Решение № 3914 от 26.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12728/2020 г.

Решение № 3914 от 26.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12728/2020 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Общински съвет – Панагюрище, чрез процесуален представител адвокат Ч. Ч., срещу Решение № 523/28.07.2020 г., постановено по адм. дело № 284/2020 г. по описа на Административен съд – Пазарджик, с което е отменена Наредба за организацията, финансирането и дейността на клубовете за пенсионери и лица с увреждания на територията на Община Панагюрище, приета с Решение № 432 от 21.11.2017 г. на Общински съвет Панагюрище. В касационната жалба са изложени оплаквания за неправилност на обжалваното решение на основанията по чл. 209, т. 3 от АПК. Подържа се, че при приемането на обжалваната наредба са спазени изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА). В жалбата са наведени доводи за неправилно приложение от съда на чл. 10, ал. 3, т. 9 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ), респ. чл. 8, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ, отм.). Формулиран е петитум за отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на Фондация "Гринберг". Ответникът по касация - Фондация "Гринберг", чрез пълномощник адвокат И. Й., в писмен отговор и писмена молба изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска оставяне в сила на оспореното съдебно решение, като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на направените съдебно–деловодни разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 500 лева, съгласно представен списък по чл. 80 ГПК, във вр. чл. 144 АПК. Прокурорът от Върховната административна прокуратура изразява становище за допустимост, но неоснователност на касационната жалба, намира, че не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК и предлага оспореното решение да бъде оставено в сила, като законосъобразно. Върховният административен съд - шесто отделение, след преценка доводите на страните в производството, събраните по делото доказателства в рамките на сочените касационни основания и с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 от АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Наредбата за организацията, финансирането и дейността на клубовете за пенсионери и лица с увреждания на територията на община Панагюрище, приета с Решение № 432 от 21.11.2017 г. на Общински съвет Панагюрище. При преценка допустимостта на жалбата на Фондация "Гринберг", първоинстанционният съд приема, че Наредбата не съдържа отделни правила относими единствено спрямо пенсионерите и други правила относими единствено спрямо лицата с увреждания. Административноправните норми, съдържащи се в Наредбата предвиждат обща уредба на клуба за пенсионери и лица с увреждания, като организационна форма, в която се провеждат дейности и мероприятия със социален, здравен, културен и друг характер, които съдействат за постигане и поддържане на пълноценно социално включване и социална интеграция на пенсионерите и лицата с увреждания (така изрично чл. 8 от Наредбата). Съобразявайки указанията, дадени в Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т. д. № 4/2009 г., решаващият съд приема, че по отношение на Фондация "Гринберг" е налице правен интерес с оглед предмета, естеството и целите които преследва при осъществяване на дейността си, да оспорва изцяло процесния нормативен административен акт. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд извежда, че в чл. 51, ал. 3 от Конституцията е установен принципа, според който, старите хора, които нямат близки и не могат да се издържат от своето имущество, както и лицата с физически и психически увреждания, се намират под особена закрила на държавата и обществото. Въз основа на възведеното в Основния закон правило, е прието, че както отменения Закон за интеграция на хората с увреждания, така и действащия понастоящем Закон за хората с увреждания, уреждат като основна функция на Агенцията за хората с увреждания - изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с увреждания. В рамките на така установената в закона компетентност, е посочено, че чл. 8, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (отм.); и чл. 10, ал. 3, т. 9 от Закона за хората с увреждания, установяват конкретно правомощие (тоест право и задължение) за Агенцията, да участва и да дава становища по проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания. Обоснован е извод, че и двете норми, както на отменения, така и на действащия закон са императивни, поради което становището на Агенцията по конкретния проект за нормативен акт е задължително. Горното разбиране е основано и на текста на чл. 26, ал. 1 от ЗНА, в който "съгласуваността" е възведена, като принцип в процеса на изработването на проект на нормативен акт. При осъществения сравнително правен анализ, първоинстанционният съд намира, че националното законодателство е съответно на изискванията на чл. 4, § 1, б. "а" от Конвенцията за правата на хората с увреждания (Ратифицирана със закон, приет от 41-ото НС на 26.01.2012 г., обн. ДВ, бр. 12 от 10.02.2012 г.), според който, държавите - страни по конвенцията, следва да предприемат необходимите стъпки с оглед гарантиране и признаване на пълноценното упражняване на всички права и основни свободи за хората с увреждания без каквато и да било дискриминация по признак на увреждане. Развити са съображения, че изпълнението на държавната политика за интеграция за хората с увреждания има за цел създаване на условия и гаранции за равнопоставеност на хората с увреждания, социална интеграция на хората с увреждания и упражняване на правата им, подкрепа на хората с увреждания и техните семейства. В контекста на изложеното, невземането на становище от Агенцията за хората с увреждания по проекта за Наредба за организацията, финансирането и дейността на клубовете за пенсионери и лица с увреждания на територията на община Панагюрище, е квалифицирано като съществено нарушение на административнопроизводствените правила, защото всички норми в оспорената наредба имат за адресат хората с увреждания. Върховният административен съд – шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. В хода на производството пред Административен съд – Пазарджик, инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт, са проверени констатациите на административния орган. Решаващият съд надлежно и аргументирано обсъжда и анализира релевантните за спора факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните, като проверява законосъобразността на оспорения административен акт, съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка, съгласно чл. 196 АПК, във вр. с чл. 168 АПК на всички основания по чл. 146 АПК. Не са налице сочените в жалбата касационни основания за отмяна на първоинстанционното решение по чл. 209, т. 3 АПК. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл. 21 ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Оспорената Наредбата за организацията, финансирането и дейността на клубовете за пенсионери и лица с увреждания на територията на община Панагюрище, е приета от материално и териториално компетентния орган, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати (чл. 7, ал. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 75, ал. 1 от АПК). Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в раздел ІІІ, глава пета, дял втори от АПК, като съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В чл. 80 АПК е предвидено субсидиарното прилагане на Закона за нормативните актове (ЗНА) за неуредените въпроси. Следователно при приемането на нормативни административни актове общинските съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и изискванията, регламентирани в ЗНА, а именно – чл. 26 и 28 от този закон. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА (в приложимата редакция), изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 30-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 3 и ал. 4). Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган (чл. 28, ал. 1 от ЗНА). В чл. 15, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА е регламентирано, че органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище. Съгласно разпоредбата на чл. 8, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания, в относимата редакция (отм., ДВ бр. 105 от 18.12.2018 г.), Агенцията за хората с увреждания осъществява изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с увреждания, като участва и дава задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с хората с увреждания. Съобразно чл. 10, ал. 1 от Закона за хората с увреждания (обн. ДВ, бр. 105 от 18.12.2018 г., в сила от 1.01.2019 г.), Агенцията за хората с увреждания е изпълнителна агенция към министъра на труда и социалната политика, а според ал. 3, т. 9 на същия законов текст е регламентирано участието й при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания и дава становища по тях. Въз основа на анализа на установената в закона компетентност на Агенцията за хората с увреждания (чл. 8, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (отм.); ; и чл. 10, ал. 3, т. 9 от Закона за хората с увреждания), се налага извода за нормативно разписаното правомощие на Агенцията да участва и да дава становища по проекти на нормативни актове, свързани с правата на хората с увреждания. Целта на институционалното съгласуване е подпомагане на компетентния орган при нормативната регулация на посочените обществени отношения. С оглед посочените обстоятелства изискването и даването на становище от Агенцията за хората с увреждания към момента на приемане на наредбата е било задължително. Неспазването на това императивно изискване води до опорочаване на процедурата по издаване на акта и накърняване на правата на адресатите на наредбата. Допуснатото нарушение е от категорията на съществените, с оглед възможността становището на заинтересованото ведомство да доведе до различно съдържание на нормативния административен акт. С оглед на изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора, своевременно заявената от ответника по касация – Фондация "Гринберг", акцесорна претенция за присъждане на съдебни разноски, се явява основателна. Съдебните разноски за възнаграждение за един адвокат, дължими от бюджета на органа издател на отменения акт, следва да бъдат определени, съобразно представените доказателства за реалното им извършване, обективирани в договор за правна защита и съдействие № 20200901/1.09.2020 г., и списък по чл. 80 ГПК във вр. чл. 144 АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,