Решение № 7589 от 23.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1668/2021 г.

Решение № 7589 от 23.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1668/2021 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на В. Дойчинов, чрез процесуален представител, срещу решение № 5276/12.10.2020 г. по адм. дело № 1601/2020 г. на Административен съд София-град/АССГ/, с което е отхвърлена жалбата на Дойчинов против заповед №ДС-02/09.01.2020 г. на Председателя на народното събрание на Република България.

Касаторът навежда доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост- касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли обжалваното решение да бъде отменено. Подробни съображения излага в касационната жалба. Претендира разноски за първата инстанция.

Ответникът- Председател на народното събрание на Република България, чрез процесуален представител оспорва касационната жалба. Моли решението на първоинстанционния съд да бъде оставено в сила. Съображения излага в СЗ. Не претендира разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение, АССГ е приел за установено, че с оспорената пред него заповед, издадена на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл. на В. Д., заемащ длъжност Директор на дирекция "Информационни и комуникационни системи" в НС на РБ, с ранг I-старши, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл. е прекратено служебното правоотношение на държавния служител.

Дисциплинарното наказание е наложено за извършени три нарушения от В. Д.:

1. Нарушаване служебните задължения, довело до необосновано забавяне и представяне на непълно, некачествено и съдържащо дискриминационни условия техническо задание във вр. с обявена обществена поръчка "Доставка, въвеждане в експлоатация и гаранционна поддръжка на автоматизирана система за техническо обезпечаване на пленарни заседания на НС, вкл. в конферентна зала, в сградата на НС в гр. София, пл. Ал. Батенберг № 1.

1. Нарушаване служебните задължения, като в качеството си на ръководител на административно звено, отговорно за мрежовата и информационната сигурност на НС, е допуснал пълно бездействие- не е предприел действия по изпълнението и привеждането на информационната структура на НС в съответствие с Наредбата за общите изисквания за мрежова и информационна сигурност /отм. с ПМС от 19.07.2019 г. / и не е изпълнил изискванията на Закона за киберсигурност /ЗК, Обн. ДВ. бр. 94 от 13 ноември 2018 г. / и Наредбата за минималните изисквания за мрежова и информационна сигурност /НМИМИС, Наредбата, в сила от 26.07.2019 г. /.

1. Нарушаване служебните задължения, като при масирана хакерска атака, започнала на 15.10.2019 г. срещу сървърите, обслужващи ел. поща на НС, не е предприел своевременни действия по овладяването й, както и не е уведомил по надлежния ред Държавната Агенция за ел. управление /чл. 16 от ЗК/ и ДАНС /чл. 15 от ЗК/.

Съдът е счел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в писмена форма, съдържа реквизитите по чл. 59 от АПК и по чл. 108, ал. 1 ЗДСл, вкл. фактически и правни основания, при спазване на административнопроизводствените правила.

Относно материалната законосъобразност АССГ е приел, че и трите нарушения се явяват доказани от доказателствата по дисциплинарното дело.

Изложил е мотиви, че по първото нарушение Д. е нарушил служебните си задължения, като е довел до необосновано забавяне с близо пет месеца и представяне на непълно и некачествено техническо задание във вр. с описаната по-горе обявена обществена поръчка, като е приел за основателно възражението на жалбоподателя в частта относно приетото от АО, че техническото задание съдържа дискриминационни условия.

По второто нарушение съдът е приел, че Д. е нарушил служебните си задължения, като в качеството си на ръководител на административно звено, отговорно за мрежовата и информационната сигурност на НС, е допуснал пълно бездействие- не е предприел действия по изпълнението и привеждането на информационната инфраструктура на НС в съответствие с Наредбата за общите изисквания за мрежова и информационна сигурност /отм. с ПМС от 19.07.2019 г. / и не е изпълнил ЗК на НМИМИС /в сила от 26.07.2019 г. /, като всички предприети действия от служителя са извън сроковете /нормативни или разпоредени/, с лошо качество или непълни.

По отношение третото нарушение съдът е счел, че Д. е нарушил служебните си задължения, като при масирана хакерска атака, започнала на 15.10.2019 г. срещу сървърите, обслужващи ел. поща на НС, не е предприел своевременни действия по овладяването й, както и не е уведомил по надлежния ред Държавната Агенция за ел. управление /чл. 16 от ЗК/ и ДАНС. /чл. 15 от ЗК/, освен това е уведомил председателя на НС със седмица закъснение-на 21.11.2019 г., след първата атака на 15.11.2019 г. и при вече проведени общо 4 хакерски атаки, т. е. системата е останала уязвима след първата атака на 15.11.2019 г.

АССГ е достигнал до извод, че нарушенията са достатъчно тежки, извършени виновно и при възникналите последици от действията/бездействията на служителя дисциплинарното уволнение се явява единственото съразмерно на нарушенията наказание, като оспорената заповед е материално законосъобразна и съответна на целта на закона.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователни са оплакванията в касационната жалба за немотивираност на съдебния акт по отношение възраженията на касатора за неизслушване и не вземане на писмени обяснения по всички нарушения. Видно от съдържанието на жалбата и представените писмени бележки пред първата инстанция, от жалбоподателя са наведени доводи за неспазена процедура по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. По този довод съдът се е произнесъл(подробно на стр. 15-16 от съдебното решение), като законосъобразен и в съответствие с приетите по делото доказателства е извода на съда, че наказващия орган е изпълнил задължението по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл.

В конкретния казус с писмо от 18.12.2019 г., на осн. чл. 93, ал. 1 ЗДСл служителя е поканен от гл. секретар на НС за изслушване пред ДНО на 30.12.2019 г., и е уведомен, че на 27.12.2019 г. може да се запознае с образуваното дисциплинарно дело (№ 1/2019 г.) и с всички приложени към него писмени доказателства. След неуспешни опити за връчване поканата на адреса на служителя(вж. съставени протоколи по чл. 18а, ал. 8 и ал. 9 АПК), поканата на осн. чл. 18а, ал. 10 АПК е публикувана на интернет страницата на НС на 23.12.2019 г. (удостоверено с протокол по чл. 18а, ал. 10 АПК). От констативни протоколи с дати 27. 12. и 30.12.2019 г. е видно, че служителя не се е явил на посочените в поканата дати. Същевременно на 31.12.2019 г. Дойчинов депозира писмо до гл. секретар на НС, в което иска определяне дата за запознаване с дисциплинарното дело и дати за изслушване и депозиране на писмени обяснения, като от съдържанието на писмото е видно, че служителя е запознат с публикуваното на интернет страницата на НС съобщение(покана). С оглед осигуряване правото на защита на служителя, на същия отново е предоставена възможност за изслушване (отправена е покана за изслушване пред ДНО), даване писмени обяснения, посочване или представяне на доказателства(на 06.01.2020 г.) и запознаване с дисциплинарното дело и доказателствата към него(на 03.01.2020 г.), която покана е връчена лично на служителя на 31.12.2019 г.

Дойчинов се е запознал с писмените доказателства по дисциплинарното дело, за което е подписал декларация от 03.01.2020 г., в която е отбелязал, че не е имал възможност да се запознае със самото дисциплинарно дело и не му е позволено да направи копие на писмените доказателства.

На 06.01.2020 г. Д. е депозирал писмени обяснения, и на същата дата е бил изслушан от дисциплинарния съвет.

При тези факти твърденията на касатора за нарушено право на защита, неразбиране в какво е обвинен и какви дисциплинарни нарушения е извършил, не почиват на събрания по делото доказателствен материал. Няма законово изискване изготвеният стенографски протокол от проведеното изслушване да е подписан от служителя, и конкретните дисциплинарни нарушения да са подробно описани в писмото за искане на писмени обяснения и за явяване за изслушване.

На следващо място, противно на тезата на касатора първоинстанционния съд се е произнесъл по заявеното в жалба нарушение на чл. 96, ал. 1 ЗДСл, касаещо процедурата пред дисциплинарния съвет(стр. 11-13 от съдебното решение), като е констатирал, че съществени нарушения на административнопроизводствените правила липсват. В случая ДНО преди да наложи дисциплинарно наказание е взел становището на дисциплинарния съвет, в проведеното дисциплинарно производство дисциплинарния съвет е изяснил фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, изслушал е обясненията на държавния служител и е обсъдил представените от него доказателства. Решенията на ДС са приемани с необходимото мнозинство от две трети, а решението на ДС (решение № ДД-956-ЗЗ-12 от 22.12.2019 г. по ДД № 1/2019 г.) съдържа становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. Това решение заедно с преписката по приемането му, е предоставено в срок на ДНО. Необсъждането на окончателния допълнен доклад на ТУ София, постъпил в НС на 06.01.2020 г. не е нарушение от категорията на съществените доколкото заключенията на ДС, обективирани в решението по чл. 96, ал. 3, изр. второ ЗДСл, са основани на събраните до този момент доказателства, т. е. преди 06.01.2020 г., но независимо от това окончателния допълнен доклад не променя фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, поради което и решението на ДС не би било в различен смисъл. Няма пречка обаче този доклад, макар и представен след решението на ДС, да бъде обсъден от ДНО в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание в изпълнение задължението му по чл. 35 АПК, което в случая е сторено.

Неоснователно е възражението на касатора, че съдът се е позовал на документи, чиято дата е след датата на издаване на оспорената заповед- има се предвид доклад от 22.01.2020 г. от "ЦАПК Прогрес груп" АД и протоколи 1, 2 и 3 от 06, 07 и 10.01.2020 г. АССГ на стр. 6-7 от съдебния акт е посочил, че доклада е представен с цел обосноваване защитната теза на ответника, а цитираните протоколи изобщо не са представени по делото, но съдът не прави извод, че с тях са доказани процесните дисциплинарни нарушения.

Не се споделят възраженията в касационната жалба за необоснованост на първоинстанционното решение по отношение приетите за извършени от Д. нарушения.

Правилен е извода на съда за безспорно установено забавяне от страна на Д. с повече от 5 месеца на изготвяне на процесното техническо задание във вр. с описана по-горе обществена поръчка, което задание освен това е представено непълно и некачествено- и това по същество е неизпълнение на преките задължения на служителя по раздел V, т. 1, 2, 3, 6 и 10 от дл. характеристика. Противно на изложеното в касационната жалба, съдът е приел за основателно възражението на жалбоподателя относно определеното в оспорената заповед техническо задание като "дискриминационно", но това не се отразява на установения по делото факт на забава и некачествено изпълнение. Служителят не е наказан за връщане документацията от Агенцията за обществени поръчки и за прекратяване на обществената поръчка, поради което неотносими към предмета на спора са възраженията, свързани с прилагането на ЗОП. Именно Д. съобразно изпълняваната от него длъжност е бил отговорен съобразно Правилника за работата на администрацията на НС (чл. 26) и Правилата за управление на цикъла за обществените поръчки (чл. 10, ал. 1) за изготвянето на техническите спецификации и съответствието им с нормативните изисквания при технически задания по ОП в област информационни и комуникационни технологии, но Дойчинов в случая не е организирал работата на служителите в дирекцията по изготвяне на техническото задание за да се осигури в определените срокове изпълнението на възложените на дирекцията дейности по подготовка на техническото задание на ОП съгласно утвърдения график на планираните ОП през 2019 г. Няма данни по делото служителят да е положил някакви усилия, като предложи на главния секретар на НС да бъде създадена работна група или да се ползват външни експерти с цел спазване на графика и да е докладвал за наличието на затруднения при изготвяне на техническото задание, каквато възможност е имал съгласно чл. 10, ал. 3 и ал. 4 от Правилата за управление цикъла на ОП в НС, предвид специфичния предмет на ОП. Независимо от забавените срокове за предаване на техническото задание, не се опровергава от доказателството по делото установеното в хода на дисциплинарната процедура некачествено изпълнение- непълен обем на изискванията в заданието вкл. изискванията за сигурност и защита от атаки и проникване в мрежата на НС, съобразно предмета на ОП.

По отношение второто нарушение от заповедта, по делото е установено бездействие на служителя- същия в качеството си на директор на дирекция ИКС, не е привел системите в НС в съответствие с изискванията на ЗК и издадената въз основа на него Наредба, като не е предприел необходимите действия за въвеждане на минималните мерки за мрежова и информационна сигурност съгласно нормативните актове и не е уведомил (за периода 01.04.2010-19.7.2019 г.) председателя на НС за определяне служител или административно звено, което да отговаря за мрежовата информационна сигурност /чл. 28 от Наредбата(отм.); /, не е разработил и предложил приемане на вътрешни правила съгл. чл. 5-16 от Наредбата, не е извършил анализ и оценка на риска за мрежовата информационна сигурност(чл. 7 от Наредбата) или действия по прилагане на други мерки, предвидени в Наредбата., а изготвеният от него проект на "Политика на информационна и мрежова сигурност" е непълен.

Иначе казано- служителя не е предприел действия по изпълнението и привеждането на информационната структура на НС в съответствие с Наредбата за общите изисквания за мрежова и информационна сигурност/отм. с ПМС от 19.07.2019 г. / и не е изпълнил ЗК и НМИМИС /в сила от 26.07.2019 г. /, каквито задължения е имал съгласно чл. 21, ал. 1 и ал. 2 ЗДСЛ, чл. 26 от ПРАНС, чл. 5, т. 1, т. 2 и т. 4 от наредбата за прилагане на КДА, вр. с длъжностната характеристика на служителя- раздел III и раздел V, т. 1, т. 2, т. 3, т. 6 и т. 7, и чл. 3, ал. 4 и чл. 21, ал. 1 от Закона за киберсигурност.

Не се споделят доводите за неизвършено нарушение, описано като "не предприемане своевременни действия по овладяването на масирана хакерска атака, започнала на 15.10.2019 г. срещу сървърите, обслужващи ел. поща на НС, и не уведомяване по надлежния ред Държавната Агенция за ел. управление/чл. 16 от ЗК/ и ДАНС. /чл. 15 от ЗК/". Следва да се отбележи, че се касае за обстоятелства, които не се опровергават от доказателствата по делото. В случая не е спорно, че с докладна записка от 22.11.2019 г. Дойчинов е уведомил председателя на НС за започналата хакерска атака, в която са описани предприети мерки от служителите в администрацията, и според която за това събитие са били уведомени ДАЕУ и ДАНС. Според приложимата нормативна уредба- чл. 21, ал. 3-7 ЗК и чл. 31 от Наредбата, следва да се уведоми секторния екип(за НС това е ДАЕУ), като първоначалното уведомяване следва да е до 2 часа от констатирането на инцидента(чл. 21, ал. 4 ЗК) по образец, а пълна информация за инцидента се предоставя на секторния екип в срок до 5 работни дни( т. е до 20.10.2019 г.), което не е сторено. Правилни са изводите както на АССГ, така и на АО, че случая служителя не е изпълнил нормативните изисквания за осигуряване на мрежова и информационна сигурност по ЗК, като не е спазил условията и реда за уведомяване при инциденти с мрежовата и информационна сигурност. Тази сигурност е била поставена в риск и поради липсата на изготвени планове за намаляване на неприемливите рискове, за връщане системите в предишното им състояние, за справяне с инцидентите, които биха имали най-сериозно въздействие върху мрежовата и информационната сигурност, за действие в случай на аварии, природни бедствия или други непредвидени обстоятелства, свързани с информационната инфраструктура и мрежовата и информационна сигурност, т. е. налице е непредприемане от Дойчинов на необходимите мерки за ограничаване и недопускане на инциденти и заплахи за достъпността, интегритета и конфиденциалността на информацията във и чрез информационните и комуникационните системи в НС (чл. 2, ал. 2 НМИМС)- нарушение от държавния служител на чл. 21, ал. 1 и ал. 2 ЗДСл вр. чл. 21, ал. 3-ал. 7 ЗК, чл. 31 НМИМИС, чл. 26 ПРАНС, чл. 5, ал. 1, т. 2 и т. 4 от НПКДА, вр. с длъжностната характеристика на служителя- раздел III и раздел V, т. 1, т. 2, т. 3, т. 6 и 7.

По отношение възраженията на касатора за неспазени разпоредби на чл. 94 и чл. 95 от ЗДСл и за трите нарушения, първоинстанционния съд е изложил подробни мотиви, изцяло споделящи се от настоящата инстанция.

Законосъобразно е заключението на АССГ и относно вида и размера на наложеното наказание, което правилно е определено от ДНО като такова по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. предвид извършените множество нарушения на служебната дисциплина, настъпилите от тях последици за държавната служба, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител.

Не се установява твърдяното от касатора нарушение на чл. 94, ал. 1 и чл. 97, ал. 4 от ЗДСл. Заповедта за дисциплинарно наказание подлежи на изпълнение от деня на връчването й на държавния служител или от деня на нейното получаване( чл. 97, ал. 4, предл. първо ЗДСл). В процесния казус с оспорения административен акт освен наложеното дисциплинарно наказание "уволнение", е прекратено служебното правоотношение на служителя считано от 10.01.2020 г., т. е. в тази част оспорената заповед има характер на акт по чл. 108, ал. 1 ЗДСл. Актът поражда действие от момента на издаването му или от датата посочена в него, защото фактическият състав на волеизявлението на органа(с преобразуващ характер) е приключен с издаването му, съответно с датата на прекратяване, посочена в заповедта, от който момент настъпва неговото конститутивно действие - прекратяване на служебното правоотношение. Заповедта е връчена лично на държавния служител на 13.01.2020 г. и подлежи на изпълнение от тази дата, като процесния начин, по който акта е съобщен на неговия адресат, не обосновава визираното от касатора нарушение, а датата на връчване в случая е релевантна за обжалването на акта.

Не са налице процесуални нарушения на първоинстанционния съд. Обжалваното решение е постановено при спазване на съдопроизводствените правила. АССГ е изпълнил задължението си по чл. 168 АПК като е извършил съдебен контрол на оспорения административен акт по критериите, посочени в чл. 146 АПК и е установил релевантните за спора фактически обстоятелства. Решението е постановено при разпределена тежест на доказване в процеса съобразно доводите и възраженията на страните, на които е дадена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на представените становища.

Както се отбеляза по-горе решението на първостепенния съд е обосновано. Изводите на съдебния състав кореспондират със събраните по делото доказателства и са формирани при правилна им преценка.

На основание горното настоящият съдебен състав приема, че съдебния акт на Административен съд София-град е постановен при лисата на посочените от касатора нарушения по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което следва да бъде оставен в сила.

Разноски от ответната страна не са претендирани, и такива не следва да се присъждат.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение