Решение № 10432 от 29.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 773/2020 г.

Решение № 10432 от 29.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 773/2020 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на М. Николов срещу решение № 469/8.11.2019 г., постановено по адм. д. № 472/2019 г. по описа на Административен съд-Враца (АС-Враца). Касационният жалбоподател обжалва съдебното решение като твърди, че противоречи на материалния закон - касационно основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена Заповед № РД-15-1144/31.05.2019 г. на началника на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК). Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба. В касационната жалба не претендира заплащане на разноски, Ответникът началникът на ДНСК, редовно призован за съдебно заседание, не е изпратил представител, но изразява становище за неоснователност на становище по касационната жалба в подробни писмени бележки. Не претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение № 469/8.11.2019 г., постановено по адм. д. № 472/2019 г. по описа на АС-Враца е отхвърлена жалбата на М. Николов против Заповед № РД-15-1144/31.05.2019 г. на началника на ДНСК, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното му правоотношение като началник на Регионална дирекция за национален строителен район "Северозападен район" (РДНСК "Северозападен район"). Административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. Така постановеното решение е валидно, допустимо, но неправилно. При правилно установена фактическата обстановка по спора, административният съд е обосновал незаконосъобразни прави изводи. Законосъобразно АС-Враца е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма и без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но неправилно не е отчел липсата на фактическия състав на посоченото в нея правно основание – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Първоинстанционният съд е приел за установено, че жалбоподателят М. Николов е изпълнявал длъжността началник на РДНСК "Северозападен район", считано от 1.01.2013 г. по служебно правоотношение по силата на Заповед №РД-15-0600/18.12.2012 г. на началника на ДНСК. Със Заповед №РД-13-160/31.05.2019 г. на началника на ДНСК е закрита РДНСК "Северозападен район" и регионалните отдели (РОНСК) във Видин, Враца, Монтана, Ловеч и Плевен, както и длъжностите в тях. Преди 31.05.2019 г. общият числен състав на РДНСК "Северозападен район" е 38 длъжности, от които една длъжност началник, шест длъжности в отдел "Координация и контрол", по шест длъжности в РОНСК Видин, Монтана, Враца и Плевен и седем длъжности в РОНСК Ловеч, от които в отдел "Координация и контрол" има вакантни три длъжности (една за главен инспектор и две за инспектори), в РОНСК Видин вакантни са две длъжности за инспектор, в РОНСК Враца няма вакантни длъжности, в РОНСК Ловеч има една вакантна длъжност за юрисконсулт, в РОНСК Монтана има две вакантни длъжности за старши инспектор и юрисконсулт и в РОНСК Плавен е с вакантна длъжност за инспектор. След 1.06.2019 г. на мястото на РДНСК"Северозападен район" според АС-Враца се образуват шест нови РДНСК на мястото на съществуващите до този момент РОНСК от състава на РДНСК "Северозападен район". Фактически новообразуваните РДНСК са пет и са на мястото на съществуващите преди това пет РОНСК, но съдът намира, че в обжалваното съдебно решение е допусната техническа грешка, защото правилно са индивидуализирани регионалните отдели респективно дирекции с петте града, в които са ситуирани като месторабота и териториална компетентност. Общата численост на щатовете според новото длъжностно разписание в сила от 1.06.2019 г. е 40 при 38 в предходното. В новото поименното разписание длъжността началник на РДНСК в новосъздадените пет РДНСК на мястото на петте РОНСК са вакантни. За длъжността началник РДНСК съществува една типова длъжностна характеристика, в която са предвидените правата, задълженията, отговорности и изискванията за заемането й, но при различен териториален обхват в индивидуалната длъжностна характеристика. След измененията в структурата на ДНСК от 1.01.2019 г. е променено и мястото на тази длъжност в йерархията на длъжностите в администрацията. При тези безпротиворечиво установени факти АС-Враца е достигнал до неправилен правен извод, че е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСЛ като основание за прекратяване на служебното правоотношение на М. Николов за длъжността началник на РДНСК "Северозападен район". Действително РДНСК "Северозападен район" е закрита, но не е престанала да съществува, а е трансформирана в пет РДНСК, които съответстват на съществуващите до този момент пет нейни регионални отдела. Щатната численост на персонала в тези пет на новосъздадени РДНСК не е намалена, а е увеличена от 38 на 40. Независимо от липсата на легална дефиниция на понятието "съкращение в щата" увеличението на щатовете не е възможно да се приеме за характеризиращ го елемент. Съдът е обсъдил Заповед № РД-13-160/31.05.2019 г. на началника на ДНСК за закриване на шестте РДНСК, но е игнорирал изцяло Устройствения правилник на ДНСК, приет с ПМС № 127/22.05.2019 г., Обн. ДВ. бр. 42/28.05.2019 г., който е от значение за правилното приложение на материалния закон. Функциите и отговорностите на РДНСК са определени в чл. 17, ал. 2 от този устройствен правилник и не се различават по предметно съдържание с тези на РДНСК според чл. 18 от отменения Устройственият правилник на ДНСК, приет с ППС № 5/2010 г. (обн., ДВ, бр. 7 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 3, 83 и 97 от 2011 г., бр. 22, 58 и 103 от 2012 г., бр. 78 от 2013 г., бр. 81 и 102 от 2014 г. и бр. 39 от 2018 г.). Липсата на промяна в наименованието на структурната единица РДНСК и липсата на същностна промяна в задачите, който са й възложени, налага извод за запазване на дейността й, независимо от извършените други структурни изменения в администрацията на ДНСК като цяло. Видно от приложенията на съпоставимите устройствени правилници общата численост на персонала в ДНСК е запазена на 401 щатни бройки. Според чл. 7 от отменения Устройствен правилник ДНСК има 6 РДНСК и 28 РОНСК към тях, а според чл. 7 от действащия Устройствен правилник РДНСК са 28, което е намерило отражение и в приложението му с изричното обозначение за 28 териториални звена – РДНСК. Премахнати са РОНСК, а броят на РДНСК е увеличен. Според разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение в случай на съкращаване на длъжността. Предвид легалната дефиниция на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (обн. – ДВ, бр. 49 от 2012 г., в сила от 01 юли 2012 г.) на "длъжност в администрацията", неправилно административният съд е приел, че длъжността, заемана от М. е престанала да съществува като позиция в длъжностното разписание на администрацията. Длъжността началник на РДНСК не само е запазена като система от функции, задачи и отговорности, но за нея са предвидени увеличен брой щатни бройки от 6 на 28. Промяната в териториалната компетентност на РДНСК чрез намаляване на обема на дейността им и раздробяването на шестте РДНСК на 28, не е възможно да обоснове извод, че е престанала да съществува длъжността началник на РДНСК. Точно обратното, налице е увеличение на броя на лицата, които ще заемат тази длъжност. За територията, която до 01.06.2019 г. се обхваща от Северозападен район са предвидени създаването на пет отделни РДНСК, отговарящи за областите Видин, Враца, Монтана, Ловеч и Плевен. За всяка от тези пет нови РДНСК е предвидено по новото длъжностно разписание по една щатна бройка за длъжността началник на РДНСК, която е вакантна. Всяка една от тези длъжности на практика е идентична със заеманата от жалбоподателя, поради което не е възможно да бъде споделен извода на АС-Враца, че като е премахната структурата, който е оглавявана от М. Николов е премахната и заеманата от него длъжност. Позицията в длъжностното разписание началник на РДНСК "Северозападен район" е отпаднала, но длъжността началник на РДНСК, която е нормативно установена, не е премахната, а предвидените за нея щатни бройки са увеличени, а не намалени. Длъжността е съществува в други дирекции с идентични функции, задачи, отговорности и изисквания за заемането й при увеличена численост. На практика е променена само териториалната компетентност на структурното звено, на което М. Николов е бил началник – длъжност, за която той е имал квалификация и опит да изпълнява в продължение на повече от шест години, поради което няма основание да се приеме, че не е в състояние да продължи да я изпълнява и при намален обем на работата. При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай началникът на ДНСК като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в приложението към чл. 7 от Устройствения правилник на ДНСК. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни. В случая е установено, че е запазена общата численост на персонала на ДНСК, а на длъжностите, които ще продължат да изпълняват функциите, които до този момент са изпълнявани от служителите на РНДСК "Северозападен район" е увеличен от 38 на 40. Увеличението на броя на служителите конкретно за изпълнение на отговорностите на обсъжданата територия е в резултат от предвиждането на пет нови щатни бройки за длъжността началник на РДНСК вместо съществуващата до този момент една (и съкращаване на незаети щатни бройки за други длъжности) Вместо съществуващите до 31.05.2019 г. щатни бройки за един началника на РДНСК "Северозападен район" са станали пет позиции за началник на РДНСК Видин, Враца, Монтана, Ловеч и Плевен. От поименното разписание се установява, че е новосъздадените позиции за началник на тези пет РДНСК, включително и с месторабота Враца, каквото е било мястото на работа на жалбоподателя, са останали свободни, но името на М. Николов не фигурира. Следователно броят на лицата, които са заемали нормативно определената позиция, заемана от М. Николов не е намален и тя не е престанала да съществува, а точно обратното този позициите са увеличени. Не е установено, че са отпаднали и изпълняваните от него функции и задължения доколкото нормативноустановените отговорностите на РДНСК, чийто началник той е бил, Функциите и задълженията, изпълнявани от жалбоподателя са продължили да съществуват в длъжностната характеристика на началник на РДНСК според фактическите установявания на първата инстанция и след разделянето й на пет. Промяната е само относно териториалния обхват на отговорностите, но в намален, а не увеличен обем. Новосъздадените пет щатни бройки за длъжността началник на РДНСК с месторабота в петте изброени населени места, включително Враца, са останали незаети. При липса на установяване на относимите към спора факти и с оглед разпределението на доказателствената тежест в процеса, настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е издадена при липса на посоченото в нея правно основание – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Само действително намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда ЗДСл не предвижда задължителен подбор, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви правила. В случая е увеличен, а не намален броят на началник на РДНСК. Длъжностите в администрацията не са произволно определени и разпределението на отговорностите между тях почива на нормативни правила, които следва да бъдат съобразявани както при съставяне на длъжностните разписания и длъжностните характеристики на служителите, така и при извършваните реорганизации чрез трансформация при запазване на общата численост на персонала, какъвто е настоящия случай. Тези правила се съдържат в Закона за администрацията (ЗА), Класификатора на длъжностите в администрацията (Класификатора) и Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (Наредбата), които регламентират разпределението на длъжностите в длъжностни нива, минималните изисквания за заемането на всяка длъжност, както и видът на правоотношението, по което тя се заема. По делото не са събрани доказателства, че тези правила са спазени. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от М. Николов на 31.05.3019 г., поради което и органът по назначаването му неправилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното му правоотношение с оспорената заповед – основание за оспорването й по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. При издаване на оспорената заповед е допуснато нарушение и на целта на закона – чл. 146, т. 5 от АПК. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед не е възможно да се установи по категоричен начин при липса на мотиви за нейното издаване и неясна причина за утвърждаването новите длъжностно и поименно разписания точно в този им вид. При анализ на новия Устройствен правилник на ДНСК се установява раздробяване на обема на работа на отделните РДНСК чрез увеличаване на техния брой, но не и преставане на тяхното съществуване. В приетото въз основа на новия Устройствен правилник на ДНСК поименното разписание се констатира и наличието на незаети щатове за длъжността началник на РДНСК, които са продължили да бъдат свободни и при прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя за същата длъжност. От направения анализ нееднозначно следва извод, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на функциите и числеността на отделите и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба и използване в максимална степен на опита и знанията на работещите държавни служители. При издаване на оспорената заповед административният орган дори не се установява да е постигнато оптимизиране на разходите за осъществяване на функциите на административната структура, защото е разпоредено заплащане на обезщетение на съкратения държавен служител за неспазване на предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл в размер на основната заплата за един месец, а в същото време неговите функции и задачи са престанали да бъдат изпълнявани поради оставане на незаети новосъздадените пет длъжности на мястото на заеманата до този момент само от него една длъжност за началник на РДСК. Напълно неясна е преследваната цел от прекратяване на служебното правоотношение на М. Николов и от гледна точка на отправеното му предложение по чл. 87 от ЗДСл за заемане на друга длъжност в администрацията на ДНСК, който е на по-ниско ниво в йерархията спрямо заеманата от него до този момент и останала свободна. Обичайната цел за финансови икономии като законна цел не е постигната с най-благоприятната както за служителя, така и за обществото, мярка като е прекратено служебното правоотношение с дългогодишен служител на длъжност, чийто функции ще трябва да продължат да се изпълняват, но от пет други лица. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение именно с един от началниците РДНСК са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. Този извод не се променя от обстоятелството, че на служителят е предложена друга по-нискостояща длъжност, която той не е приел. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че при издаване на оспорената пред АС-Враца заповед са налице основанията по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК. Като е достигнал до противоположен правен извод първоинстанционният съд е постановил решение в нарушение на закона, което на основание чл. 221, ал. 2 от АПК трябва да бъде отменено, на на основание чл. 222, ал. 1 от АПК вместо него да бъде постановено друго, с което оспорената заповед да бъде отменена. По водене на делото пред първата инстанция М. Николов е направил разноски в размер на 750 лв., които претендира с жалбата, които с оглед изхода на спора и направеното искане, трябва да му бъдат възстановени от бюджета на ответната страна при липса на направеното възражение за прекомерност. Касационният жалбоподател не претендира разноски за тази инстанция, поради което с оглед изхода на спора не следва да бъдат определяни такива. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение