Решение № 10156 от 18.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 453/2014 г.

Решение № 10156 от 18.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 453/2014 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба от Венета Николова Дилова и Николай Дилов Дилов, двамата от гр. София, чрез пълномощника адв. Велина Пелова, против решение № 6601/31.10.2013 г., постановено по адм. дело № 3151/2013 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отхвърлена жалбата им против заповед № СО-ЗДПГ01/7/22.02.2013 г. на директора на Регионална дирекция за социално подпомагане /РДСП/ София - град. В касационната жалба се твърди, че решението е неправилно, като постановено при нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се съображения, че съдът не е обсъдил задълбочено и цялостно всички доказателства по делото и доводите на жалбоподателите, а само тези на другата страна; не е констатирал допуснатите в хода на административното производство процесуални нарушения, а за тези, които е констатирал е направил необоснования извод, че не са съществени; не е отчел липсата на пълно изследване на фактите от страна на Комисията за приемна грижа и направените от този орган едностранчиви изводи; съдът е достигнал до неправилни изводи, че невръчването на социалните доклади на жалбоподателите няма значение за законосъобразността на акта; направил е погрешен извод за това, че срокът за произнасяне на административния орган е инструктивен. По подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, касаторите молят обжалваното съдебно решение да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отменена обжалваната заповед. Претендират присъждане на направените разноски. Ответникът по касационната жалба - директорът на Регионална дирекция за социално подпомагане София - град, чрез пълномощника юрисконсулт Лида Лазарова, оспорва жалбата. В писмено становище излага съображения за правилност на решението. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Излага съображения, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите касационната жалба и при извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежни страни по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо които първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд София - град е отхвърлена жалбата на Венета Николова Дилова и Николай Дилов Дилов против заповед № СО-ЗДПГ01/7/22.02.2013 г. на директора на РДСП София - град, с която на жалбоподателите е отказана промяна в статута им от доброволно приемно семейство в професионално приемно семейство, поискана със заявление с вх. № 94ВВ/13/28.03.3012 г. и са заличени от регистъра на утвърдените приемни семейства като приемно семейство. За да постанови това решение съдът е приел, че заповедта е издадена при наличието на материалноправните предпоставки за прекратяване на регистрацията по чл. 14 от Наредбата за условията и реда за кандидатстване, подбор и утвърждаване на приемни семейства и настаняване на деца в тях /Наредбата/, изразяващи се в наличие на промяна в обстоятелствата по чл. 10, т. 2 от същата във връзка с притежаваните лични качества на приемния родител. Приел е за безспорно установено по делото, че жалбоподателите от една страна са се поставили в пълна невъзможност за сътрудничество и комуникация със социалния работник и органите на службите за социално подпомагане. От друга страна, видно от социалните доклади на всички органи, ангажирани със случая, качествата на семейството да осъществява приемната грижа са силно влошени, като според съда към настоящия момент тези качества напълно отсъстват, с оглед резултата от отглеждането на детето Мартин Байкушев. Наред с това съдът е приел, че невръчването на социалните доклади на семейството не представлява процесуално нарушение, тъй като изискването по чл. 11 от Наредбата се отнася за първоначално одобряване за приемно семейство, каквото в случая не е налице. Във връзка с оплакванията за непроизнасяне на административния орган в срок, съдът е посочил, че сроковете за произнасяне са инструктивни и неспазването им не води до съществено нарушаване на административнопроизводствени правила. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното съдебно решение е правилно. Пред първоинстанционния съд е обжалвана заповед № СО-ЗДПГ01/7/22.02.2013 г. на директора на РДСП София - град, с която е отказана промяна в статута на семейство Венета Николова Дилова и Николай Дилов Дилов от доброволно приемно семейство в професионално приемно семейство, поискана със заявление с вх. № 94ВВ/13/28.03.3012 г., наредено е същите да бъдат заличени от Регистъра на утвърдените приемни семейства, воден от РДСП София - град, като приемно семейство. В заповедта е посочено, че се издава на основание чл. 31, ал. 2 от Закона за закрила на детето /ЗЗДет./, вр. чл. 24, ал. 1, 2, 3, 4 и 5 от Наредбата за условията и реда на кандидатстване, подбор и утвърждаване на приемни семейства и настаняване на деца в тях и във връзка със заявление с вх. № ЗД 94-ВВ/13 от 28.03.2012 г. на дирекция "Социално подпомагане" /СП/, направена оценка от Фондация "За нашите деца" и взето решение на Комисията по приемна грижа на заседание, проведено на 11.02.2013 г. и отразено в т. 1 от протокол № 2/11.02.2013 г. От фактическа страна е установено, че Венета Николова Дилова и Николай Дилов Дилов са подали заявление с вх. № ЗД 94-ВВ/13 от 28.03.2012 г., с което са поискали да бъде променен статута им от доброволно приемно семейство на професионално. Двамата са утвърдени за приемно семейство със заповед № ЗД-ПС-1/09.02.2005 г. на директора на дирекция "СП" - Люлин на основание чл. 31, ал. 3 ЗЗДет. /по тяхно заявление от 19.11.2004 г./. Като приемно семейство са полагали грижи за две деца - Хава Турсун Рюстем /настаняването е съгласно заповед № ЗД-Н-85/22.03.2005 г., прекратяването на настаняването - със заповед № ЗД-Р-14/04.12.2009 г./ и Мартин Андреев Байкушев /настаняването е със заповед № ЗД-Н-20/04.10.2006 г., прекратяването - със заповед № ЗД-Р-03/20.02.2012 г./. Във връзка с настаняването на второто от децата от приемното семейство е подадена молба, заведена в дирекция "СП" - Люлин" с вх. № ЗД94-ВВ/6/27.01.2012 г. с искане настаняването на детето Мартин Байкушев /междувременно навършил пълнолетие/ да бъде прекратено. По повод на тази молба и предвид данните, съдържащи се във воденото в дирекция "СП" - Люлин досие на приемното семейство, на 13.02.2012 г. е проведено екипно обсъждане от социални работници в дирекция "СП" - Люлин, като обсъждането е по въпроса какви мерки да се предприемат по отношение на приемното семейство Венета и Николай Дилови, което не партнира на социалните работници и което предоставя лоша приемна грижа. По делото е представен протокол от проведеното екипно обсъждане и от съдържанието му се установява, че в обсъждането са участвали началника на отдела "Закрила на детето" и шестима социални работници, които през различни периоди от време са работили в това си качество с приемното семейство и с детето Мартин Байкушев, което е било отглеждано в семейството. В резултат на изложените становища, съдържащи и представяне на конкретни случаи от отглеждането на това дете в приемното семейство, социалните работници са взели единодушно решение, че следва да се предприемат действия за заличаване на семейство Дилови от регистъра на приемните семейства и по конкретно - да се изготви оценка на качеството на грижата от приемното семейство, която да се докладва на директора на дирекцията, който от своя страна да направи предложение до директора на РДСП за заличаване на приемното семейството. Относно подадено заявление с вх. № ЗД-94 ВВ/13/28.03.2012 г. на Венета и Николай Дилови за вписването им като професионално приемно семейство, от петима социални работници в отдел "Закрила на детето" е изготвен доклад-предложение до директора на дирекция "СП" - Люлин, заведен с вх. № ЗД-80/104/24.04.2012 г. Също във връзка с подаденото заявление, от дирекция "СП" - Люлин е издадено направление с изх. № ЗД 63-137/15.05.2012 г. за ползване на социални услуги до Център за обществена подкрепа "Света София", обслужван от Фондация "За нашите деца" относно оценка на годността на Венета Дилова като приемен родител и възможности за оценяване, проучване и обучение за професионален приемен родител. От Център за обществена подкрепа "Св. София" до дирекция "СП" - Люлин с писмо вх. № ЗД-63/293/10.12.2012 г., е изпратен изготвения социален доклад, съгласно приложение № 4 към чл. 11, ал. 1 от Наредбата. Докладът е приключил с препоръки за дългосрочна подкрепа на приемния родител чрез консултации и терапевтична подкрепа от подходящ специалист, за преработване на преживяванията и опита от минали настанявания, препоръчана е консултативна работа с приемния родител с цел подобряване на комуникацията и професионалните отношения с органите по закрила на детето, като изрично е препоръчано предложената подкрепа да предшества евентуални бъдещи настанявания, с оглед "превенция на прегарянето" /цитат/ на Венета Дилова и осъществяването на качествена приемна грижа. Изготвен е социален доклад от директора на дирекция "СП" - Люлин до директора на РДСП - София - град относно годишен преглед на приемно семейство, с изх. № ЗД-241/320/21.12.2012 г., както и социален доклад от същото лице до директора на РДСП с изх. № ЗД-241/23/25.01.2013 г. /вх. № СОП502/57/28.01.2013 г./ В последния е направено предложение за заличаване на семейство Дилови като приемно семейство, по мотиви, че качеството на приемна грижа е силно занижено; момчето Мартин излиза от приемното семейство неподготвен за реалния живот, често пъти унижаван, той има изградена ниска самооценка; накрая практически остава бездомен, при наличие на собствено жилище; работата с приемното семейство е изключително трудна, липсва сътрудничество и партньорство от страна на приемното семейство, несподеляне на информация, касаеща настаненото дете, некатегоричното становище на ЦОП "Св. София". На заседание на Комисията по приемна грижа към РДСП - София град, проведено на 09.01.2013 г., за което е съставен протокол № 1, е обсъдено искането за вписване на семейство Дилови като професионално приемно семейство, като обсъждането е отложено за следващото заседание предвид неясното становище по оценката и неизчерпателния доклад от отдел "Закрила на детето". Комисията е провела следващото обсъждане на свое заседание на 11.02.2013 г., за което е съставен протокол № 2, като на това заседание е изслушана и Венета Дилова. От комисията е взето единодушно решение /на основание чл. 12, ал. 2 от Наредбата/ за заличаване на Дилова в регистъра като доброволно приемно семейство и същевременно не е одобрено утвърждаването й като професионален приемен родител. Като мотиви на решението комисията се е позовала на констатациите в социалния доклад на дирекция "СП" - Люлин. От анализа на съдържанието на цитираните социални доклади се налага извода за обоснованост на преценката на административния орган, която е възприета и от първоинстанционния съд за това, че Венета и Николай Дилови нямат лични качества за утвърждаването им като професионално приемно семейство и че следва да бъдат заличени от регистъра на приемните семейства. Не съществува спор между страните за това, че при отглеждането на второто от децата - Мартин Байкушев /за период от около 5 години и половина/, е имало многобройни и значителни проблеми от различно естество. Съществуването на тези проблеми не се отрича и от съпрузите от приемното семейство /в частност от Венета Дилова, която на практика единствена е участвала с процесуални действия както в административното, така и в съдебното производство/, като тяхното обяснение за тези проблеми е свързано с характеровите особености на детето, както и с поведението на социалните работници. Във връзка с твърдението на жалбоподателите, че Мартин Байкушев е бил "трудно дете" и затова са имали проблеми с него, следва да бъде споделено становището, изразено в някои от социалните доклади, че децата, които се настаняват и отглеждат в приемни семейства по правило са "трудни деца", което е обективно обусловено от социалния им статус и конкретните обстоятелства във всеки отделен случай. Затова подобно обяснение не може по принцип да оправдае поведение на приемен родител, като това, което е поддържано в продължение на години от Венета Дилова. Относно твърденията на жалбоподателите, че проблемите при отглеждането на това дете са били в резултат на поведението на социалните работници, следва да се отбележи, че в докладите на социалните работници се съдържат множество твърдения за агресивно поведение от страна на Венета Дилова по отношение на социалните работници /изразявано вербално и в писмени жалби и искания/, системен отказ от нейна страна да съдейства на социалните работници във връзка с отглеждането на детето Мартин Байкушев, отказ за предоставяне на информация за състоянието на детето и за всякакви въпроси, свързани с отглеждането и възпитанието му, за което тя има задължение като приемен родител. Горните обстоятелства сами по себе си водят до извода, че Венета Дилова и съпругът й Николай Дилов нямат необходимите лични качества за осъществяване на приемна грижа. Освен горното, от съществено значение в случая във връзка с преценката на качествата на приемното семейство за осъществяване на приемна грижа, са данните, съдържащи се в социалните доклади относно конкретни действия или бездействия на приемното семейство, поведение и реакции в определени ситуации, осъществени през целия период от време, през който детето Мартин Байкушев е било настанено в семейството. Защитата на жалбоподателите в настоящото производство /както и пред първата инстанция/ е свързана преди всичко с твърдения за допуснати съществени нарушения на процесуални правила в хода на административното производство. По същество жалбоподателите нито са опровергали, нито дори са оспорили изложените в социалните доклади данни за това че: детето е гонено нееднократно от жилището, включително с оскъдно облекло и през нощта; през продължителен период от време е било лишено от ключ от жилището и затова не е имало възможност да се прибира там без присъствието на друг чл. от семейството; било е обиждано от Венета Дилова с използване на обидни думи и епитети; било е разкарвано от същата през нощта из социални институции /по нейно виждане - с възпитателна цел/; в публичното пространство е изнесена от нея лична информация за детето, включително с нейни твърдения за сексуалната му ориентация /в телевизионно предаване с участието на детето/. Не е изложено също никакво становище или доводи във връзка с изводите за занижаване от страна на приемното семейство на грижите и отговорността относно образованието на детето и неговото здраве. Отношението към образованието на детето се потвърждава от изслушването на Венета Дилова на заседанието на Комисията по приемна грижа на заседанието, проведено на 11.02.2013 г., при което тя не може да посочи специалността, която е учило детето в средното училище, както и самото училище, в което е учило преди това. Изводът относно липсата на необходимата отговорност и лични качества за осъществяване на приемна грижа у Венета и Николай Дилови особено категорично се налага предвид установените от социалните работници проблеми във връзка с имущественото състояние на детето - в докладите е изложено, че като попечител на Мартин Байкушев, Венета Дилова е допуснала съществени нарушения на попечителските отговорности, като не е разкрила сметка на детето за доходите от наем на собствения му жилищен имот, за същия имот е сключен договор за наем, който е бил неизгоден за детето, но изгоден за приемното семейство; след прекратяване на настаняването е отказала да освободи жилището на детето и да му го предостави за ползване; допуснала е подписване на документ от страна на детето /вероятно в деня на навършване на пълнолетие/ за парично задължение в значителен размер към близък родственик на Дилова; допуснала е детето да загуби собствеността върху недвижим имот /парцел/, който е притежавало. За тези обстоятелства липсват доказателства по делото, но същите са изложени нееднократно в социалните доклади, включително в този, в който е направено предложение за заличаване на регистрацията като приемно семейство. Данните в докладите са основани на обяснения на самото дете, както и на личните впечатления на социалните работници при поставяне на въпроси към Венета Дилова, свързани с имущественото състояние на детето и категоричния й отказ да предостави документи или конкретни сведения, както и да даде обяснения по тези въпроси. Въпреки че първоинстанционният съд е формирал изводите си за липса на лични качества на Венета Дилова и Николай Дилов за осъществяване на приемна грижа и с оглед на данните за това, че детето е останало практически без жилище, при наличие на собствен имот, от касационните жалбоподатели не са изложени никакви твърдения или доводи по този въпрос. Изводът за липса на качества за приемен родител се потвърждават и от емоционалното и психологично състояние на Мартин Байкушев по време на настаняването в семейството, предвид изложеното в социалните доклади, че детето се е чувствало несигурно, отхвърлено, изоставено и уплашено, практически не е било научено да взима решения само, а е било зависимо от волята и желанията на приемния родител и т. н. Предвид изложените съображения настоящият състав приема за неоснователно оплакването на касационните жалбоподатели, че административният орган и съда са формирали извода си за липса на лични качества на приемните родители въз основа на едностранно разглеждане на проблема и изолирано тълкуване на доказателствата. Тъкмо обратният извод се налага при внимателен и задълбочен прочит на доказателствата по делото, както и на цялостното процесуално поведение на жалбоподателите. При формиране на извода си по основния спорен въпрос по делото, а именно дали касационните жалбоподатели имат качества да бъдат приемни родители, настоящият състав не взема становище по въпроса каква е действителната причина за лошите отношения между приемните родители от една страна и социалните работници и представителите на съответните органи, ангажирани с приемната грижа, от друга. От документите по делото се налага извода, че действително са налице влошени отношения и липса на комуникация, като нито една от страните по делото не отрича това. За целите на настоящото производство, в което следва да се прецени обосноваността на формирания от първоинстанционния съд извод за това, че Венета и Николай Дилови не притежават необходимите лични качества да бъдат приемни родители, е без значение причината за влошаване на отношенията със социалните работници. От съществено значение обаче е обстоятелството, че приемното семейство системно е отказвало сътрудничество със съответните социални работници, нещо повече - отказвало е да контактува със социалните работници, да изпълнява указанията им, да предоставя информация за детето, включително когато са възникнали проблеми с отглеждането и възпитанието му. Въз основа на установеното по делото, правилна е преценката на административния орган, че са налице основания за заличаване на Венета и Николай Дилови от регистъра на приемните семейства. В чл. 32 ЗЗДет. са регламентирани изискванията към лицата, които могат да кандидатстват за приемно семейство, като в т. 6 изрично е предвидено, че не могат да кандидатстват за приемно семейство лица, които не са годни да изпълняват родителски функции поради липса на лични качества за възпитаване на дете и на материални условия за отглеждането и развитието на детето. В чл. 10 от Наредбата са посочени обстоятелствата, които се преценяват при оценяване на кандидатите за приемно семейство: т. 1 - възможността на кандидатите за приемно семейство да осигурят материални условия за отглеждане и развитие на детето, включително лично пространство за детето в жилището си; т. 2 - притежаването на лични качества на кандидатите за полагане на "приемна грижа" по отглеждането и възпитанието на дете в сътрудничество със социалния работник от дирекция "Социално подпомагане", работещ с детето, и/или доставчика по чл. 4, ал. 1, както и с биологичното семейство, когато това е в интерес на детето; т. 3 - разбирането на същността и ролята на приемната грижа и мотивацията на кандидатите за предоставяне на услугата. В чл. 24, ал. 1 от Наредбата е предвидено, че социалният работник, работещ с приемното семейство, най-малко веднъж годишно прави преглед на вече утвърденото приемно семейство, като провежда среща с него, посещава дома му и изготвя доклад. Според ал. 2, при установяване на промяна в обстоятелствата по чл. 32 ЗЗДет. или по чл. 10, при които съществува опасност от увреждане на физическото, психическото, нравственото, интелектуалното и социалното развитие на детето, социалният работник по ал. 1 изготвя социален доклад по оценяване; според ал. 3, социалният доклад се предоставя на Комисията по приема грижа, която прави предложение до директора на РДСП за издаване на заповед за заличаване на приемното семейство от регистъра по чл. 31, ал. 3 ЗЗДет.; според ал. 4, директорът на РДСП след преценка на всички обстоятелства издава заповед за заличаване от регистъра. В конкретния случай е спазена предвидената в наредбата процедура за заличаване на приемното семейство от регистъра на приемните семейства, тъй като при изготвянето на социален доклад за оценяване е установена промяна на обстоятелствата по чл. 32 ЗЗДет. и в частност, това по т. 6 - относно личните качества на приемните родители, както и по чл. 10 от наредбата - относно притежаването на лични качества за полагане на приемна грижа по отглеждане и възпитание на детето в сътрудничество със социалния работник, както и в разбирането за същността и ролята на приемната грижа и мотивацията на кандидатите за предоставяне на услугата. Съображения относно обосноваността на изводите на административния орган и на съда по тези въпроси са изложени по-горе. Социалният доклад е изпратен на Комисията по приемна грижа, която на две свои заседания е обсъдила предложението и е взела единодушно решение за прекратяване на регистрацията, а заповедта за прекратяване е издадена от директора на РДСП, който е компетентният орган. Произнасянето на административния орган с един акт по два въпроса в случая не представлява нарушение на процесуални правила. Предвид естеството на двете волеизявления на административния орган /за прекратяване на регистрацията като приемно семейство и за отказ за вписване на семейството като професионално приемно семейство/, както и с оглед конкретните обстоятелства по делото, произнасянето на компетентния административен орган с един акт е довело до по-цялостно изясняване на релевантните факти и обстоятелства и формиране на обосновани изводи по двата въпроса. Във връзка с оплакванията на касаторите, че не са им връчени социалните доклади, настоящият състав споделя извода на първоинстанционния съд, че това не представлява съществено нарушение на административнопроизводствени правила, тъй като няма основание да се счита, че при връчване на докладите, би бил формиран различен краен извод на административния орган. Правота на защита на лицата не е нарушено, тъй като същите са имали възможност в производството по оспорване на акта да изложат своите твърдения, доводи и искания и да представят съответни доказателства. Оплакването във връзка с непроизнасянето на административния орган в срока, предвиден в чл. 9, ал. 3 от Наредбата е неоснователно. Разпоредбата се отнася до срока за оценяване на кандидатите, което приключва с изготвянето на социален доклад. Този доклад не е крайния акт, с който приключва административното производство, а се съставя от помощен орган и с него се подготвя издаване на крайния административен акт. Правилно съдът е преценил, че този срок не е преклузивен, а инструктивен, какъвто е и срока за издаването на административен акт. Непроизнасянето в срок в определените от закона случаи може да се приеме за мълчалив отказ да се издаде искания акт, но не представлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на акта. Оплакването в касационната жалба, че социалния доклад от годишен преглед на семейството е изготвен в разpез с чл. 24, ал. 1 от Наредбата, тъй като приемното семейство не е посещавано в дома му нито веднъж, е неоснователно, тъй като посоченото обстоятелство не представлява нарушение на процесуални правила. В доклада не са направени констатации или изводи, които са свързани с жилището на приемното семейство /като например битови условия, наличие или липса на достатъчно площ или обособено място за приемното дете и т. н./, поради което обстоятелство, че жилището не е посетено за целите на изготвяне на доклада, не е довело до необоснованост на констатациите и направените изводи в този доклад. Съдът не е допуснал нарушение на съдопроизводствени правила, като е кредитирал само част от свидетелските показания, тъй като същият следва да прецени събраните доказателства поотделно и в тяхната съвкупност и с оглед на всички обстоятелства по делото. По изложените съображения, настоящият състав приема, че обжалваното съдебно решение е правилно, при извършената служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК не се установиха касационни основания за отмяна, поради което решението следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора не се възлагат разноски, тъй като ответната страна не е претендира такива. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение