Решение № 11245 от 16.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 3810/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет гр. Петрич, представляван от председателя, против решение 2229/29.12.2022 г., постановено по адм. дело 531/2022 г. по описа на Административен съд Благоевград. Касаторът твърди неправилност на обжалваното решение. Релевира всички касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Изразява становище, че формираният от първоинстанционния съд извод за съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет от Общински съвет гр. Петрич (Правилникът), е неправилен. Посочва, че Правилникът е задължителен за нормалното функциониране на Общинския съвет, поради и което проектът му е публикуван при условията на чл. 26, ал. 4, изр. 2 от Закона за нормативните актове. Оспорва се още и изводът на съда, че към проекта на Правилника липсват мотиви, като се посочва, че същите са били обявени на интернет страницата на Община Петрич заедно с обявяването на проекта на Правилника. Иска се отмяната на атакуваното съдебно решение и отхвърляне на протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград. Ответната страна - Прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград, не изразява становище по касационната жалба и не се представлява в съдебно заседание. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите в касационната жалба и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение АС Благоевград е отменил по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение 3 по Протокол 2 от заседание на Общински съвет гр. Петрич от 05.12.2019 г. Общински съвет гр. Петрич е осъден и да заплати на Окръжна прокуратура Благоевград разноски по делото в размер на 20 лева. От фактическа страна по делото е установено, че на проведеното на 05.12.2019 г. заседание на Общински съвет гр. Петрич, на което е приет процесният Правилник, са присъствали общо 30 общински съветници, от които 28 са гласували "За" приемане на подзаконовия нормативен акт, като общият брой на общинските съветници е 33-ма. От доказателствата е установено, че проектът на Правилника е публикуван на интернет страницата на Община Петрич на 19.11.2019 г., като преди това е обсъден във Временната комисия за изработването му, която е предложила на Общински съвет гр. Петрич Правилникът да бъде приет. При така установеното, от правна страна административният съд приел, че протестът е допустим, а по същество е основателен. Посочил, че протестираният Правилник е приет при спазване на изискванията на чл. 27 ЗМСМА за кворум и мнозинство, но при приемането му са нарушени разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Изложено е, че проектът на Правилника е публикуван на интернет страницата на Община Петрич за обществено обсъждане за по-кратък от срока, изискващ се съгласно чл. 26, ал. 4 ЗНА. Позовавайки се на данните от административната преписка, посочил, че проектът на подзаконов нормативен акт е бил публикуван на 19.11.2019 г., а е приет на 05.12.2019 г., като по делото не са представени доказателства Правилникът да е гласуван в хипотезата на чл. 26, ал. 4, предложение 2-ро, която предвижда изключителни случаи. Посочено е още и че при публикуването на проекта на Правилника не са били публикувани и мотивите към него. Така мотивиран първоинстанционният съд приел, че Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация е приет от Общински съвет гр. Петрич при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, поради и което го отменил. Решението е валидно, допустимо и правилно. Не са налице сочените в касационната жалба основания за отмяната му. Обосновани са изводите на първоинстанционния съд, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неизпълнение на задълженията, вменени му с разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА. Констатираните от Административен съд Благоевград съществени нарушения на процесуалните правила са достатъчни за отмяна на протестирания Правилник. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Алинея 2 на същата разпоредба предвижда, че в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, а ал. 3 и ал. 4 сочат, че преди внасянето на проект на нормативен акт съставителят, когато е орган на местното самоуправление, какъвто е процесният случай, трябва да го публикува на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет заедно с мотивите, като на заинтересованите лица и организации, се предоставя срок не по-кратък от 30 дни за предложения и становища. В изключителни случаи, по причини, посочени изрично в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, който не може да бъде по-кратък от 14 дни. Анализът на цитираната правна рамка обосновава извод, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите, съответно доклада към него, следва да са с посоченото в чл. 28, ал. 2 ЗНА императивно съдържание. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В този смисъл трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, по който принципите на обоснованост, откритост и съгласуваност, заложени в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица. За тяхното спазване следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме съответния проект. В конкретния случай, видно от приложената по делото административна преписка, безспорно се установява, че на заинтересованите лица не е бил даден 30-дневен срок за предложения и становища по проекта на подзаконов нормативен акт. Съгласно доказателствата от интернет страницата на Община Петрич проектът на Правилника е публикуван без мотиви на 19.11.2019 г., а Решението на Общински съвет гр. Петрич за приемането на процесния подзаконов нормативен акт е от дата 05.12.2019 г., т.е. само 16 дни след датата на публикуване. От съдържанието на публикуваното на 19.11.2019 г. съобщение към проекта на Правилника не се установява наличието на хипотезата на "изключителни случаи" по чл. 26, ал. 4, изр. второ ЗНА. За тези случай следва да са изложени изрични мотиви, налагащи приложението на тази хипотеза. Такива обаче не са представени от страна на Общински съвет гр. Петрич нито при разглеждането на делото пред АС Благоевград, нито пред настоящата инстанция. Така административният орган е лишил заинтересованите лица от правото им да изразят становище относно проекта на Правилника. Отделно от това, следва да се посочи, че разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА, във връзка с ал. 3 на същата норма кореспондират с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. Неспазването на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен, според правилото на чл. 15 ЗНА. Вземането на решение от Общински съвет гр. Петрич без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви да са станали достояние на заинтересованите лица в рамките на законово определения срок, се явяват особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Изпълнението на правилата представлява задължително условие за законосъобразност на процедурата, респ. неспазването на разпоредбите с императивен характер е основание за отмяна на нормативния акт. По изложените съображения, решението на Административен съд Благоевград, като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода от спора, разноски на касационния жалбоподател не се дължат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение