Решение № 7426 от 4.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3926/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Министерство на здравеопазването, подадена чрез пълномощник, против решение 4232 от 07.02.2025 г., постановено по адм.д. 5777/2024 г. на Административен съд София - град, с което съдът е отхвърлил подадената от министерството жалба срещу решение РД-02-14-712/20.05.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР) за определяне на финансова корекция. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва изводите на съда за наличие на констатираните от органа нарушения, за което е определена финансова корекция. Твърди, че министерството не е възложител на поръчката и в тази връзка не може да извърши нарушения на Закона за обществените поръчки (ЗОП). Посочва, че административният акт е издаден при съществено нарушение на процесуалните правила за издаване, тъй като липсват мотиви защо е ангажирана отговорността на министерството, а изложените пред първоинстанционният съд допълнителни съображения, обосноваващи отговорността му, с цитирането на конкретни разпоредби от административния договор не са част от мотивите, посочени в оспореният акт. Обосновава, че е налице нарушение във формата на акта. Сочи, че финансовата корекция неправилно е определена. Според касатора административният орган в мотивите на решението не е обсъдил представените от бенефициера доказателства и направените възражения. По отношение на второто констатирано нарушение твърди, че липсват правни изводи, както и че подобно нарушение няма финансов ефект. Сочи, че е налице несъответствие между посочените в акта правни основания и установените факти. По подробно изложени възражения иска отмяна на обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции по приложен списък.

Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020, чрез пълномощник, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираните от касационния жалбоподател разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното:

Първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че в изпълнение на сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ за проект Укрепване капацитета на болничната мрежа за реакция при кризи бенефициерът Министерство на здравеопазването е сключил споразумение с МБАЛ Св. Пантелеймон - Пловдив ЕООД за съвместна подготовка и изпълнение на проектното предложение. В изпълнение на договора и за постигане целите на проекта МБАЛ Св. Пантелеймон - Пловдив ЕООД е открил обществена поръчка с предмет Строително-монтажни работи за изграждане на пристройка за асансьор и вход с предверие за носилки към сграда с идентификатор 56784.530.96.1 с доставка и монтаж на нова асансьорна уредба в МБАЛ Св. Пантелеймон - Пловдив ЕООД в УПИ I-530.96 болница, кв. 41 по плана на [жк] и е сключила договор за изпълнение с Запрянови-03 ООД.

По регистриран сигнал за нередност е провел административно производство, установил е нарушения и с оспореното решение РД-02-14-712/20.05.2024 г. е определил финансова корекция в размер на 10% от стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя " Запрянови-03 ООД.

Ръководителят на УО е приел, че Министерство на здравеопазването е допуснало следните нарушения:

1.1 Нарушение на чл. 63, ал. 1, т. 1, б. а , във вр. с чл. 59, ал. 2, чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 ЗОП ограничително условие.

В обявлението за обществената поръчка в Раздел III.1.3 е поставено изискване участниците да са изпълнили минимум 1 изпълнен обект с идентичен или със сходен характер, за какъвто ще се приемат СМР (изграждане/преустройства/реконструкции/ремонт) на сграда с обществено предназначение от втора категория .

Според ръководителя на УО като е конкретизирал вида на сградата, предмет на СМР, възложителят е стеснил възможностите на участниците да докажат своя опит, тъй като видът на сградата не е от значение за качественото изпълнение на поръчката. Приел е, че така поставеното изискване възпрепятства участниците, извършвали сходни или идентични дейности, попадащи в обхвата на поръчката, но например СМР върху жилищни сгради с относимия към условието размер на СМР, като поставеното условие е незаконосъобразно, тъй като не е необходимо за изпълнението на поръчката.

Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 год.) (Наредбата), за която е определил финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя.

1.2. Нарушение по чл. 2, ал. 2, вр. с ал. 1, т. 1, 2 и 4 ЗОП, във вр. с чл. 181, ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 110, ал. 1, т. 5 ЗОП - ограничително условие.

Според ръководителя на УО в протоколите относно работата на оценителната комисия е посочено, че процедурата по отваряне, оценка и класиране на офертите се извършва при условията на чл. 104, ал. 2 от ЗОП. Процедурата е проведена по реда на чл. 181, ал. 2 от ЗОП, като първо са разгледани и оценени техническите и ценовите предложения на участниците, но в обявлението за поръчката не е посочено прилагането на реда по чл. 181, ал.2 от ЗОП. Нарушението е квалифицирано като съществено, доколкото е свързано с реда за провеждане на процедурата и е довело до незаконосъобразност за на решението за определяне на изпълнител. Прието е, че нарушението не би могло да се отстрани, без съществено да се променят условията, при които е обявена и проведена поръчката, като това налага прекратяване на процедурата в хипотезата на чл. 110, ал. 1, т. 5 от ЗОП. Нарушението е прието за съществено, доколкото са нарушени основните принципи при възлагане на обществените поръчки регламентирани в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 4 от ЗОП. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 на Наредбата.

На основание чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности е определил една финансова корекция от 10 % върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя.

Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ форма, при спазване на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Според съда са налице констатираните от ръководителя на УО нарушения и същите правилно са квалифицирани като нередност, за която да бъде определена финансова корекция. Приел е подадената от министерството жалба за неоснователна и я е отхвърлил.

Решението е правилно като краен резултат.

Правилен е първоинстанционният извод за валидност на административния акт като издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма. Противно на твърдяното от касатора в административния акт са обсъдени възраженията на бенефициера и при издаването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Решението на органа е в съответствие с целта на закона, заложена в чл. 2 ЗУСЕФСУ.

Наведените от касатора доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви - чл. 172а, ал. 2 АПК. Твърденията на ответника са обсъдени от съда, но са приети за неоснователни. Фактът, че първоинстанционният съд не е възприел доводите му не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

Неоснователни са изложените в касационната жалба възражения за незаконосъобразност на административния акт, предвид обстоятелството, че негов адресат, на когото е определена финансовата корекция, е Министерството на здравеопазването, а констатираните нарушения са при провеждането на обществена поръчка, обявена и проведена от МБАЛ Св. Пантелеймон - Пловдив ЕООД.

С решение от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23 Съдът на Европейския съюз (СЕС) е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност индивидуално, солидарно или по друг начин за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори .

По делото безспорно се установява, че Министерство на здравеопазването е бенефициер по сключения административен договор. Съгласно чл. 29 от договора е регламентирано, че в случай на установяване на нередност, при изпълнение на настоящия договор и неговите приложения, УО коригира финансово бюджета на проекта, като прилага финансова корекция в процент или конкретна сума пари върху стойността на реално извършените и допустими за верификация разходи по проекта. Съгласно чл. 32, ал. 1 всеки разход по чл. 28 и чл. 29, който е платен от УО на бенефициера, се третира като недължимо платен и бенефициерът е длъжен да го възстанови на УО в 14-дневен срок от влизането в сила на акта, с който е установено вземането. Съгласно чл. 46 от АДБФП бенефициерът изпълнява проекта при условията на Приложение Е2 и Партньорско споразумение (Приложение Д) с посочени в договора партньори, сред които, под 10 Многопрофилна болница за активно лечение Св. Пантелеймон-Пловдив ЕООД. Съгласно чл. 6, ал. 2 от Общите условия към АДБФП бенефициерът, е отговорен пред УО на ОПРР за действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта/бюджетната линия (финансовия план) чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително недопустими разходи и финансови корекции, за сметка на безвъзмездната финансова помощ от бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план). Договорът е подписан от министъра на здравеопазването и ръководителя на УО на ОПРР, но не и от посочените в него партньори.

Предвид изложеното, със сключения между Министерство на здарвеопазването, като бенефициер и УО на ОПРР административен договор, именно министерството е поело отговорност пред УО но ОПРР за действията на партньорите при изпълнение на проекта, чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително финансови корекции. Затова не е налице връзка между УО и партньорите, която да обуславя ангажирането на тяхната отговорност. Ясната воля на страните по договора, че единственият подписал го бенефициер отговаря за извършените от партньорите нередности, е достатъчна, за да бъде определен именно той като адресат на акта. Ето защо доводите на Министерството на здравеопазването, че неправилно е определено като адресат на акта за определяне на финансова корекция, са неоснователни.

Относно извода за материалната законосъобразност на акта касационната инстанция приема следното:

1. По отношение установено в т. 1.1 от административния акт нарушение:

В Раздел III.1.3 от обявлението е поставено изискване участниците да са изпълнили минимум 1 изпълнен обект с идентичен или със сходен характер, за какъвто ще се приемат СМР (изграждане/преустройства/реконструкции/ремонт) на сграда с обществено предназначение от втора категория .

Съгласно чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗОП възложителят може да определя критерии, въз основа на които да установява, че кандидатите или участниците разполагат с необходимите човешки и технически ресурси, както и с опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество. Той може да изисква от кандидата или участника да е изпълнил дейности с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката, най-много за последните: а) 5 години от датата на подаване на заявлението или на офертата - за строителство.

Безспорно е, че възложителят притежава оперативна самостоятелност при определяне изискванията към потенциалните участници в процедурите по възлагане на обществена поръчки. Той най-добре познава нуждите си и начина за изпълнение на предмета на поръчката изцяло, в срок и качествено. Разпоредбата на чл. 59, ал. 2 и чл. 2, ал. 2 ЗОП изисква поставените критерии за подбор да са необходими за установяване възможността на участниците да изпълнят поръчката и да са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на същата, както и да не ограничават конкуренцията, давайки необосновано предимство или необосновано ограничавайки участието на други стопански субекти в обществените поръчки. Безспорно е също, че възложителят може да наложи изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира изпълнението на поръчката. Доколкото оперативната самостоятелност на възложителя е ограничена от чл. 2, ал. 2 ЗОП, възложителят има право да формулира изисквания, които са пряко свързани с предмета на обществената поръчка, тоест абсолютно необходими са за изпълнение на дейностите от предмета на поръчката.

В настоящия случай констатацията на административния орган за наличие на ограничително изискване по отношение на поставеното изискване за предишен опит единствено в сграда за обществено обслужване се подкрепя от доказателствата по делото и съответства на приложимия материален закон. Поставеното от бенефициера изискване за предишен опит единствено в сграда за обществено обслужване, необосновано ограничава участието на потенциални изпълнители,в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Видът на сградата, по отношение на която е придобит опита, не е от значение за качеството на изпълнение. Изпълнителят на строителството ще извършва по своята същност еднакви дейности като технология, както на обществена сграда, така и на жилищни сгради или сгради със смесено предназначение, които също попадат в посочената категория строеж. Въпреки, че обект на поръчката е сграда за обществено обслужване, незаконосъобразно възложителят е определил изискване към участниците да имат опит в услугите и СМР само на обществено-обслужващи сгради. Разпоредбата на чл.137 ЗУТ разделя видовете строежи на категории в зависимост от характеристиките, значимостта, сложността и рисковете при експлоатация , а не според начина на ползването им. Законът разделя строежите в шест отделни категории, като във всяка от тях са налични както такива с обществено предназначение, така и други, които не отговарят на този критерии. Следователно предназначението на сградите, съоръженията и останалите видове строежи не е определящ критерий за сложността на строежа.

Предвид изложеното правилни са изводите на УО, потвърдени и от първоинстанционния съд, че поставеното изискване необосновано ограничаване на участието на потенциалните лица в процедурата, с което е допуснато нарушение на чл. 63, ал. 1, т. 1, б. а , във вр. с чл. 59, ал. 2, чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 2 от ЗОП.

По нарушението, установено в т. 1.2 от административния акт:

Съгласно разпоредбата на чл. 181, ал. 2 ЗОП, при провеждане на процедурата се допуска оценка на техническите и ценовите предложения на участниците преди разглеждане на документите за съответствие с критериите за подбор, когато тази възможност е посочена от възложителя в обявлението и са спазени изискванията на чл. 104, ал. 3. Съгласно чл. 104, ал. 3 ЗОП използването на възможността по ал. 2 се допуска, когато всички предложения от офертите на участниците се представят чрез числова стойност, която се оповестява в момента на отваряне на офертите.

Анализът на сочените разпоредби показва, че действително редът по чл. 181, ал. 2 ЗОП, т. нар. "обърнат ред" е специален и е обвързан със спазването на задължителни законови изисквания. Поради това неизпълнението дори само на едно от тях има съществен характер и води само по себе си до незаконосъобразност на крайния акт по обявяване на класирането и определяне на изпълнител. В случая, видно от документацията на процесната обществена поръчка, изискванията на чл. 104, ал. 3 ЗОП са спазени, но в обявлението липса информация, че възложителят изрично е избрал прилагането на реда по чл. 181, ал. 2 ЗОП за провеждане на процедурата.

Според касационния съдебен състав приетата от органа правна квалификация на нередността обаче не съответства на приетите с акта фактически констатации. Изложените фактически основания и правни изводи за допуснато нарушение не са годни да обосноват наличието на твърдяната от органа нередност. Установените от органа факти, приети за нарушения на Закона за обществените поръчки, не изпълват посочения състав на нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 от Наредбата, тъй като цитираната разпоредба предвижда използване на основания за отстраняване, критерии за подбор, критерии за възлагане или условия за изпълнение на поръчката или технически спецификации, които не са дискриминационни по смисъла на т.10, но ограничават достъпа на кандидатите или участниците. В мотивите на акта липсват факти, които биха могли да попаднат в приложното поле на нередността по т.11 от Приложението, тъй като органът е приел единствено нарушение на процедурата - липса в обявлението на информация, че е избран редът по чл. 181, ал. 2 ЗОП. След като административният орган не е подвел своите фактически установявания под хипотеза на приетата с акта правна норма, в частта по т. 1.2. административният акт е незаконосъобразен.

Независимо обаче от липсата на нарушението по т. 1.2., административният акт не страда от пороците по чл. 146 АПК, законосъобразен е и съдът правилно е отхвърлил жалбата изцяло. Нарушението, описано в т. 1.1, осъществяващо състав на нередност, е достатъчно основание за определяне на корекция в посочения от органа размер.

Като е достигнал до извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил подадената от министерството жалба като неоснователна, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от пълномощника на касационния ответник искане за разноски, в полза на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да бъдат присъдени разноски за защита от юрисконсулт в размер на 100 лв. на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното, Върховният административен съд