договор № Д – 455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие.

В частта досежно неверифицираните суми от 71, 96 лева преки разходи /61, 29 лева и 10, 67 лева/ и от 1711, 50 лева непреки разходи /от страница 5 последен абзац: - за неверифицирани суми от 384, 79 лева; - 380, 31 лева; 429, 46 лева; 117, 51 лева; 127, 50 лева; от страница 6 първите три абзаца: - за неверифицирани суми от 204, 50 лева; 20, 81 лева; 46, 62 лева/ претендира неприложимост на ПМС № 330 на МС от 5.12.2011 г. за допълнение на Постановление № 62 на Министерския съвет от 2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г. (обн., ДВ, бр. 27 от 2007 г.; изм. и доп., бр. 93 от 2009 г., бр. 58 от 2010 г. и бр. 21 от 2011 г.), (ПМС 330 от 05.12.2011 г.). Твърди липса на правна квалификация на отказа за верификация, както и липса на форма на обжалвания акт. В съдебно заседание на 15.10.2018 година адв. Гроздев, процесуален представител на жалбоподателя не оспорва отразения в оспорваното писмо факт, касаещ отчетените от членовете на екипа, както и от лицата от ръководството по проекта часове работа по проекта на месец, а твърди, че същите нямат задължение да спазват изписания в писмото размер на часова ставка на възнаграждението за дейности по управление и изпълнение на проекта, фиксиран в Ръководството за бенефициери по Програма БГ 08 "културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез Финансовия механизъм на европейското икономическо пространство 2009 – 2014 година /ФМ на ЕИП; Ръководството/.

Въз основа на изложените съображения, жалбоподателят претендира нищожност, а при условията на евентуалност – незаконосъобразност на обжалвания акт. Претендира разноски по делото.

Ответникът, министърът на културата и Ръководител на Програмния оператор (ПО) на Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" чрез юрк. Бориславова изразява становище за неоснователност на жалбата. В писмена защита излага съображения за недопустимост, а при условията на евентуалност, неоснователност на жалбата. Твърди, че в случая се касае за административен акт, за издаването на който е предвидена специална процедура, определена в система от актове, задължителни за прилагане по силата на чл. 2 от Меморандума за разбирателство относно изпълнението на ФМ на ЕИП 2009 – 2014 година, ратифициран със закон, обнародван и влязъл в сила. Същият имал предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които му противоречат по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България. Като излага аргументи относно правната рамка за решаване на случая, а именно /Протокол 8б към Споразумението за ЕИП относно Финансовия механизъм на ЕИП 2009 – 2014 година; Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009 – 2014; програмните споразумения, които се сключват за всяка програма и Насоките за изпълнение, приети от Комитета на Финансовия механизъм в съответствие с допълнителни разпоредби/, твърди, че същата не предвижда ред за съдебно оспорване на издаваните в процедурата по налагане на финансови корекции актове. С оглед на това претендира приложение на чл. 22, т. 1 от АПК. Аргументирайки неоснователността на жалбата, ответникът се позовава на разпоредбата на чл. 56 от Общите условия за предоставяне на БФП по програмата, част от договора за предоставяне на БФП по програмата, съгласно която, в случай на финансови корекции от страна на РПО преди изплащане на БФП на бенефициера, РПО прихваща стойността на корекцията при верификация на разходите по договора с изпълнителя, върху който е наложена корекцията. В случай, че сумата по договора с изпълнителя не покрива изцяло стойността на финансовата корекция, РПО прихваща сумата при следваща верификация на разходите по договора с изпълнителя, върху който е наложена финансовата корекция. По отношения на акта, в частта досежно непризнатите разходи в Приложение "Непреки разходи", "Заплати и възнаграждения на персонал, пряко свързани с изпълнението на проекта", релевира възражения за неоснователност на жалбата. Твърди, че бенефициерът е сключил граждански договори със служители за изпълнение на дейности по проекта. При назначаване на експерти в договорите по ЗЗД била посочена фиксирана часова ставка в съответствие с одобрения бюджет по проекта, като отработените часове за съответния месец се умножавали по нея. Съгласно Ръководството за бенефициери по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства", размерът на часовата ставка за възнаграждение за дейности по управление и изпълнение не трябвало да превишава размера на възнаграждението на часова база, което лицето получава за изпълнение на дейности по основното си служебно или трудово правоотношение. В договорите бил посочен общ брой допустими часове за съответния служител за целия период по проекта, но не било посочено ограничението от 80 часа на месец за работа по управление и изпълнение на проекта извън установеното работно време. Съгласно Ръководството, лицата на които били възложени дейности по силата на сключен договор за услуга, не можели да отчитат повече от 80 часа месечно във връзка с управлението и изпълнението на всички проекти, в които участват. Конкретната неверифицирана сума се формирала от непризнаване на разходи, извършени по граждански договор, съгласно правилата на посоченото Ръководство, както следва: 384, 79 лева, съгласно СИС № 216 за м. 04. 2016 година на Г. П.; 380, 31 лева, съгласно СИС № 271 за м. 05. 2016 година на Г. П.; 429, 46 лева, съгласно СИС № 323 за м. 06. 2016 година на Г. П.; 117, 51 лева, съгласно СИС № 356 за м. 07. 2016 година на Г. П.; 127, 50 лева, съгласно СИС № 386 за м. 08. 2016 година на Г. П.; 204., 50 лева, съгласно СИС № 494 за м. 11. 2016 година на Г. П.; 20, 81 лева, съгласно СИС № 217 за м. 04. 2016 година на П. И.; 46, 62 лева, съгласно СИС № 218 за м. 04. 2018 година на Т. Т.. Мотивите за посочения отказ били въз основа на Приложение VIII. 8.2.1 и Приложение VII. 8.3.2. 3 от СУК. По отношение на непризнатите 12. 00 лева съгласно Приложение I. 5, ответникът посочва, че бенефициерът е направил промяна в бюджета на проекта, като е заложил нова цена на брошури. Посочва, че съгласно чл. 32 от Общите условия за предоставяне на БФП, неразделна част от Договор № 24 – 10 МЗ-15/23.04.2015 година, бенефициерът е длъжен да разходва полученото финансиране единствено за покриване на разходите по осъществяването на проекта в съответствие с одобрения бюджет. Разликата между предвидените по бюджет и одобрените по ОП средства за брошури и реално отчетените средства не отговаряла на общите принципи за допустимост на разходите по смисъла на чл. 7. 2. от Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 – 2014 година. На посочените погоре основания претендира законосъобразност на обжалвания акт и неоснователност на жалбата.

Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените пороци на оспорения акт, намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Предмет на контрол за законосъобразност пред тричленния състав на ВАС е писмо изх. № 24-10-МЗ-15/12.10.2017 година на министъра на културата и ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", в частта с която на община Поморие е отказана верификация на сумата от 64 374, 72 лева и 6 330, 24 лева, с мотив, че същата представлява наложена финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи по Договор № Д – 455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие"; както и в частта с която е отказана верификация на сумата от: - 71, 96 лева преки разходи /61, 29 лева и 10, 67 лева/, както и 1 711, 50 лева непреки разходи /от страница 5 последен абзац: - за неверифицирани суми от 384, 79 лева; - 380, 31 лева; 429, 46 лева; 117, 51 лева; 127, 50 лева; от страница 6 първите три абзаца: - за неверифицирани суми от 204, 50 лева; 20, 81 лева; 46, 62 лева/ поради недопустимост на разходите, както и за сумата от 12. 00 лева – неверифицирани разходи от страница 4 трети абзац.

Страните не спорят, че община Поморие е страна по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /ДПБФП/ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, приложен и приет като доказателство по делото класьор 3, л. 1, доказателство № 1. БФП по програмата се предоставя на бенефициера по договора за изпълнение на проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство".

Проектът "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" е финансиран от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство /ФМ на ЕИП/ 2009 – 2014 въз основа на подписан Меморандум за разбирателство между Република България и Кралство Норвегия, Исландия и Княжество Лихтенщайн, Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", Мярка 3: "Достъпност на културното наследство за обществеността". В периода на изпълнение на ДПБФП са сключени две допълнителни споразумения между община Поморие и министерство на културата, в качеството му на програмен оператор, съответно от 12.01.2016 година и 26.10.2016 година.

Основната цел на проекта е да възстанови, запази и популяризира културното наследство в община Поморие, като осигури достъп до него за широката общественост. При изпълнение на проекта се извършва преустройство и реставрация на сграда – паметник на културата, която трябва да отвори врати като нова градска галерия.

Общата стойност на проекта възлиза на 406 694, 58 евро, представляващи 100% БФП.

В изпълнение на договора, общината е провела процедури по възлагане на обществени поръчки с различен предмет в рамките на заложените цели по договора за предоставяне на БФП за изпълнение на проекта, в резултат на които са подписани договори за възлагане на обществени поръчки с "Агроводинвест" ЕАД, "джим пи Груп" ООД, ЦПО СНЦ "ИНСАЙТ", "Примасат" ООД, "Компютър Маркет" ЕООД, "Вертикали" ЕООД, "Медиатор 2010" ЕАД.

Договорите в изпълнение на поръчките са както следва:

1. Договор за обществена поръчка № Д – 300/05.08.2015 година между община Поморие и "Примасат" ООД с предмет: "Мобилно приложение, организиране на дигитално съдържание на портал за нуждите на Градска галерия – Поморие по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 49 000 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № 30-2814-1/28.11.2015 година между община Поморие и ЦПО СНЦ "ИНСАЙТ" с предмет: "Организиране и провеждане на професионално обучение на представители на ромската общност" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 19 558, 30 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № Д-407/10.11.2015 година между община Поморие и "Компютър Маркет" ЕООД с предмет: "Доставка на оборудване за градска галерия, гр. Поморие" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 66 132, 00 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № Д-455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД с предмет: "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор № 57491.503.548. 1 в градска галерия" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 422 017, 58 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № Д-334/08.09.2015 година между община Поморие и "Агроводинвест" ЕАД с предмет: "Подготовка на доклад за оценка на съответствието на инвестиционен проект и упражняване на строителен надзор" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 11 280, 00 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № Д – 278/17.07.2015 година между община Поморие и "Медиатор 2010" ЕАД с предмет: "Изпълнение на мерки за информация и публичност" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 13 990, 00 лева без ДДС;

1. Договор за обществена поръчка № Д-243/19.06.2015 година между община Поморие и "Вертикали" ЕООД с предмет: "Изготвяне на работен проект за обект: Преустройство на съществуваща сграда в градска галерия в град Поморие" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 21 800, 00 лева без ДДС;

В хода на изпълнение на Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година бенефициерът, община Поморие, е получила аванс, на стойност в размер отразен в обжалвания акт, в която част писмото от 12.10.2017 година на ръководителя на ПО не се оспорва, като е направила и две искания за междинни плащания, и едно искане за окончателно плащане по проекта, както следва:

• Аванс в размер на 198 856, 37 лева;

• Искане за междинно плащане № 1, по което Ръководителят на ПО се е произнесъл с писмо изх. № 24 – 10 – МЗ – 15 от 18.11.2016 година /Писмото е прието като доказателство по делото в класьор 5, доказателство № 1, л. 1/;

• Искане за междинно плащане № 2, по което Ръководителят на ПО се е произнесъл с писмо изх. № 24 – 10 – МЗ – 15 от 23.11.2016 година /писмото е прието като доказателство по делото в класьор 5, доказателство № 2, л. 9/;

• Искане за окончателно плащане, по което Ръководителят на ПО се е произнесъл с писмо изх. № 24 – 10 – МЗ – 15 от 12.10.2017 година /писмото е прието като доказателство по делото в класьор 1, доказателство 4, л. 6/.

Последното писмо, в посочените от община Поморие с молбата от 22.05.2018 година пунктове, е предмет на контрол за законосъобразност пред настоящия съдебен състав:

Видно от текста на същото, ръководителят на Програмния оператор по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" се е произнесъл по искане на община Поморие за окончателно плащане по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, като е отказал да признае за допустими претендираните от общината за плащане суми по проекта, както следва:

• 64 374, 72 лева и 6 330, 24 лева, представляващи 25 % финансова корекция на разходите по Договор № Д – 455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие;

• 71, 96 лева преки разходи: -61, 29 лева съгласно СИС № 219 за м. 04. 2016 година на Х. Я.; - 10, 67 лева съгласно СИС № 2739 за м. 05. 2016 година на Х. Я.;

• 1711, 50 лева непреки разходи: - 384, 79 лева, съгласно СИС № 216 за м. 04. 2016 година на Г. П.; - 380, 31 лева съгласно СИС № 271 за м. 05 2016 година на Г. П.; - 429, 46 лева съгласно СИС № 323 за м. 06. 2016 година на Г. П.; - 117, 51 лева съгласно СИС № 356 за м. 07. 2016 година на Г. П.; - 127, 50 лева съгласно СИС № 386 за м. 08. 2016 година на Г. П.; - 204, 50 лева съгласно СИС № 494 за м. 11. 2016 година на Г. П.; - 20, 81 лева съгласно СИС № 217 за м. 04. 2016 година на П. И.; - 46, 62 лева съгласно СИС № 218 за м. 04. 2016 година на Т. Т..

• 12. 00 неверифицирани преки разходи по фактура № 4000000190/30.11.2016 година.

Според съдебния състав, за да се изясни характера на този акт и съответно да се направи преценка досежно законосъобразността му, на първо място следва да се направи анализ на приложимата правна рамка, регламентираща материята в случая:

Неправилно е възражението на община Поморие в насока, че оспореният административен акт попада в приложното после на ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ предмет на закона е определяне на националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове са средствата от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Република България. Между включените в чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ фондове не са средствата, предоставяни от Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия в изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП. Република България е член на Европейското икономическо пространство съгласно Споразумение за участието на Република България и Румъния в Европейското икономическо пространство, ратифицирано със закон, обнародван в Държавен вестник, бр. 13 от 2008 г., като самото споразумение е обнародвано в Държавен вестник, бр. 19 от 06.03.2012 г., в сила за Република България от 09.11.2011 г.

В чл. 5 от Протокол 38б от Споразумението между Европейския съюз и Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия Република България е посочена като бенефициер наред с други страни – член на ЕС. В изпълнение на чл. 8, пар. 2 от Протокола между Република България, Исландия, Княжество Лихтенщайн и Кралство Норвегия е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г., ратифициран със закон, обнародван в Държавен вестник бр. 95 от 02.12.2011 г. Правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г. е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38б към Споразумението за ЕИП относно Финансов механизъм на ЕИП 2009-2014 г., Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014, одобрен от Държавите донори в съответствие с член 8 от Протокол 38б, програмните споразумения, които се сключват за всяка програма, и насоки за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм. С оглед на така установената правна рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от ФМ на ЕИП изводът на община Поморие, че оспореното писмо попада в обхвата на ЗУСЕСИФ, поради което и липсата на правна квалификация по този закон досежно основанията за отказ за верификация е нарушение на формата на акта, е неправилен.

По възражението на Ръководителя на ПО за недопустимост на жалбата: Предвид така очертаната правна рамка, съдът намира, че в актовете, включени в правната рамка на ФМ на ЕИП не се съдържа забрана за съдебно оспорване на актовете, с които се налагат финансови корекции или се отказва верификация на разход поради недопустимостта му по програмите, финансирани от ФМ на ЕИП. Както е отбелязано и в писмените бележки на ръководителя на ПО, в чл. 11,т. 8 "Жалби" на Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г., приет от Комитета за ФМ на ЕИП съгласно чл. 8 от Протокол 38 б на Споразумението за ЕИП, изрично е посочено, че държавата бенефициер установява механизъм за оплаквания, който ще може ефективно да обработва и решава оплаквания за подозирано неспазване на принципите за добро управление по отношение на изпълнението на ФМ на ЕИП. Освен това чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гарантира на всички правни субекти правото да оспорват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Видно от анекс А на Меморандума за разбирателство относно изпълнението на ФМ на ЕИП органите, компетентни и отговорни за неговото изпълнение от българска страна, са от системата на изпълнителната власт и по силата на международния акт са натоварени с административни правомощия. С оглед на това техните актове са актове на административен орган по смисъла на пар. 1, т. 1 от ДР на АПК. Когато акт, издаден от орган, натоварен с изпълнението на ФМ на ЕИП, засяга права или законни интереси на съответния правен субект, правото му на съдебна защита е гарантирано от Конституцията.

В този смисъл оспореният пред тричленния състав на ВАС административен акт подлежи на проверка за законосъобразност на основанията, предвидени в чл. 146 от АПК. Доводът на ръководителя на ПО за приложимост на чл. 22, т. 1 от АПК е неоснователен. Съгласно чл. 22, т. 1 от АПК предвиденото в АПК производство по издаване на индивидуални административни актове не се прилага за актове, които по силата на специален закон се издават и изпълняват незабавно или е предвидено специално производство с оглед на естеството им. Преди всичко цитираната разпоредба се отнася до производството по издаване на индивидуални административни актове, а не до тяхното оспорване на предвидените в чл. 146 от АПК основания. Независимо дали един административен акт е издаден по общия ред на Раздел I от АПК или по реда на специален закон, съдът проверява неговата законосъобразност на основанията, посочени в чл. 146 от АПК, освен ако актът не е изрично изключен от съдебно оспорване по арг. от чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България. Доколкото с настоящия акт в оспорваната част на община Поморие не се признават като допустими разходи по направено искане за окончателно плащане по проект в посочен размер, поради което се отказва плащането им от Ръководителя на ПО по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", мярка 3, със същия се засягат права на бенефициера по ДБФП, който има правен интерес да го оспорва.

Видно от текста на писмото, органът не е посочил срок за обжалването му, нито институция, пред която актът може да се обжалва. Предвид това и при приложение на чл. 140 АПК, като подадена на 31.10.2017 година, жалбата срещу писмо изх. № 24-10-МЗ-15/12.10.2017 година на министъра на културата и ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", се явява допустима като подадена в срок.

Подсъдност на делото на Върховния административен съд: Съгласно разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, на Върховния административен съд са подсъдни спорове срещу актове на министри. Оспореният акт е подписан от министър Б. Банов, в качеството му на ръководител на Програмния оператор по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", поради което и на основание чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК спорът за законосъобразността на този акт е подсъден на ВАС.

Относно характера на акта:

Община Поморие релевира възражение за нищожност на оспорвания акт по съображения, че с него за първи път се налага финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи по Договор № Д-455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие, без органът да е спазил процедурата и формата по ЗУСЕСИФ. Възражението не се споделя от съдебния състав, освен по изложението по-горе съображения, касаещи правната рамка по програмата, също и предвид следните установявания от фактическа и правна страна:

Процедурата за налагане на финансови корекции при управление на средствата от ФМ на ЕИМ 2009-2014 г. е разписана в чл. 16 от Споразумението за изпълнение на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", където е предвидено, че в случаи на установени нередности програмният оператор следва да изготви обосновани предложения за налагане на финансови корекции след извършване на подробно проучване и оценка. Предвидено е също, че при определяне на конкретния размер на финансовата корекция програмният оператор може да използва като референция Постановление на Министерския съвет № 134 от 05.07.2012 г. за приемане на Методология за определяне на финансови корекции във връзка с нарушения, установени при възлагането и изпълнението на обществени поръчки и на договори по проекти, съфинансирани от Структурните фондове, Кохезионния фонд на Европейския съюз, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, Европейския фонд за рибарство и фондовете от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци, като се отчитат спецификите на Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП. В чл. 16, т. 3 от споразумението е предвидено, че финансовите корекции се налагат след постигане на консолидация между програмния оператор, Националното координационно звено и Сертифициращия орган и след като бъде дадена възможност на получателя на помощта по съответния проект да представи становище във връзка с предложената корекция.

Твърдението на ответника по жалбата /изложено в писмените бележки/, че процедурата по администриране и докладване на нередности и налагане на финансови корекции по отношение на Финансовия механизъм на Европейското Икономическо Пространство (ЕИП) 2009-2014 г. е предвидена в Системите за управление и контрол на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", е неоснователно. Системите за управление и контрол на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" представляват вътрешнослужебен акт, издаден в изпълнение на задължението на Република България по чл. 4 т. 1. от Регламент за приложението на Финансовия механизъм на Европейското Икономическо Пространство (ЕИП) 2009-2014 г., приет от Комитета за ФМ на ЕИП съгласно чл. 8 т. 8 от Протокол 38 б на Споразумението за ЕИП, да осигури наличието на и да прилага системи за управление и контрол, които да гарантират спазването на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност при управление на предоставените от ФМ на ЕИП средства. Този документ е утвърден от заместник – министъра на културата на 15.12.2015 г., съгласно заповед № РД-09-858 от 05.11.2014 г., с която на последния е възложено изпълнението на функциите на ръководител на програмния оператор на Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства", разписани в чл. 4, т. 8. от Регламента. Системите за управление и контрол са вътрешен акт, създаден в рамките на администрацията на органа, натоварен с изпълнение на функциите на програмен оператор, като същите не са съгласувани от държавите – донори на ФМ на ЕИП, не са приети или одобрени от Комитета за финансовия механизъм и не фигурират в посочената в чл. 2 от Меморандума за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г. и чл. 1, т. 4 от Регламент за приложението на Финансовия механизъм на Европейското Икономическо Пространство (ЕИП) 2009-2014 г. от правна рамка.

Посочената в чл. 16 от Споразумението за изпълнение на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" процедура обаче не е предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство, предвид следните изводи:

Видно от представените по делото доказателства, с писмо изх. № 24-10-М-55 от 23.11.2016 г. Ръководителят на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" е уведомил община Поморие за постъпил сигнал за нередност с рег. № 24-10 М3-15 от 21.11.2016 година, като според текста на писмото, на община Поморие е предоставен срок от 10 работни дни от датата на получаване на уведомлението за предоставяне на бележки, коментари и документи, с които да мотивира възражението си срещу финансовата корекция и нейния размер. Изрично, според текста на писмото, констатираната нередност касае процедурата по възлагане на обществена поръчка от страна на община Поморие, приключила с подписване на Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД с предмет: "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор № 57491.503.548. 1 в градска галерия" по проект: "Осигуряване на достъп до културно наследство и културни продукти в община Поморие чрез отваряне за посещение на сгради с културно-историческа стойност и разработване на нови дигитални съдържания в областта на културното наследство" по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" рег. № 24-10 МЗ – 15/23.04.2015 година, на стойност 422 017, 58 лева без ДДС. Писмото за посоченото уведомяване е прието като доказателство по делото в класьор 5, доказателство 6, л. 74.

По искане за междинно плащане № 2, по което Ръководителят на ПО се е произнесъл с писмо изх. № 24-10-МЗ-15 от 23.11.2016 година /писмото е прието като доказателство по делото в класьор 5, доказателство № 2, л. 9/, последният е направил отказ за верификация на посочени в писмото суми, но по отношение на нередността по т. 9 от МОФК, приета с ПМС № 134/2010 година, предмет на писмо изх. № 24-10-М-55 от 23.11.2016 г., касаеща Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД е наложил финансова корекция в размер на 25 % от разходите по същия.

Съдебният състав излага съображения досежно посочените актове само и единствено доколкото следва да отговори на възражението на жалбоподателя в насока, дали за първи път с процесното писмо от 12.10.2017 година на община Поморие се налага финансова корекция в размер на 25 % от допустимите разходи по Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД. Съдебният състав направи справка в системата за управление на делата на АССГ и ВАС, като установи, че писмо изх. № 24 – 10 – МЗ – 15 от 18.11.2016 година на РПО /представляващо произнасяне на органа по искане за междинно плащане № 1 е предмет на контрол за законосъобразност по адм. д. № 409 по описа на АССГ от 2017 година. С решение по адм. д. № 7844/2018 година по описа на ВАС, съдебният състав на ВАС е отменил решението на АССГ и е върнал делото на друг състав на АССГ за ново разглеждане. При решаването на спора, съдът не е съобразил правната рамка при управление на средства от ФМ на ЕИП. От друга страна, предмет на контрол за законосъобразност по адм. д. № 359/2017 година по описа на АССГ е писмо изх. № 24 – 10 – МЗ – 15 от 23.11.2016 година на РПО по искане на община Поморие за междинно плащане по проекта № 2 /писмото е прието като доказателство по делото в класьор 5, доказателство № 2, л. 9/. Съдът по това дело е спрял производството до приключване на производството по адм. д. № 409 по описа на АССГ за 2017 година.

Както по-горе съдебният състав посочи, цитираните писма са подписани от РПО по искания на бенефициера за плащане по проекта. Всеки акт има самостоятелен характер, поради което и липсва взаимосвързаност и обусловеност на законосъобразността на който и да е от тях от предходен във времето такъв. Още повече, че определената ФК с акта от 18.11.2016 година касае същия проект, но друг договор за възлагане на обществена поръчка, а именно - № 300/05.08.2015 година, спорът за законосъобразността на която по никакъв начин не се явява релевантен за правилното решаване на настоящия /Както по-горе съдът изброи, в рамките на проекта са сключени няколко договори за възлагане на обществени поръчки. Законосъобразността на нередност по един договор на възлагане на обществена поръчка и налагане на ФК по този договор не се явява преюдициален спор досежно отказ за верификация на суми по ФК по друг договор за възлагане на ОП/..

Съдебният състав поставя въпроса досежно процедурата по налагане на ФК с оглед правната рамка на ФМ на ЕИП, само за да обоснове извода, че с процесното писмо от 12.10.2017 година на бенефициера не се налага ФК по Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД в размер на 25 % за първи път. Такава е наложена с предходен акт от 23.11.2016 година /24-10-МЗ-15/, който предвид на това, че е предмет на контрол за законосъобразност по адм. д. № 359/2017 година по описа на ВАС, не е влязъл в сила.

С акта от 12.10.2017 година на РПО, предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство, наложената с предходен акт от 23.11.2016 година ФК по Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД в размер на 25 % се изпълнява като се приспада от отчетени допустими разходи по същия договор.

Правилен е изводът на ответника по жалбата в насока, че в чл. 11. 2 от Регламента за приложението на Финансовия механизъм на Европейското Икономическо Пространство (ЕИП) 2009-2014 г. е дадена и дефиниция на понятието "нередност" в контекста на правната рамка на ФМ на ЕИП, съгласно която нередност означава всяко нарушение на правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014, посочена в чл. 1, т. 4 от Регламента, предписанията на правото на ЕС или всички предписания на националното право на държавата бенефициент, което влияе негативно или е в ущърб на който и да е етап от приложението на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 в държавата бенефициент, по-конкретно, но не ограничено единствено до, осъществяването и/или бюджета на всяка програма, проект или други дейности, финансирани от Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г., например посредством необосновани или непропорционални разходи, или посредством намаляването или загубата на приходи в рамките на програмата и/или проекта. В действителност, от изложеното по-горе, както твърди жалбоподателя, се налага извод, че не всяко нарушение на разпоредба от правната рамка на ФМ на ЕИМ 2009-2014 г., общностното или националното законодателство, произтичащо от действие или бездействие на стопански субект, представлява "нередност" по смисъла на чл. 11, т. 2 от Регламента и е основание за налагане на финансова корекция, а само такова, което има или би имало негативно отражение върху който и да е етап от изпълнението на програма, финансирана на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г. Тъй като в случая обаче с акта на РПО от 12.10.2017 година не се налага ФК, а размерът на наложена такава с предходен акт от 23.11.2016 година се удържа от допустим разход по същия договорза възлагане на обществена поръчка, сключен в изпълнение на проекта, при направено искане за плащане по този договор, въпросът досежно законосъобразността на наложената по договора ФК не е предмет на настоящия спор. Ето защо и съдебният състав остави без уважението искането за допускане на експертиза, която да установи обстоятелства, релевантни досежно законосъобразността на акта за налагане на ФК, имаща за цел оборване на констатациите на органа за допуснати нарушения на ЗОП, касаещи вида и характера на строежа по проекта.

Както ВАС е посочвал в актовете си, веднъж определена по размер, финансовата корекция се явява недопустим разход, на което основание се отказва плащането на сумата по финансовата корекция. В производството по верификация на разходите, ръководителят на ПО извършва преценка за тяхната допустимост. Финансовата корекция се явява финансовото изражение на извършени в нарушение на ФМ на ЕИП разходи. Двата института са различни, но е напълно възможно единият – определената ФК да бъде част от мотивите на другия, с който се отказва верификация. Това е така, тъй като сам по себе си размерът на финансовата корекция е недопустим разход и ако бенефициерът е отправил искане за междинно или окончателно плащане, органът ще следва да откаже верификация на разходи, съответни на размера на определената финансова корекция.

Но за да е законосъобразен отказът на органа да верифицира разход в размер на финансовата корекция, т. е. да откаже да възстанови разходи в размер на финансовата корекция, трябва актът, с който финансовата корекция е определена по основание и по размер да е влязъл в сила или да е допуснато предварително изпълнение на същия.

Именно поради това тогава, когато отказът за верификация се основава на финансова корекция при проверка на законосъобразността на отказа съдът следва да провери влязъл ли е в сила/съответно подлежи ли на предварително изпълнение актът, с който е определена финансовата корекция, и съответен на влезлия в сила акт/допуснатия до предварително изпълнение акт ли е размерът, отказан за верификация. В производството по проверка на законосъобразността на отказа за верификация съдът не може да извършва проверка за законосъобразност на акта, с който органът е определил финансова корекция. В производството за проверка на отказа за верификация актът за определяне на финансова корекция е само фактическо основание за отказа, за това съдът трябва да провери единствено от формална страна осъществен ли е този релевантен юридически факт.

В тази насока и настоящият съдебен състав единствено осъществява контрол за законосъобразност върху акта от 12.10.2017 година на РПО в частта досежно отразената 25% ФК върху Договор за обществена поръчка № Д – 455/10.12.2015 година между община Поморие и "Джи Пи Груп" ООД, като констатира, че такава е наложена с предходен акт от 23.11.2016 година /№ 24-10-МЗ-15/; представлява корекция в размер на 25% от разходите по посочения договор, от допустимите разходи по който е удържана и сумата с настоящото писмо.

Съдебният състав споделя изводите на ръководителя на ПО, че предвид неприложимостта на ЗУСЕСИФ в случая, правното основание за прихващане на стойността на финансовата корекция при верификация на разходите по договора с изпълнителя следва да се търси в разпоредбите, регламентиращи правната рамка на ФМ на ЕИП. В тази насока, съдебният състав споделя изводите на органа, че съгласно чл. 56 от Общите условия за предоставяне на БФП, в случай на ФК от страна на РПО преди изплащане на БФП по тях на бенефициера, РПО прихваща стойността на ФК при верификацията на разходите по договора с изпълнителя, върху който е наложена корекция. Общите условия по програмата са част от приложимото право, като неразделна част от ДПБФП, ангажиментите по който съгласно тези условия, трябва да се спазват както от РПО, така и бенефициера, участник в програмата. Регламентираният механизъм насочва на допуснато предварително изпълнение на акта за налагане на корекцията, сумата по който се удържа от признатите като допустими разходи по договора, без значение дали същият е влязъл в сила.

Предвид гореизложеното, съдебният състав обосновава извод за законосъобразност на обжалвания акт в частта досежно сумите от 64 374, 72 лева и 6 330, 24 лева, представляващи 25 % финансова корекция на разходите по Договор № Д – 455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие.

По отношение на възражението на община Поморие за липса на мотиви на акта в тази част, съдебният състав намира за неоснователен извода на жалбоподателя за допуснати съществени процесуални нарушения, основание за отмяна на акта: В действителност, като фактическо основание за прихващане на сумата е изписана наложена 25 % финансова корекция на разходите по Договор № Д – 455 от 11.12.2015 година с изпълнител "ДЖИ ПИ ГРУП" ООД и предмет на договора "Преустройство на съществуваща сграда в имот с идентификатор 57491.503.548. 1 в градска галерия, гр. Поморие, без органът да посочва с какъв акт е наложена корекцията. Пълната преписка по ДПБФП обаче е в 9 тома по делото, като част от същата са всички актове и кореспонденции в изпълнение на договора. Предвид факта, че актът за определяне на ФК по този договор от 23.11.2016 година е част от преписката, съдебният състав приема, че неизписването му като основание за налагане на корекцията по договора не следва да се приема като съществено процесуално нарушение, основание за отмяна на процесния акт от 12.10.2017 година. При все това, за прецизност на изложението съдът посочва, че задължение на всеки орган е да мотивира акта си от фактическа и правна страна, като обосновано аргументира същия.

Тъй като предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство не е акта за налагане на ФК по процесния договор, съдът няма правомощие да установява нито съществуването на нередността, нито правилното й правно квалифициране, нито мотивирането на размера на същата и основата, върху която е определена. Същите са предмет на контрол за законосъобразност по адм. д. № 359/2017 година по описа на АССГ. Евентуалната отмяна на акта от 23.11.2016 година или изменението на същия в производството по оспорването му в частта досежно ФК, би могло да мотивира искане за плащане на сумата, определена като ФК, от страна на община Поморие насочено към РПО. Към настоящия момент обаче липсва предпоставка за отмяна на акта от 12.10.2017 година в частта, в която се отказва изплащане на сумата, представляваща ФК, наложена с предходен акт. Висящото съдебно производство по оспорване на акта, с който ФК е наложена не е основание за това.

По отношение на отказите за верификация на сумите от 71, 96 лева преки разходи и 1711, 50 лева непреки разходи:

По отношение на преките разходи в размер на 71, 96 лева, органът е мотивирал отказа си да верифицира същите като недопустими в посочените размери, като се е позовава на Ръководството за бенефициери по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез ФМ на ЕИП 2009 – 2014, утвърдено със Заповед № РД09 – 858/05.11.2014 година на Ръководителя на Програмния оператор. Съгласно текста на оспорения акт в тази част, ръководителят на ПО приема, че бенефициерът е сключил граждански договори със служители за изпълнение на дейности по проекта. При назначаване, в договорите по ЗЗД е посочена фиксирана часова ставка в съответствие с одобрения бюджет по проекта, като отработените часове за съответния месец се умножат по нея. Като цитира посоченото по-горе Ръководство, ръководителят на ПО обосновава, че в договорите по казуса е посочен общ брой допустими часове за съответния служител за целия период на проекта, но не е посочено ограничението от 80 часа на месец за работа по управление и изпълнение на проекта извън установеното работно време. В тази насока отказва верификация на сумата от 61, 29 лева, съгласно СИС № 219 за м. 04. 2016 година на Х. Я. спрямо представените разходооправдателни документи, доказващи дохода на месец; както и на сумата от 10, 67 лева съгласно СИС № 273 за м. 05. 2016 година на Х. Я. спрямо представените разходооправдателни документи.

Жалбоподателят не оспорва факта досежно качеството на физическото лице в рамките на проекта, както и относно отчетения брой часове работа по проекта за м. 04. 2016 година, както и за м. 05. 2016 година на Х. Я., но твърди липса на основание за редуциране /намаляване/ на броя на отработените като допустими за плащане по проекта часове, като отрича законосъобразността на поставеното ограничение от 80 часа месечно.

При извършена служебна проверка досежно материалната законосъобразност на акта в тази част и като съобрази възраженията на жалбоподателя и мотивите на отказа за верификация на процесните суми, изписани в оспорения акт, съдът приема следното:

На първо място следва да се постави въпроса за характера на Ръководството за бенефициери по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез ФМ на ЕИП 2009 – 2014, с оглед възможността за преценка дали същото следва да се приема като правно основание за преценка допустимостта на даден разход. Видно от приложеното като доказателство по делото Ръководство – класьор 3, лист 26 и следващите, Ръководството е предназначено за бенефициери, които изпълняват договори по програмата, като има за задача да улесни същите, чрез предоставяне на синтезирана и систематизирана информация относно техните права и задължения. Предвид целите и обхвата на ръководството, както и компетентността на РПО да го утвърди, същото няма характер на подзаконов нормативен акт.

Допустимостта на разхода следва да бъде съобразена с разпоредбите на приложимата правна рамка, освен ако текст от нея досежно допустимостта на разходите не препраща към процесното ръководство.

При служебна проверка досежно правилното приложение на акта в тази част, съдебният състав установи следното:

Чл. 7, т. 3 от Регламента за изпълнението на ФМ на ЕИП 2009 – 2014 година определя допустимите преки разходи по проекта. Разходите за персонал, назначен в проекта, покриващ действителните заплати..., са допустим разход съобразно чл. 7, т. 3, пар. 1, б. "а" от Регламента.

Съгласно чл. 4, т. 4. от ДПБФП по делото, договарящият орган прави междинни и окончателни плащания съгласно Общите условия на договора. За неуредените в договора въпроси, се прилагат разпоредбите на действащото българско и общностно законодателство /чл. 8. 3 от ДПБФП/.

По делото са приети като доказателство Общите условия за предоставяне на БФП по Програма БГ 08 /класьор 4, л. 27 и следв. /, като чл. 50 от Общите условия регламентира допустимите преки разходи, чл. 51 от същите – допустимите непреки разходи, а чл. 52 недопустимите разходи. Разходите за възнаграждения за персонала, назначен за изпълнение на дейностите по проекта са допустими преки разходи съгласно чл. 50, ал. 1, т. 1 от така посочените Общи условия.

Видно от текста на Насоките по програмата, които определят както правилата за кандидатстване по програмата, така и правилата при разходване на средствата по програмата /обявени на електронната страница на ПО/, т. 5,т. 3,т. 3. и следващите регламентират допустимостта на разходите по програмата. Съгласно Насоките за кандидатстване по Програма БГ 08, допустими са разходите за постигане на целите по проекта, като същите не трябва да противоречат на Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 – 2014, чл. 7, т. 2 – чл. 7, т. 5. Разходите за възнаграждения за персонал, пряко свързани с изпълнението на проекта са заложени като бюджетна категория допустими разходи.

Съгласно т. 10,т. 2 от Насоките за кандидатстване по програмата, Договорът за БФП по ФМ на ЕИП има определено нормативно съдържание, като част от същото включва и условията за допустимост на разходите. Съгласно чл. 8, т. 3 от ДПБФП, за неуредените в договора въпроси, се прилагат разпоредбите на националното законодателство.

Въпросът, спорен по делото в тази част, касае заложеният месечен лимит от 80 часа месечно във връзка с управлението и изпълнението на проектите, в които наетите лица по силата на граждански договор за услуга отчитат. В така изследваните от съдебния състав нормативни актове и договори, обвързващи бенефициера, липсва разпоредба, която да поставя подобно ограничение.

По отношение на препращането, което ДПБФП прави към националното законодателство, съдът констатира, че:

С ПМС № 330 на МС от 5.12.2011 г. е допълнено Постановление № 62 на Министерския съвет от 2007 г. за приемане на национални правила за допустимост на разходите по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, за финансовата рамка 2007 - 2013 г. (обн., ДВ, бр. 27 от 2007 г.; изм. и доп., бр. 93 от 2009 г., бр. 58 от 2010 г. и бр. 21 от 2011 г.), (ПМС 330 от 05.12.2011 г.), като се приема Методика за определяне, изплащане и възстановяване на разходи за възнаграждения на служителите в администрацията на централните и териториални органи на изпълнителната власт, администрацията на органите на местно самоуправление и администрацията на органите на съдебната власт за управление и изпълнение на проекти и за участие в оценка на проектни предложения по Оперативните програми, съфинансирани от структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. Съгласно чл. 8, ал. 3 от посочената Методика, лицата които извън установеното им работно време изпълняват допълнителни функции по проекти, съгласно спецификите описани в същата методика, получават допълнително възнаграждение, като същите не могат да отчитат повече от 80 часа месечно при управление и изпълнение на проекти, в които участват.

Жалбоподателят прави възражение, че не следва да спазва това ограничение от 80 часа месечно, тъй като: ПМС 330 от 05.12.2011 година е неприложимо в случая, както и тъй като договорите с екипа били сключени преди публикуване на Ръководството по програмата. Последното възражение е ирелевантно, доколкото датата на публикуване на ръководството като подпомагащ акт, не би могла да се счита релевантна с оглед приложението на съществуваща към този момент нормативна база. По отношение на първото възражение: В действителност, видно от чл. 1 от Постановление № 62/2007 година, същото намира приложение досежно допустимостта на разходите по оперативни програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз. Настоящата програма е финансирана от ФМ на ЕИП, който не е сред Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. Горното обосновава извод за липса на правна норма, която да позволява приложение на сочената Методика спрямо проекти по програми, финансирани от ФМ на ЕИП.

Липсва и препратка от разпоредба, намираща се в правната рамка, регламентираща управление на средствата от ФМ на ЕИП към посоченото ПМС. Единствено Насоките за кандидатстване по Програма БГ 08 2009 – 2014 година препращат към ПМС 62/2007 година, но само и единственно в частта досежно ДДС-то като недопустим разход по програмата. Въз основа на тази препратка не може да се направи разширително тълкуване за приложение на посоченото ПМС и въведената с него Методика и досежно ограничението за максимум 80 часа по проекта на месец.

По делото /класьор 3, л. 353 е прието като доказателство Споразумението за изпълнение на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства". Видно от чл. 2 на същото, то очертава нормативната рамка за предоставянето на БФП по програмата, като в чл. 2, т. 1,т. 6 са включени и Системите за управление и контрол на изпълнение на ФМ на ЕИП и Норвежкия финансов механизъм 2009 – 2014 за България. Последните са приложени като доказателство по делото в класьор 3, л. 185. В писмените бележки на ответника, в частта досежно часовото ограничение, същият се позовава именно на СУК в частта относно приложения към същите. Съдът обаче по-горе посочи, че същите Системи /СУК/ нямат характер на нормативен акт. В действителност, раздел VIII от така посочените СУК на Програма БГ 08 изписват производството по верификация на разходи по програмата, но и тук не е посочено цитираното в ръководството ограничение в месечната часова ставка. Споразумението за изпълнение на Програма БГ 08 от своя страна не препраща към посоченото ПМС 62/2007 година в частта досежно допустимостта на разходите, нито към друг нормативен акт, относим към материята, съдържащ посоченото ограничение /така например както препраща към МОФК/.

Постановление № 118 на Министерския съвет от 20.05.2014 г. за условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, Норвежкия финансов механизъм, фонд "Убежище, миграция и интеграция" и фонд "Вътрешна сигурност" (ПМС № 118) урежда условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, Норвежкия финансов механизъм, фонд "Убежище, миграция и интеграция" и фонд "Вътрешна сигурност", като не съдържа правила досежно допустимостта на разходите по проектите финансирани от ФМ на ЕИП.

Въведеното от РПО ограничение досежно максимума отработени и отчетени часове по проекта - 80 часа месечно, е въведено досежно програма БГ 08, чрез Ръководството за бенефициери по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез ФМ на ЕИП 2009 – 2014.

По делото е прието като доказателство така посоченото Ръководство за бенефициери по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез ФМ на ЕИП 2009 – 2014, като видно от текста на същото, в частта досежно видовете разходи и документи за финансово отчитане на същите, разходи за възнаграждения на персонал, нает във връзка с управление и изпълнение на проекта е изписано, че размерът на часовата ставка на възнаграждението за дейности по управление и изпълнение не трябва да превишава размера на възнаграждението на часова база, което лицето получава за изпълнение на дейности по основното си служебно или трудово правоотношение. Лицата на които са възложени дейности по силата на сключен договор за услуга, не може да отчитат повече от 80 часа месечно във връзка с управлението и изпълнението на всички проекти, в които участват. В договора се определят размера на часовата ставка, въз основа на индивидуалната основна заплата на съответния служител за последния месец, както и максималният брой часове, които могат да се отметат за извършване на дейности извън установеното работно време на служителя. В случай, че лицата, които участват в управлението и изпълнението на проектите не са служители на администрацията на бенефициера/партньора или на друга администрация на изпълнителната власт, разходите за възнаграждения са допустими, при условие, че е налице сключен договор за услуга по реда на ЗЗД /граждански договор/. В тези случаи, размерът на часовата ставка за съответната позиция, както и за други изисквания, съгласно Насоките/изискванията за кандидатстване се посочват в договора за услуга.

