Решение № 5586 от 20.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10441/2010 г.

Решение № 5586 от 20.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10441/2010 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Донка Динева Налбантова, директор на ЦДГ № 12 "Зорница", гр. Ямбол, подадена срещу решение № 166 от 29.06.2010 г. по адм. д. № 158/2010 г. на Административен съд - Ямбол, с което е отхвърлена жалбата й срещу Заповед № РД-02/0148/12.04.2010 г. на кмета на Община Ямбол. В касационната жалба се релевират оплаквания за неправилност на съдебния акт като постановен в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и непълнота на доказателствения материал. В жалбата се твърди, че като е разпоредил закриването на ЦДГ № 12 "Зорница", кметът на община Ямбол е приложил закона превратно и в противоречие с неговите цели. Поддържа се, че детското заведение не е закрито, а влято в ЦДГ № 14 "Свобода", поради което не е налице възприетото при постановяване на заповедта фактическо основание. По така изложените съображения се иска отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Ответникът - кметът на община Ямбол, не ангажира становище по жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава обосновано мнение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения срок и от надлежна страна Като извърши служебна проверка в съответствие с чл. 218, ал. 2 АПК и прецени релевираните от касатора оплаквания, съдът намира касационната жалба за неоснователна по същество. Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба срещу заповед № РД-02/0148/12.04.2010 г. на кмета на община Ямбол, с която на основание чл. 10, ал. 7 от Закона за народната просвета (ЗНП), във вр. с чл. 15, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП), е разпоредено закриването на ЦДГ № 12 "Зорница", с адрес: гр. Ямбол, ул. "М. Бехар" № 1. С акта е предвидено задължителната документация, както и счетоводната и друга документация за съществуващия сграден фонд на закритата ЦДГ да се предадат за съхранение на ЦДГ № 14 "Свобода", като към същото заведение са пренасочени и децата (94 по списъчен състав). Оспорената заповед е издадена по мотивирано предложение на кмета на община Ямбол за преструктуриране на системата на ЦДГ в Общината и Решение по т. 21 от проведеното на 18.03.2010 г. ХХХI заседание на Общински съвет - Ямбол, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА, във вр. с чл. 10, ал. 7 ЗНП и чл. 15, ал. 1 ППЗНП е постановено закриване на четири ЦДГ на територията на град Ямбол, между които и ЦДГ № 12 "Зорница". Посочените писмени доказателства, ведно с обосноваващата ги първична документация са приложени в административната преписка и от тях се установява, че както предложението на кмета, така и решението на Общинския съвет имат предписаното нормативно съдържание. С оглед на тези факти, съдът е приел, че административнопроцесуалните изисквания за издаване на заповедта са спазени. По същество съдът е преценил, че ЦДГ № 12 "Зорница" е общинска детска градина, поради което е приложима разпоредбата на чл. 10, ал. 7 (сега ал. 8) ЗНП, съгласно която общинските детски градини се откриват, преобразуват и закриват със заповед на кмета на общината след решение на общинския съвет. Анализирайки елементите от сложния фактически състав на материалноправното основание, възприето от административния орган при произнасяне на оспорената заповед, решаващият съд е счел за установени предпоставките за постановяването й. По тези съображения е отхвърлил жалбата. Решението е правилно. Нормативната уредба относно трансформирането на общинските детски градини като звена от системата на народната просвета се съдържа в чл. 10, ал. 8, във вр. с чл. 2 ЗНП и чл. 15 ППЗНП. Нормата на чл. 10, ал. 8 ЗНП определя компетентността на административния орган и субектът, който инициира образуването на административно производство за издаване на административния акт. С новелата на чл. 15, ал. 3 ППЗНП са регламентирани изискуемите се сведения и документи, а ал. 5 установява задължителни елементи от съдържанието на акта на компетентния орган. Според разпоредбата на чл. 15, ал. 1 ППЗНП процедурата започва с предложение на кмета на общината до общинския съвет. Съгласно чл. 21 ЗМСМА, във вр. с чл. 15, ал. 1 ППЗНП общинският съвет решава въпроси от местно значение, като е и финансиращ орган на общинските детски градини на територията на общината. След позитивно решение на местния орган за самоуправление и изпълнение изискванията на чл. 15, ал. 3 ППЗНП, преобразуващият ефект настъпва с издаване на заповед от кмета на общината, която се обнародва в Държавен вестник. Ето защо правопораждащо значение с оглед крайния юридически резултат има заповедта по чл. 10, ал. 5, изр. 2-ро ЗНП, а предложението е само предпоставка за издаването й. От данните по делото е видно, че процедурата за закриване на общинската детска градина № 12 "Зорница" в град Ямбол е спазена. Предложението на кмета на Община Ямбол до Общинския съвет за закриване на четири от 13-те ЦДГ на територията на град Ямбол е мотивирано с целесъобразно разходване на ресурсите на общината в условията на икономическа криза и необходимост от оптимизиране мрежата от ЦДГ, която вследствие демографските промени не съответства на броя на децата и разпределението им върху територията на административната единица. Изтъкнати са съображения за високо съотношение учител/дете; неефективност на разходите за отглеждане и обучение в резултат на наличието на немалък брой групи с недостатъчна пълняемост; неефективно използване капацитета на базите, от което следва неефективност на разходите за поддържането им. Общинският съвет е разгледал и обсъдил предложението, ведно със съпътстващата го документация относно разпределението на средствата, получени по единните разходни стандарти за 2010 г. по ЦДГ в общината и натуралните показатели и издръжката на детските градини, която се финансира от собствените приходи на бюджета на общината. Решението е във връзка с предоставените правомощия и възложените функции на Общинския съвет, постановено е по въпрос, който е в кръга на самостоятелната му преценка, като съдът упражнява контрол в рамките на изискванията за законосъобразност на акта. Предвид изложеното, заповедта е обоснована с факти, съставляващи елементи от нормативния състав на чл. 15, ал. 3 ППЗНП. В ЗНП и в ППЗНП липсва регламентация на конкретните условия, при които административният орган може да вземе решение за закриване на общински детски градини. Разрешаването на въпроса за закриване на детско заведение се извършва от административния орган в рамките на неговата оперативна самостоятелност и оглед на целите, за които последната му е предоставена от закона по свободна преценка. Правилно първоинстанционният съд е приел, че в случая са спазени законовите изисквания, тъй като кметът на община Ямбол е издал оспорения административен акт след обстоен анализ на икономическите и демографски условия и при спазване на установените правила. Цялата проведена административна процедура несъмнено доказва необходимостта от преструктуриране и оптимизиране мрежата на общинските детски градини, факт, който не се оспорва и в жалбата. Това са и част от мотивите на предложението на кмета до Общинския съвет. Ето защо е верен правният извод, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия, при спазване на материалния закон в съответствие с целта му. Неправилно жалбоподателката счита, че използването на материалната база на закритото заведение от страна на ЦДГ "Свобода" и преназначаването на част от освободения персонал на ЦДГ Зорница" налага извод за липса на реално закриване на ЦДГ "Зорница" и сочи на различно фактическо основание на заповедта на кмета. Вложеното от жалбоподателката разбиране за приложена форма на преобразуване чрез вливане на ЦДГ "Зорница" в ЦДГ "Свобода" не налага различен извод за законосъобразността на заповедта на кмета на община Ямбол, респ. - за точното приложение на материалния закон от страна на решаващия съд. При закриването на конкретно детско заведение, то престава да съществува като юридическо лице (чл. 10, ал. 5 ЗНП), прекратява се дейността му като самостоятелен правен субект, а обучаваните деца се пренасочват в друга детска градина (чл. 15, ал. 3 ППЗНП). Всички това е налице по отношение ЦДГ "Зорница". Специалният ЗНП не съдържа легално дефиниране на понятието "вливане" като правна форма на преобразуване на юридическо лице - звено от системата на народната просвета, а използва единствено терминът "преобразуване". В текста на § 1, т. 2 от Наредба № 7 от 25.06.2001 г. за откриване, преобразуване, промени и закриване на частни детски градини и училища, издадена от министъра на образованието и науката (обн., ДВ, бр. 64/20.07.2001 г.) обаче е посочено, че "преобразуване на частна детска градина или училище" е вливане, сливане, отделяне или разделяне на открити частни детски градини или училища". Съгласно нормата на чл. 262, във вр. с чл. 261 ТЗ, указваща съдържането на правния способ "вливане" като форма на преобразуване на друг вид юридически лица - търговските дружества и приложима по аналогия с оглед сходните юридически състави, "вливане" е налице, когато цялото имущество на едно или повече търговски дружества (преобразуващи се дружества) преминава към едно съществуващо дружество (приемащо дружество), което става техен правоприемник. В разпоредбата на чл. 262а ТЗ е посочено, че при "сливане" цялото имущество на две или повече търговски дружества (преобразуващи се дружества) преминава към едно новоучредено дружество, което става техен правоприемник. И в двете хипотези преобразуващите се дружества се прекратяват без ликвидация. Цитираната нормативна регламентация налага извод, че ефектът на закриване на ЦДГ № 12 "Зорница" би настъпил и при преобразуване чрез вливане, т. к. вливащата се ЦДГ прекратява съществуването си, а имуществото и дейността й преминават към друга ЦДГ. А след като вливащият се субект се прекратява, правното разрешение на казуса не би могло да бъде друго. Сливане в конкретния случай не може да се твърди, понеже ЦДГ № 14 "Свобода" продължава съществуването си като правен субект. Предвид изложеното не може да се счете, че ЦДГ № 12 "Зорница" е преобразувана чрез вливане в ЦДГ № 14 "Свобода", още по-малко чрез сливане, както се поддържа за първи път в писмените бележки на касаторката. Налице е закриване по смисъла на приложената правна норма на чл. 15, ал. 3 ППЗНП. Това следва от обстоятелствената част на оспорената заповед, според която ЦДГ № 12 "Зорница" не се запазва в предишния си вид, както и от посочената последица за съхраняване на задължителната документация и пренасочване на питомците. Разпореждането с имуществото и документацията също налага извод, че ЦДГ се закрива. Предвид изложеното, неоснователно е твърдението за липса на фактическото основание за издаване на акта и за неправилно приложен материален закон. Следва да бъде отбелязано още, че описаните в касационната жалба и допълнителната молба от 23.03.2011 г. фактически и правни действия на издателя на акта и третото за процеса лице (директор на ЦДГ № 14 "Свобода"), са осъществени след постановяване заповедта на кмета на община Ямбол и следователно не установяват елементи от фактическия състав по нейното издаване. Дори и да са свързани с изпълнението на оспорения административен акт, те не съставляват основания за преценка на законосъобразността му. Поддържаното оплакване за непълнота на доказателствата не представлява касационно основание - чл. 209 АПК. Касационният съд се произнася съобразно фактите така, както те са установени от инстанцията по същество (чл. 220 АПК). Той не може нито въз основа на събраните, нито въз основа на представени пред него доказателства да прави нови или различни от вече направените фактически изводи. Ето защо изтъкнато от касаторката оплакване за непълнота на доказателствата не следва да се обсъжда Предвид изложеното първоинстанционният съд е установил релевантните за спора факти и спрямо тях правилно е приложил материалния закон, като при осъществяване на правораздавателната си дейност не е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила. Не са налице твърдяните в касационната жалба основания за отмяна на съдебния акт, който следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение