Решение № 14165 от 20.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8611/2017 г.

Решение № 14165 от 20.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8611/2017 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК във връзка с чл. 14 от Наредба № Е-РД-04-06 от 28.09.2016 г. за намаляване на тежестта, свързана с разходите за енергия от възобновяеми източници (наричана в настоящото решение "наредбата"). Образувано е по жалба, подадена от "Осъм" АД със седалище в град Ловеч против заповед № Е-РД-16-567 от 3.07.2017 г. на министъра на енергетиката. С нея е отказано предоставяне на помощ за намаляване на тежестта, свързана с разпределяне на разходите, произтичащи от задълженията за изкупуване на електрическа енергия, произведена от възобновяеми източници за ценовия период от 1.07.2017 г. до 30.06.2018 г. Правят се възражения за допуснати съществени нарушения на процедурните правила, неправилно тълкуване на материалния закон и несъответствие с целта на закона – отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Ответната страна – министър на енергетиката, чрез процесуалния си представител – юрисконсулт А. Терзиева, подробно обосновава становище за неоснователност на жалбата. Жалбата е подадена от надлежна страна в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Дружеството е предприятие с основна икономическа дейност "Леене на чугун" с основна икономическа дейност в сектор с код 24. 51 по КИД-2008 - "Леене на желязо, стомана, леки метали и други цветни метали" с интензивност на електроенергията от ЗЗ. 74%. В това си качество е подало до министъра на енергетиката заявление за подпомагане на 2.10.2016 г. На основание чл. 8, ал. 1 и 2 и § 1 ПЗР на наредбата, със заповед от 29.11.2016 г. му е предоставена помощ за периода от 1.08.2015 г. до 30.06.2016 г. В същото си качество на 14.11.2016 г. е подало заявление за подпомагане за следващия втори ценови период. То е уважено и със заповед от 20.02.2017 г. на основание чл. 8, ал. 1 и 2 и § 2 ПЗР на Наредбата, министърът му е предоставил помощ за периода от 1.07.016 г. до 30.06.2017 г. И в двата случая, съгласно изричните изключвания, съдържащи се в § 1, ал. 2 и § 2, ал. 2 ПЗР на наредбата, по отношение на него не се е прилагал критерият за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6 от нея. На 3.04.2017 г. дружеството е подало заявление за предоставяне на помощ, но вече за третия ценови период от 30.06.2017 г. до 30.06.2018 г.,. То е бланково, съгласно Приложение № 4 към чл. 5, ал. 1 от наредбата и съдържа: Данни за заявителя; Ценови период, за който се заявява ползване на помощта; Вид на заявената помощ; Потребление на електрическа енергия; Приходи на предприятието за предходната календарна година; Кратко описание на дейността с посочване на приходите по години; Обектите, чрез които се осъществява дейността; Прогноза за потреблението на електрическа енергия за ценовия период; Информация за енергийното дружество, което плаща цената за задължения към обществото; Приложения. В последната точка на бланката са описани всички необходими за прилагане документи, като наличието им се отбелязва с попълване на оставените празни квадратчета в дясната колона на образеца. Подател на заявлението е изпълнителният директор, който е отбелязал с положителен знак всички описани приложения с изключение на Резюме от обследване за енергийна ефективност или декларация за прилагане на система за управление на енергията. Декларирал е, че представляваното от него предприятие е голямо предприятие и не е в затруднено положение. В това си качество, то не е адресат на задължението по чл. 5, ал. 6 и не дължи такова резюме. За извършване на същностна проверка на заявлението с отразените в него данни и приложените документи, както и в изпълнение на нормативното задължение по чл. 5, ал. 5, заместник-министърът на енергетиката, като надлежно упълномощено от министъра лице, е изискал служебно от Агенция за устойчиво енергийно развитие (АУЕР) индивидуални справки за 31 заявителя, с данни за установяване на обстоятелствата по чл. 3, ал. 3, т. 6 и т. 7 за третия ценови период. Под т. 30 е вписано Осъм" АД. На 21.04.2017 г. изпълнителният директор на агенцията е издал справка, в която ясно е отразил две обстоятелства: Първото е, че Осъм АД е изпълнило задължението си да има извършено обследване за енергийна ефективност, съгласно чл. 57, ал. 2 и ал. 3 ЗЕЕ, резултатите, от което са представени в АУЕР на 23.06.2016 г. Второто е, че не е изпълнило задължението си да предостави отчет за управление на енергийната ефективност, съгласно чл. 63 ЗЕЕ за 2016 г. На 23.05.2017 г., заместник-министърът на енергетиката е поискал от заявителя представяне на допълнителни данни, които не са относими към критерия за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6 от наредбата. Те са представени от заявителя с писмо от 6.06.2017 г. След тяхното получаване, съответното длъжностно лице на 7.06.2017 г. е попълнило Контролен лист за проверка за наличие на изискуемите документи с вписване на коментари в последната колона от редовете с описание на приложените документи. В т. 10 от раздела, касаещ критериите за допустимост, е отбелязало данните от АУЕР за извършено енергийно обследване. Под формата на забележка е отразена и втората точка от справката на изпълнителния директор на агенцията, а именно неизпълненото задължение от Осъм АД по чл. 63 ЗЕЕ да представи отчет за управление на енергийната ефективност. На 7.06.2017 г., определеният със заповед на МЕ екип № 3 е изготвил Протокол № Е-Е-ДП-269 с подробно описание на всички извършени до този момент действия в образуваното административно производство. Спрял се е и на изпълнението на критерия за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6 от наредбата, доколкото заявителят е задължено лице по чл. 57, ал. 2, т. 1 ЗЕЕ за обект в град Ловеч. Съобразил е съответствието с условието по б. "а" на приложимата точка и несъответствието с изискването по б. "б" – неизпълнение на задължение по чл. 63 ЗЕЕ да представи отчет за управление на енергийната ефективност. Помощният орган е направил извод, че дружеството не отговаря на критерия за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6, б. "б" от наредбата и е предложил на министъра, да откаже предоставяне на поисканата помощ. Предложението е възприето от него и обективирано в оспорения административен акт. Същият е издаден от компетентен административен орган при спазване на общите и специални процедурни правила и при правилно прилагане на материалния закон. Съответства на целта на закона и е законосъобразен. На първо място в жалбата се твърди допуснато нарушение на процесуалните правила, изразяващо се в нарушение на общите разпоредби на АПК за обезпечаване участието на търговското дружество в административното производство и липса на изясняване на всички относими към спора факти и обстоятелства. Възражението е неоснователно, тъй като допуснати от административния орган нарушения на административно-производствените правила биха представлявани отменително основание по смисълана чл. 146, т. 3 АПК, само ако са съществени. А съществени са нарушенията, които ако не бяха допуснати, административният акт би имал различно съдържание. В конкретния случай министърът на енергетиката не е обезпечил възможността на заявителя да прегледа документите по преписката и да изложи възраженията си, ако има такива. Това налага отговор на въпроса, дали неизпълнението на изискванията на чл. 34 и 35 АПК има съществен характер? Отговорът е отрицателен. В подзаконовия нормативен акт ясно и точно са определени документите и начините за доказване на задължително необходимите предпоставки за предоставяне на поисканата помощ. Те са функционално свързани с обхвата на дължимата проверка за наличието/липсата на критериите за допустимост и в цялост са изпълнени в развилото се административно производство по заявлението, подадено от Осъм АД за подпомагане за 2017 г. Разпоредбата на чл. 5, ал. 5 от наредбата задължава административния орган служебно да установи по предоставена от АУЕР информация дали заявителят за подпомагане за третия ценови период, съответства на критерия за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6 с двете му подточки от подзаконовия нормативен акт. Той е изпълнил това задължение и въз основа на данните в получената справка от изпълнителния директор на агенцията категорично е установил несъответствие с изискването по чл. 3, ал. 3, т. 6, б. "б". Съдържанието на разпоредбите ясно показва, че заявителите в административното производство не са длъжни да доказват и съответно да представят документи за изпълнение на задълженията им по ЗЕЕ. Поради това по отношение на Осъм АД не е възникнала хипотезата на чл. 7, ал. 1 от наредбата и съответно административният орган не е бил длъжен да го уведомява и да определя подходящ срок за отстраняване на несъответствията или за представяне на допълнителна информация или документи. Дори и да се приеме за нарушение факта, че административният орган не е уведомил заявителя за получаната информация от АУЕР, то това не съставлява съществено нарушение, тъй като дружеството действително не е изпълнило задължението си по чл. 63 ЗЕЕ - не е представило в агенцията отчет за управлението на енергийната ефективност. Следователно по отношение на него не е установено съответствие с критерия за допустимост по чл. 3, ал. 3, т. 6, б. "б" от наредбата и законосъобразно МЕ е отказал предоставяне на поисканата помощ за третия ценови период. Жалбоподателят е приложил към жалбата попълнена Форма за отчет за управлението на енергийната ефективност в предприятия и промишлени системи съгласно чл. 63 ЗЕЕ за отчетната 2016 г., изготвена от лицето, отговорно за управлението на ЕЕЕ и одобрена от изпълнителния директор на Осъм АД. Заявителят я е датирал с дата 21.02.2017 г. Липсват обаче каквито и да било данни, че отчетът е представен в АУЕР. изходящият от страната документ не е в състояние да обори доказателствената тежест на справката от 21.04.2017 г. по чл. 5, ал. 5 за обстоятелствата по чл. 3, ал. 6 и 7 от наредбата, издадена от изпълнителния директор на АУЕР, като компетентно длъжностно лице. Още повече, че самото дружество и в жалбата си потвърждава факта, че към този момент, не е подавало отчета. В същото време то твърди, че приложеният, като доказателство такъв, е подаден в деловодството на агенцията на 4.07.2017 г. под вх. № КЕЕ-14-651. Такива данни липсват, но дори и да бяха налице, с подаването на отчета след издаване на административния акт, не се опровергават констатациите в него. Касае се за нов факт, настъпил след издаване на административния акт, който съгласно правилото на чл. 142, ал. 2 АПК следва да се прецени дали и доколко е от значение за делото. Такова значение би имал само ако е в състояние обективно да установи изпълнение на задължението по чл. 63 ЗЕЕ и то в неговата цялост: дружеството, като задължено лице да представи годишния си отчет за управление на енергийната ефективност – чл. 63, ал. 3, като това се извърши не по-късно от 1 март на годината, следваща годината на отчитане – чл. 63, ал. 4 ЗЕЕ. Тъй като годината на отчитане е 2016 г., то Осъм АД е било задължено да представи отчета до 1.03.2017 г., което задължение не е изпълнено. Видно от разпоредбата на чл. 107 ЗЕЕ, късното изпълнение, е възприето от законодателя, като неизпълнение. Ето защо подаден годишен отчет за 2016 г. на 4.07.2017 г. не съставлява цялостно изпълнение на двете изисквания на чл. 63, ал. 3 и ал. 4 и няма характер на нов факт, от съществено значение за делото. В този смисъл е налице и съдебна практика – например решение № 6348 от 15.05.2018 г. по адм. дело № 8610/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, отавено в сила с решение по адм. дело № 8143/2018 г. на ВАС, петчленен състав и др. Всичко това доказва липса на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК във връзка с факта, че министърът на енергетиката не е уведомил заявителя за констатираното в хода на административното производство несъответствие с процесния критерий за допустимост. Втората група възражения по жалбата са за несъответствие с материалния закон. Обсъждането им налага изследване на нормативната база, която регламентира възникналите правоотношения. В основата й лежи Стратегията "Европа 2020", акцентирана върху създаването на условия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Едни от водещите цели за постигането му са нарастване делът на възобновяемите енергийни източници в енергийното потребление и нарастване на енергийната ефективност, както и осигуряване на конкурентна и сигурна енергийна система. Те са определени в обявената през 2014 г. от Европейската комисия "Рамка на политиката в областта на климата и енергетиката в периода от 2020 г. до 2030 г." Постигането на поставените в нея цели изисква гъвкавост в поведението на държавите членки да определят начина на прехода. Комисията призовава към общ подход при прегледа на отделните насоки и рамки, основан на укрепването на вътрешния пазар, с който се насърчава по-висока ефективност при изразходването на публични средства чрез по-добър принос на държавните помощи за постигане целите от общ интерес и ограничаване на помощта до необходимия минимум. Отчитайки правото на държавите-членки на "гъвкавост", ЕК съобщава приетите Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика през периода 2014-2010 г. Определеното в 1.1. от тях приложно поле е концентрирано около държавната помощ, предоставена за постигане на двете поставени още в заглавието им цели. Сред мерките за помощи по т. 1. 2, в буква "д" е уредена помощта за енергия от възобновяеми източници. Съгласно т. 3.7.2 финансовата помощ в такива случаи може да се предоставя под формата на частична компенсация от държавата за направени от стопански предприятия допълнителни разходи при изкупуване на енергия, произвеждана от ВЕИ. Това е част от енергийната политика на страната и е в пределите на компетентността на съответния министър на енергетиката. В тази връзка, националният законодател е уредил ново правомощие на МЕ, като в ДВ, бр. 17/2015 г. в сила от 6.03.2015 г. е обнародвана нова т. 21 към чл. 4, ал. 1 ЗЕ, оправомощавайки го да издаде съвместно с министъра на финансите и министъра на икономиката наредба за намаляване на тежестта, свързана с разходите за енергия от възобновяеми източници и от високоефективно комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014 – 2020 г. (ОВ, С 200/1 от 28 юни 2014 г.). Задължението е изпълнено с приемане на процесната наредба на 28.09.2016 г. С чл. 1, ал. 1 от Наредбата се определят условията и редът за предоставяне на помощ за намаляване на тежестта, свързана с разпределяне на разходите, произтичащи от задълженията за изкупуване на електрическата енергия, произведена от възобновяеми източници, определени от Комисията за енергийно и водно регулиране. С Раздел II са определени Критерии за допустимост и Размер на помощта. В чл. 3, ал. 1 е разпоредено, че помощ може да бъде предоставена на предприятие, което е търговец по смисъла на чл. 1 от Търговския закон, осъществяващо дейност/и в сектор/и, изложени на риск за неговата конкурентна позиция, поради разходите, произтичащи от разпределението на разходите за енергията от възобновяеми източници, като функция от неговата интензивност на електроенергия и излагането му на въздействието на международната търговия. В чл. 3, ал. 2 и ал. 3 са определени критериите за допустимост на предприятията по ал. 1 в условията на кумулация. Между тях попадат и тези по ал. 3, т. 6, относими към задължените лица по чл. 57, ал. 2, т. 1, 2 и 3 ЗЕЕ. Данните по преписката сочат, че Осъм АД е задължено лице по чл. 57, ал. 2, т. 1 ЗЕЕ, тъй като е предприятие за производство, което не е малко и средно. Същевременно то е задължено лице и по чл. 63, ал. 1 ЗЕЕ и като такова следва да представи в АУЕР отчет за управление на енергийната ефективност, съгласно същата разпоредба. Неизпълнението на това задължение води до липса на един от задължителните критерии за допустимост на подпомагането. Като е отказал на това основание предоставяне на помощ, административният орган правилно е тълкувал и приложил материалния закон, което води до неоснователност на твърдението за наличие на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. Неоснователно жалбоподателят неглижира значението на процесния критерий за допустимост, позовавайки се на факта, че по отношение подпомагането за предходните два периода, законодателят изрично е предвидил неприложимост на условието по чл. 3, ал. 3, т. 6 от наредбата. Съображенията за това са следните: Наредбата е приета на 28.09.2016 г., но същевременно предвижда право на подпомагане за предходни ценови периоди, което съдържа отделни специфики. Правоотношенията в тази връзка са предмет на регламентация с преходните и заключителни разпоредби. Така в § 1 е уреден ред за заявяване на помощ за ценовия период от 1.08.2015 г. до 30.06.2016 г. Заявлението се подава в срок до 15 работни дни от влизане в сила на наредбата. Съгласно § 5 от нея, влизането в сила е от деня на обнародването – т. е. от 4.10.2016 г. На следващо място в § 2 е определено, че заявления за издаване на заповед за втория ценови период от 1.07.2016 г. до 30.06.2017 г. се подават в срок до 30-работни дни от 4.10.2016 г. При така съкратените срокове, за предприятията обективно не е било възможно да изпълнят задълженията си по чл. 57 и чл. 63, ал. 3 и ал. 4 ЗЕЕ. Това обстоятелство е съобразено от законодателя и с ал. 2 на § 1 и § 2 ПЗР на Наредбата, той е постановил неприложимост на критерия по чл. 3, ал. 3, т. 6 и 7 от нея. Законодателното решение е функционално свързано с невъзможността да се установи съответствие на предприятията с този критерий за допустимост, а не е продиктувано от неговото омаловажаване. Още повече, че видно от приложените писмени доказателства към жалбата, търговското дружество се е възползвало от правата си и е получило подпомагане за коментираните първи и втори ценови периоди. За нововъзникващите случаи, разпоредбата на чл. 5, ал. 1 от наредбата поставя краен срок на подаване на заявленията – 31. 03. на годината, в която започва ценовият период, за който се иска предоставянето на помощ. Тази дата вече обективно позволява на предприятията, задължени лица по чл. 63 ЗЕЕ, към момента на заявлението да са представили отчетите в АУЕР, доколкото крайният срок за това съгласно ал. 4 на чл. 63 е 1 март на годината, следваща годината на отчитане. Конкретното заявление е постъпило в Министерство на енергетиката на 3.04.2017 г. и съдържа претенция за подпомагане за третия ценови период, начиная от 1.07.2017 г. до 30.06.2018 г. Ето защо по отношение на него е в сила нормативното задължение да подаде най-късно до 1.03.2017 г. в АУЕР отчет за управление на енергийната ефективност, което то не е направило. Последното възражение в жалбата е за несъобразяване на целта на закона при постановяване на отказа и по точно с дадените от Европейската комисия насоки. То също е неоснователно. Насоките определят на общностно ниво различните хипотези, при които предприето подпомагане от националните законодатели, няма да се счита за несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ. В същото време обаче, те не задължават страните непременно в такива хипотези да предоставят помощ. Нещо повече, в самите тях е предоставена възможността на всяка страна сама да преценява начините и формите на компенсация, както и критериите за допустимост, при положение, че те не излизат извън принципно дадените такива в насоките. Правото на всяка държава да определя допустимите за компенсиране сектори се установява и от § 187 от насоките, където е въведено само задължение за гарантиране в рамките на приетия за допустим сектор, изборът на получатели да се извършва въз основа на обективни, недискриминационни и прозрачни критерии, както и че помощта се отпуска по един и същ начин и за всички конкуренти в един и същ отрасъл, ако те се намират в сходно фактическо положение. Допустимите за подпомагане отрасли и критериите, на които следва да отговарят бенефициерите, както и редът за определяне на помощта, са уредени в наредбата и са задължителни за прилагане, както от МЕ, като национален административен орган, координиращ дейностите по изпълнение на наредбата и администратор на предоставяната държавна помощ, така и от неговите адресати. С оглед на изложеното, предоставянето на помощ на предприятие, което не съответства на един от критериите за допустимост - този по чл. 3, ал. 3, т. 6, б. "б" от задължителния за прилагане подзаконов нормативен акт, съставлява пряко нарушение на прогласените принципи в § 187 от насоките на Европейската комисия. Още повече, че за установените в наредбата задължителни за прилагане правила и норми, комисията предварително е надлежно уведомена. С решение С