Решение № 17420 от 21.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14656/2013 г.

Решение № 17420 от 21.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14656/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на околната среда и водите, подадена от неговия процесуален представител по пълномощно юрисконсулт Мария Станимирова, срещу решение № 11520 от 16.09.2013 г. по адм. дело № 4563/2013 г. на Върховния административен съд, пето отделение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е основателна. Основният спор между страните в касационното производство е правен и е по тълкуването и прилагането на процесуалното правило по чл. 145, ал. 2, т. 2, предложение второ от АПК. С Решение № 34 от 11.02.2013 г. министърът на околната среда и водите е отменил решение по ОС № ВН 3 - ДОС/2012 г. на директора на РИОСВ-Варна, с което е съгласуван ПУП за ПИ № 083017.50.185, землище на гр. Шабла, община Шабла, област Добрич, земеделска територия с начин на трайно ползване - нива, с площ 7,903 дка, с цел преотреждане за жилищно строителство и преписката е върната на директора на РИОСВ за ново произнасяне по искането на възложителя. Не се спори между страните, а и това обстоятелство е изрично отразено в посоченото решение, че производството, в което то е издадено, е било по глава шеста (чл. 81 - 98) на АПК. Обсъждайки възражението за недопустимост на жалбата, с която е сезиран, като подадена след срока по чл. 84, ал. 1 АПК, министърът на околната среда и водите е приел, че в нарушение на чл. 31, ал. 18 от Закона за биологичното разнообразие директорът на РИОСВ - гр. Варна не е оповестил издаденото от него решение на интернет страницата си. С посоченото по-горе решение Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, е приел, че този извод на министъра се опровергава от доказателствата по делото, които сочат, че решение по ОС № ВН 3 - ДОС/2012 г. на директора на РИОСВ Варна е било публикувано на интернет страницата на РИОСВ на 21.05.2012 г. и е свалено на 18.07.2012 г., поради което подадената с вх. № 1448/24 от 14.11.2012 г. жалба срещу това решение е била просрочена и поради това процесуално недопустима. Затова, като е отменил решението на директора на РИОСВ в отговор на тази недопустима жалба, министърът на околната среда и водите е нарушил, според тричленния състав, разпоредбата на чл. 88, ал. 1, т. 2 от АПК, което от своя страна води до нищожност на постановеното от него решение. Поради това с оспореното сега с касационната жалба решение, Върховният административен съд, пето отделение, е обявил нищожност на Решение № 34 от 11.02.2013 г. на министъра на околната среда и водите. Обсъждайки същественият довод, че обжалваният акт не е от кръга на изчерпателно изброените в чл. 145, ал. 2 от АПК, тъй като с него не е решен спорът по същество, от което следва, че няма годен предмет за обжалване, тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е изложил следните мотиви: "Съгласно посочената норма, на оспорване подлежи решението на по-горестоящия административен орган, с който е изменен първоначалният индивидуален административен акт или същият е отменен и въпросът е решен по същество. В случая министърът се е произнесъл по съществото на спора, видно от т. II. "По основанията в жалбата:" от решение № 34 от 11.02.2013 г. Налице е отмяна на първоначалния акт и връщане на преписката за ново произнасяне от директора на РИОСВ-Варна, при съобразяване с мотивите на решението на министъра. Ако първоначалният акт беше отменен поради нецелесъобразността му, а преписката - върната за ново разглеждане, без произнасяне по същество, жалбата против решение с подобно съдържание би била недопустима на основание цитираната норма. Предвид съдържанието на решението на министъра обаче, същото засяга правата и интересите на (възложителя) и за последния съществува правен интерес от отмяната му. Актът на директора на РИОСВ е благоприятен за (възложителя) и неговата отмяна води до възникване на правен интерес от отмяна на акта на министъра. Обжалването на последния е допустимо на основание общия принцип за обжалваемост на административните актове, основаващ се на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, поради засягането на правата и интересите на жалбоподателя. Висшестоящият административен орган се е произнесъл по допустимостта на жалбата, по целесъобразността на административния акт, по основателността на жалбата по изложените от жалбоподателя доводи, в това число за съответствието на оспореното решение на директора на РИОСВ-Варна с материалноправните разпоредби на Закона за опазване на околната среда (ЗООС), Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, а така също и по допуснатите от органа нарушения на административнопроизводствените правила по издаване на акта. Въз основа на всичко това, с решението си, предмет на настоящото оспорване, висшестоящият административен орган е стигнал до извода за нецелесъобразност на решението, за материална незаконосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт и за постановяването му при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, поради което го е отменил като такъв. С така постановеното решение горестоящият административен орган се е произнесъл по съществото на спора по смисъла на чл. 145, ал. 2, т. 2 от АПК, т. е. по материалната законосъобразност на административния акт". Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не споделя това становище по следните съображения: Решение по ОС № ВН 3 - ДОС/2012 г. на директора на РИОСВ, гр. Варна, е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и по този въпрос между страните не се спори. А според тази легална дефиниция индивидуален административен акт е изричното волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. Решение № 34 от 11.02.2013 г. на министъра на околната среда и водите очевидно не е такъв акт. С него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Решението на министъра на околната среда е акт по чл. 97, ал. 1 АПК, а според тази разпоредба компетентният да разгледа жалбата или протеста орган се произнася с мотивирано решение, с което обявява оспорения акт за нищожен, отменя го изцяло или отчасти като незаконосъобразен или нецелесъобразен или отхвърля жалбата или протеста. Очевидно актът (определен като решение с чл. 97, ал. 1 АПК) на по-горестоящия административен орган, с който той се произнася по подадена пред него жалба по глава шеста на АПК, е квазиюрисдикционен акт, защото с него се разрешава правен спор, какъвто е спорът за законосъобразността на оспорения по реда на глава шеста АПК административен акт. С решението по чл. 97, ал. 1 АПК може да бъде разрешен (и това е неговото предимство пред съдебното решение по чл. 172, ал. 2 АПК) и административен спор, какъвто е спорът за правилността (целесъобразността) на оспорения административен акт. Решението по чл. 97, ал. 1 АПК не е индивидуален административен акт. Но то може да бъде и административен акт в случаите, когато "замества" напълно или частично оспорения по реда на глава шеста АПК административен акт. Решението по чл. 97, ал. 1 АПК замества частично административния акт, когато по-горестоящия административен орган измени оспорения пред него административен акт. В този случай административен акт по чл. 21, ал. 1 АПК е съвкупността от първоначалния административен акт, в частта, в която е запазен в неговия първоначален вид и решението по чл. 97, ал. 1 АПК в частта, с която изменя (допълва) първоначалния административен акт. Този нов административен акт може да бъде оспорен пред съда изцяло или частично - било само в запазената част на първоначалния акт, било в новата част, разпоредена с решението по чл. 97, ал. 1 АПК. Затова с чл. 145, ал. 2, т. 2, предложение първо АПК законодателят е прогласил възможността да бъде оспорено решението по чл. 97, ал. 1 АПК, с което е изменен административния акт. Решението по чл. 97, ал. 1 АПК, с което оспореният по реда на глава шеста АПК административен акт се отменя изцяло като незаконосъобразен или нецелесъобразен, може да бъде продължено с решение по чл. 97, ал. 2 АПК. Според тази разпоредба компетентният да разгледа жалбата или протеста орган решава въпроса по същество, освен ако исканият акт е от изричната компетентност на по-долустоящия орган. А кой е въпросът по същество, който решава по-горестоящият административен орган с решението по чл. 97, ал. 2 АПК? Това несъмнено е същият въпрос, който е бил разрешен с разпоредителната част на отменения административен акт, а с тази разпоредителна част според чл. 59, ал. 2, т. 5 АПК "се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението". Точно поради това съдържание на решението по чл. 97, ал. 2 АПК, по своята същност то е административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, респ. по смисъла на чл. 65 АПК, когато отмененият административен акт е общ - това решение напълно замества отменения (първоначален) административен акт и вече самото то е административен акт, защото с него "се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението". Поради тази същност на решението по чл. 97, ал. 2 АПК, в чл. 145, ал. 2, т. 2, предл. 2-ро законодателят е допуснал правната възможност да се оспори пред съда по отношение на неговата законосъобразност решението на по-горестоящия орган, с което първоначалният административен акт е отменен и въпросът е решен по същество - това решение вече не е квазиюрисдикционно, а решение (волеизявление) по съществото на въпроса как "се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението", т. е. то е административен акт (индивидуален или общ - в зависимост от това какъв е бил отменения административен акт). До 20.05.2011 г. разпоредбата на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК гласеше така: "На оспорване подлежи актът на по-горестоящия административен орган, с който е отменен или изменен актът по т. 1" (т. е. първоначалният административен акт). Правото да бъде оспорен пред съда актът (решението) на по-горестоящия орган, с който е отменен първоначалния административен акт, в тази редакция на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК не е ограничено. С § 3 на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (обн., ДВ, бр. 39 от 20.05.2011 г.) чл. 145, ал. 2, т. 2 се изменя така: " (На оспорване подлежи) решението на по-горестоящия административен орган, с който е изменен актът по т. 1 (т. е. първоначалният административен акт) или е отменен и въпросът е решен по същество". С това изменение законодателят въвежда ограничение в правото на оспорване пред съда, защото е известно в административната и в съдебната практика, че когато отмени оспорения пред него по реда на глава шеста АПК административен акт, компетентният орган (непосредствено по-горестоящият административен орган) има три възможности: а) да постави точка на административното производство (обикновено в случаите, когато то е започнало по инициатива на административния орган); б) да върне преписката на по-долустоящия административен орган, издал отменения административен акт, който да реши въпроса по същество, особено когато решаването на този въпрос е в негова изключителна компетентност или в) сам той, по-горестоящият орган, да реши въпроса по същество, когато исканият административен акт не е от изричната компетентност на по-долустоящия орган (арг. чл. 97, ал. 2 АПК). Като допуска възможност за съдебно обжалване само на третото от посочените три възможни разрешения, законодателят е изключил от съдебен контрол решенията на по-горестоящия административен орган по чл. 97, ал. 1 АПК, с които административният акт е отменен и тези, с които административният акт е отменен и преписката е върната на по-долустоящия административен орган да издаде нов акт. Тези решения не са административни актове, поради което правилото на чл. 120, ал. 2 от Конституцията по отношение на тях не е приложимо. Както по-горе се каза, тези решения са квазиюрисдикционни актове, поради което възможността за тяхното съдебно обжалване и процесуалният ред, по който ще бъде разгледан спорът за тяхната законосъобразност, трябва да бъдат изрично признати и регламентирани със закон. Съдът може да тълкува, вкл. и критично закона, но не може да го игнорира. В процесния случай, обаче, тричленният състав на Върховния административен съд е пренебрегнал посоченото по-горе изменение на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК и за разрешаването на заявения пред него спор е приложил тази разпоредба в нейната предишна редакция, която вече е неприложима. За да обоснове допустимостта на обжалването пред него, тричленният състав на Върховния административен съд, пето отделение, е изложил следните аргументи: "Висшестоящият административен орган се е произнесъл по допустимостта на жалбата, по целесъобразността на административния акт, по основателността на жалбата по изложените от жалбоподателя доводи, в това число за съответствието на оспореното решение на директора на РИОСВ-Варна с материалноправните разпоредби на Закона за опазване на околната среда (ЗООС), Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, а така също и по допуснатите от органа нарушения на административнопроизводствените правила по издаване на акта. Въз основа на всичко това, с решението си, предмет на настоящото оспорване, висшестоящият административен орган е стигнал до извода за нецелесъобразност на решението, за материална незаконосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт и за постановяването му при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, поради което го е отменил като такъв. С така постановеното решение горестоящият административен орган се е произнесъл по съществото на спора по смисъла на чл. 145, ал. 2, т. 2 от АПК, т. е. по материалната законосъобразност на административния акт". По изложените по-горе съображения за правната същност на решението по чл. 97, ал. 1 АПК и на това по чл. 97, ал. 2 АПК, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд не споделя това становище. Въпросът, който трябва да бъде решен по същество при връщане на преписката, е въпросът, който е бил разрешен с отмененото решение на директора на РИОСВ - гр. Варна. Този въпрос трябва да бъде отново решен по същество и то от директора на РИОСВ, защото издаването на такъв административен акт - решение по чл. 31, ал. 6 или ал. 11 от Закона за биологичното разнообразие, което финализира оценката за съвместимост на инвестиционното предложение "ПУП - План за застрояване за поземлен имот в землището на гр. Шабла" с предмета и целите на опазване на защитената зона "Шабленски езерен комплекс" - е негова изключителна компетентност (чл. 6а, т. 2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони). Щом като не е решил този въпрос по същество, а е върнал преписката на директора на РИОСВ за ново произнасяне по искането на възложителя, макар и със задължението този орган да спази дадените с отменителното решение указания за извършване на точно определени процесуални действия, министърът на околната среда и водите не е издал решение по чл. 97, ал. 2 АПК, което да подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по силата на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК, а е издал решение, което не е сред изброените в чл. 97, ал. 1 АПК, но чиято правна същност се извежда по аргумент от чл. 97, ал. 2 АПК - щом като министърът не може да реши въпроса по същество, защото издаването на съответния административен акт е в изричната компетентност на директора на РИОСВ, логическият извод е, че след като отмени издаденото от този директор решение, той (министърът) трябва да изпрати преписката на директора, който единствен е овластен да реши въпроса по същество. Следователно този вид решение на министъра на околната среда и водите не е решение, подлежащо на съдебен контрол по силата на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК. А щом като не е решение по чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК и щом като не е по своята същност индивидуален административен акт, процесното решение № 34 от 11.02.2013 г. на министъра на околната среда и водите не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Затова като е приел за допустима жалбата срещу това решение и е разрешил по същество заявения с тази жалба спор за законосъобразността на решение № 34 от 11.02.2013 г., тричленният състав е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено и на основание чл. 221, ал. 3, предл. първо делото следва да бъде прекратено. При произнасянето на това решение и при изготвянето на тези мотиви към него, настоящият петчленен състав на Върховния административен съд взе предвид формираната противоречива съдебна практика по въпросите: а) е ли решение по чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК решението, с което по-горестоящият административен орган отменя оспорен пред него административен акт и изпраща преписката на долустоящия административен орган, издал този акт, да реши въпроса по същество и б) кой е въпросът, който следва в такива случаи да бъде решен по същество. Така например, с определение № 1618 от 04.02.2013 г. по адм. дело № 698/2013 г. петчленен състав на Върховния административен съд е приел, че: а) когато с решението на министъра на околната среда и водите, е отменено решение по ОВОС, издадено от директор на РИОСВ и преписката е върната на този директор за ново произнасяне, въпросът не е решен по същество, поради което решението на министъра не подлежи на обжалване пред съда, б) правният интерес на адресата на отменения акт (решение по ОВОС), какъвто той безспорно има в качеството му на субект, инициирал административното производство за издаване на отмененото решение по ОВОС, не е достатъчен да обоснове допустимост на оспорването при наличие на процесуална пречка по чл. 159, т. 1 АПК за възникване на право на оспорване и в) изложените доводи относно неспазването на срока за произнасяне на горестоящия административен орган и валидността на постановеното от него решение, могат да се разглеждат само ако жалбата бе допустима. Обратно - с определение № 4434 от 29.03.2013 г. по адм. дело № 2818/2013 г. и с определение № 14405 от 05.11.2013 г. (като че ли в същия смисъл е и реш. № 6282 от 09.05.2013 г. по адм. д. № 3568 от 2013 г., но тук решението на министъра на околната среда и водите е обявено за нищожно, защото с него той се е произнесъл по законосъобразността на решението на директора на РИОСВ, въпреки че е имало висящо съдебно производство по този спор, а министърът е следвало да обсъди единствено правилността на решението на директора) петчленни състави на Върховния административен съд приемат: а) че разпоредбата на чл. 120 от Конституцията не изключва правото на съдилищата инцидентно да се произнасят по нищожността на необжалваемите административни актове, като противното би означавало на порочни административни актове, например акт, издаден от некомпетентен орган, да се придава по-голям стабилитет, отколкото на закон, чиято противоконституционност може да бъде установена в производство пред Конституционния съд, в който смисъл неатакуемостта на административните актове не е абсолютна; б) че обжалването на акта на горестоящия административен орган е допустимо на основание общия принцип за обжалваемост на административните актове, основаващ се на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, поради засягане на правата и интересите (на лицето, за което отмененият административен акт е благоприятстващ). Мотивите към второто от тези две определения всъщност възпроизвеждат особеното мнение на председателя на тричленния съдебен състав, постановил отмененото с това определение определение № 10656 от 15.07.2013 г. по адм. дело № 2703/2013 г. А съжденията в това особено мнение гравитират около съществения въпрос за правната целесъобразност на направеното през 2011 г. изменение на чл. 145, ал. 2, т. 2 АПК. В резултат е била инициирана съдебна практика на буквално игнориране на новото правило на чл. 145, ал. 2, т. 2, предл. 2-ро АПК, което настоящият петчленен състав на Върховния административен съд счита за недопустимо. Ако законът поражда проблеми в правосъдието, трябва да бъде инициирано неговото незабавно изменение. Ако законът е непълен или неясен, в резултат на което при неговото тълкуване е създадена противоречива практика, е необходимо Общото събрание на съдиите при Върховния административен съд да издаде тълкувателно решение по тълкуването и прилагането на непълния или неясен закон. Върховенството на закона е основополагащ принцип на правовата държава и той трябва да бъде спазван дори когато един закон или разпоредба от закон не обуславя най-доброто развитие на определено обществено отношение. Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, петчленен състав,