При анализ на приложимата правна рамка, характера на посоченото ръководство, както и липсата на норматив, който по отношение на процесната програма да предвижда посоченото часово ограничаване, съдебният състав обосновава незаконосъобразност на оспорения акт в тази част. На първо място, актът в оспорената част няма годно правно основание, на основание на което органът отказва верификация на процесните разходи. Липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, с която е упражнил предоставената му от закона власт. Без правно основание съдът не може да извърши контрол за законосъобразност на акта, защото съдът не може вместо органа да определя целта, с която той упражнява властта си. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. В случая липсата на годно правно основание прави оспорения акт материално незаконосъобразен, тъй като не е налице пълна липса на правни основания, за да се приеме, че е нарушено изискването за форма на акта по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а сочените за правни основания разпоредби не са годни да постигнат разпореденото. В тази насока виж Решение № 8524 от 25.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14082/2017 г. На следващо място и при извършен служебен контрол за наличието на норматив, относим към материята, който да въвежда посоченото ограничение, съдът не констатира такъв.

По отношение на неверифицираната сума от 1 711, 50 лева непреки разходи /от страница 5 последен абзац: - за неверифицирани суми от 384, 79 лева; - 380, 31 лева; 429, 46 лева; 117, 51 лева; 127, 50 лева; от страница 6 първите три абзаца: - за неверифицирани суми от 204, 50 лева; 20, 81 лева; 46, 62 лева/, съдът намира актът за незаконосъобразен по съображенията изложени досежно разходите от 71, 96 лева. Изложението в текста на акта касае верификация на суми, отчетени като възнаграждение за работа по проекта на членове на екипа по същия, както следва: за Г. П. за м. 04, 05, 06, 07, 08, 11. 2016 година, за м. 04. 2016 година за П. И. и за м. 04. 2016 година за Т. Т.. Като правно основание за отказа да се верифицират сумите от 384, 79 лева, съгласно СИС № 216 за м. 04. 2016 година на Г. П.; - 380, 31 лева съгласно СИС № 271 за м. 05. 2016 година на Г. П.; 429, 46 лева съгласно СИС № 323 за м. 06. 2016 година на Г. П.; 117, 51 лева съгласно СИС № 356 за м. 07. 2016 година на Г. П.; 127, 50 лева съгласно СИС № 386 за м. 08. 2016 година на Г. П.; от 204, 50 лева съгласно СИС № 494 за м. 11. 2016 година на Г. П.; 20, 81 лева съгласно СИС № 217 за м. 04. 2016 година на П. И.; 46, 62 лева съгласно СИС № 218 за м. 04. 2016 година на Т. Т. отново е посочено Ръководство за бенефициери по Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", финансирана чрез ФМ на ЕИП 2009 – 2014. Липсата на нормативен характер на този акт и непосочването на нормативен акт досежно посоченото ограничение от допустимост на разходи за възнаграждение на посочените лица не повече от 80 часа месечно, прави акта в тази част незаконосъобразен на това основание.

По отношение на оспорения акт в частта относно отказа на органа да верифицира сумата от 12. 00 лева по фактура № 4000000190/30.11.2016 година:

Органът излага съображения за недопустимост на разхода на основание чл. 7. 2 от Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 – 2014 година. Според РПО, община Поморие е направила промяна в бюджета по проекта, която касае Приложение I. 5 брошури, като е заложила нова цена на брошура 1, 30 евро/ 2, 54 лева на брой. Във фактура № 4000000190/30.11.2016 година били отчетени 100 брошури на цена 2, 55 лева, поради което и не са верифицирани 12. 00 лева с ДДС от единичната стойност на закупените брошури. Правилен е изводът на РПО, че съгласно чл. 32 от Общите условия за предоставяне на БФП в рамките на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" по ФМ на ЕИП, неразделна част от Договор № 24-10-МЗ – 15/23.04.2015 година, бенефициерът е длъжен да използва полученото финансиране единствено за покриване на разходите по осъществяване на проекта в съответствие с одобрения бюджет. В случая органът е констатирал разминаване между предвидените по проект и одобрени от Програмния оператор средства за брошури и реално отчетените средства за брошури, поради което и констатирал и недопустимост на разхода от 12. 00 лева, в нарушение на общите принципи за допустимост на разходите, заложени в Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 - 2014 година. Предвид факта, че данните по фактурата не се спорят между страните, съдебният състав приема правилно приложение на материалния закон от РПО, обосноваващо законосъобразност на акта в тази част.

Предвид гореизложеното, съдът обосновава извод за законосъобразност на акта на всички основания по чл. 146 АПК, в частта в която се отказва плащане за сумите от 64 374, 72 лева; 6 330, 24 лева и отказаната да бъде верифицирана като недопустима сума от 12 лева, и незаконосъобразност на същия в частта досежно отказа за верификация за сумите от 71, 96 лева и 1711, 50 лева.

В останалата част писмо изх. № 24-10-МЗ-15/12.10.2017 година на министъра на културата и ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" не е оспорена по съдебен ред.

По искането за разноски:

Размерът на правния интерес по спора възлиза на 72 500, 42 лева. Отхвърлената част е за 70 716, 96 лева, а уважената за 1 783, 46 лева. Процесуалният представител на жалбоподателя претендира разноски по списък в размер на 6 489, 60 лева, а ответникът в размер на юрисконсултско възнаграждение. Предвид съотношението уважена/отхвърлена част от претенцията, на жалбоподателя се дължат разноски в размер на 149, 30 лева, а на ответника по жалбата в размер на 300 лева /на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вв връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 25 от Наредбата за заплащането на правната помощ/. При компенсация, община Поморие следва да заплати на Министерство на културата разноски за първа съдебна инстанция в размер на 150, 70 лева.

Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд