Решение № 10144 от 1.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8946/2016 г.

Решение № 10144 от 1.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8946/2016 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Общинският съвет - Р. е подал касационна жалба срещу решение № 131/28.06.2016 г. по адм. дело № 91/2016 г. по описа на Административния съд-К., с което приетото от този орган решение № 83 по протокол № 10 от заседанието, проведено на 26.02.2016 г., е обявено за нищожно. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с присъждане на направените разноски. Областният управител на област К. е поискал отхвърлянето на жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, намира, че жалбата е неоснователна. Административният съд е установил, че с решение № 51 по протокол № 8 от заседанието на Общинския съвет- Р., проведено на 28.01.2016 г., е бил приет бюджетът на община Р. за 2016 г. С решението в частта по точка 17-17.4 кметът на община Р. бил упълномощен да предоставя временни безлихвени заеми от временно свободни средства от общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС за авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС и по други международни програми, включително и на бюджетни организации, чиито бюджет е част от общинския бюджет. За всеки отделен случай кметът на общината определя или договаря срока на погасяване на заемите в съответствие с условията на финансиращата програма, но не по-късно от края на 2016 г. При предоставянето на временни безлихвени заеми от временно свободни средства по общинския бюджет се изисквало спазването на чл. 126 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), а при предоставянето на средствата от сметките за средства от ЕС - условията на чл. 104, ал. 1, т. 4 ЗПФ. Във всички останали случаи, при възникване на потребност от предоставянето на временни безлихвени заеми, кметът на общината внася предложение за предоставянето им с решение на общинския съвет. Със заповед № РД-30-44/15.02.2016 г. областният управител на област К. върнал решение № 51/28.01.2016 г. в частта по т. 17-17.4 за ново обсъждане. С предложение № РД-02-10-03/25.02.2016 г. кметът на община Р. внесъл за обсъждане проект на решение, идентичен с върнатато от областния управител. На заседание на Общинския съвет-Р., проведено на 26.02.2016 г., било прието решение № 83 по протокол № 10, с което било изменено решение № 51 по протокол № 8 от заседанието от 28.01.2016 г., в частта по точка 17-17.4. Според новото решение Общинският съвет - Р. дава съгласие кметът на общината да извършва следните действия: да прехвърля средства от бюджета на общината за разходи по бюджета, като временен безлихвен заем и/или трансфер между бюджетни сметки и сметки за средства от ЕС до възстановяването им от управляващите органи и да създава план, в т. ч. и за капиталови разходи в съответствие с подписани договори и поети ангажименти по програми и проекти на ЕС. "; да прехвърля средства от бюджета на общината към сметките за средства от ЕС като трансфери и да създава план, в т. ч. и за капиталови разходи за осигуряване на общински финансов принос във връзка с изпълнение на договорни ангажименти по програми и проекти на ЕС. "; да прави промени по приходната и разходната част, в т. ч. и компенсационни промени между текущи и капиталови разходи в рамките на разполагаемите средства, налични по банковата сметка по проекти по оперативни програми на ЕС в рамките на сметките за средства от ЕС. "; служебно да отразява настъпилите изменения по приходната и разходната част, както по сметките за средства от ЕС, така и по бюджета на Общината, в т. ч. и за капиталови разходи в съответствие и изпълнение на поети договорни ангажименти при наличие на решение на общинския съвет за съфинансиране по проекти на Оперативните програми, двустранно подписан договор между О. Р. и Оперативната програма-донор и/или решение на общинския съвет за авансово финансиране от Оперативната програма, получен транш от възстановени средства от управляващите органи. Във всички останали случаи при възникване на потребност от предоставяне на временни безлихвени заеми, кметът на общината внася предложение за предоставянето им с решение на общинския съвет. Решението било публикувано на сайта на О. Р. на 29.02.2016 г. Със заповед № РД-30-61/9.03.2016 г. областният управител на област К. оспорил като незаконосъобразно решение № 83/26.02.2016 г. поради противоречието му чл. 104, ал. 1, т. 5 ЗПФ, чл. 124, ал. 2 ЗПФ и чл. 21, ал. 1, т. 10 ЗМСМА и отнесъл спора пред Административния съд-К.. Административният съд приел, че оспореното решение на Общинския съвет-Р., прието на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, представлява общ административен акт, който урежда авансовите плащания от общинския бюджет за проекти, финансирани със средства на Европейския съюз. Съдът посочил, че решението е взето при спазване на процедурните правила по чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация и чл. 84 от Закона за публичните финанси, с мнозинство повече от половината от общия брой общински съветници, и е мотивирано. При приемането му обаче бил нарушен материалния закон. Административният съд посочил, че структурата на общинския бюджет включва посочените в 45, ал. 1 ЗПФ елементи: приходи; разходи за делегирани от държавата и за местни дейности, както и функционален разрез съгласно единната бюджетна класификация; бюджетни взаимоотношения с централния бюджет, с други бюджети и сметки за средства от ЕС; бюджетно салдо и финансиране. Що се отнася до сметките за средства от ЕС, те не представлявали част, както от държавния бюджет, така и от общинските бюджети, а служели за авансово финансиране на плащания на съответните бенефициенти под формата на безлихвени заеми, отпускани по ред, начин и срокове, определени от министъра на финансите. Кметът на общината бил компетентен да изготвя разчети за сметките за средства от ЕС, които се утвърждават от общинския съвет. Според административният съд, в нарушение на закона Общинският съвет - Р. оправомощил кмета на община Р. да извършва дейности по прехвърляне на средства от бюджета на общината към сметките за средства от ЕС. С. изтъкнал, че отпускането на временни безлихвени заеми от общинския бюджет и от сметките за средства от ЕС на общините по смисъла на чл. 104, ал. 1, т. 4 и т. 5 ЗПФ можело да се извърши само с решение на общинския съвет, с цел авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от ЕС и други международни програми. Приемайки оспореното решение, Общинският съвет-Р. излязъл извън предоставената му от закона материална компетентност, което водело до нищожност на издадения акт. С тези мотиви съдът обявил решение № 83 по протокол № 10/26.02.2016 г. на Общинския съвет - Р. за нищожно. Касационната инстанция намира, че решението съответства на материалния закон. Предоставеното на кмета на община Р. правомощие по точка 1 от оспореното решение за прехвърляне на средства от общината като временен безлихвен заем е част от правомощията на общинския съвет, уредени в чл. 21 ЗМСМА. Разпоредбата на чл. 104, ал. 1, т. 5 от специалния Закон за публичните финанси също възлага в компетентност на общинския съвет отпускането на временни безлихвени заеми за авансови плащания по проекти, финансирани със средства от Европейския съюз и от други международни програми и договори. Промените по показателите на общинския бюджет, предоставени в компетентност на кмета на община Р. по точка 3 на оспореното решение, които могат да се извършват без да е необходимо решение на общинския съвет, са допустими само в контекста на получени като трансфер или временен безлихвен заем средства от държавния бюджет и от други бюджети и сметки. При наличието на компетентност на общинския съвет, възложена със закон, който не предвижда възможност за делегирането на правомощия, Общинският съвет-Р. не е могъл да делегира свои правомощия на кмета на община Р.. Предоставеното на кмета на общината правомощие по точка 2 от решение № 83/26.02.2016 г. относно прехвърлянето на средства като трансфери от бюджета на общината към сметките за средствата от Европейския съюз е лишено от законово основание. Трансферите са форма на финансиране от централния бюджет за бюджети и сметки за средствата от Европейския съюз и се предвиждат в държавния бюджет. Трансфери от общинския бюджет като вид финансиране не се извършват. Съгласно § 1, т. 8 от допълнителните разпоредби на Закона за публичните финанси за целите на бюджетирането и отчетността временните безлихвени заеми се представят като трансфери. В противоречие с чл. 124, ал. 1 и 2 ЗПФ е възложеното на кмета на община Р. правомощие "служебно да отразява настъпилите изменение по приходната и разходната част на бюджета". Както предвиждат посочените разпоредби, промените по общинския бюджет през бюджетната година се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година. Извън тези по чл. 56, ал. 2 ЗПФ, промените по общинския бюджет се одобряват от общинския съвет. Констатираните сериозни пороци на приетото решение на общинския съвет рефлектират върху неговата валидност. Като е обявил обявил нищожността му, административният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото разноски на касационния жалбоподател не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд