Решение № 2897 от 19.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10570/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Софийски университет Св. Климент Охридски (Университета/СУ), чрез пълномощник, против решение 14003 от 06.08.2024 г. по адм.д. 4746/2024 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отхвърлил жалбата на Университета срещу решение 0401-3/11.04.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 (ОПНОИР) за определяне на финансова корекция. Касационният жалбоподател поддържа становище за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касатора съдът неправилно е приел за неоснователни доводите на СУ за незаконосъобразност на административния акт, тъй като издаването му по същество представлява преразглеждане на влезли в сила индивидуални административни актове за верификация в нарушение на чл. 99 и сл. от АПК. Твърди, че вече верифицираните разходи представляват признание от страна на ръководителя на УО, че поисканите за възстановяване разходи са извършени законосъобразно съгласно приложимото законодателство, в т.ч. и че няма нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕФСУ, тъй като спазването на тези правила е част от тяхното законосъобразно разходване. Сочи, че това произнасяне обвързва административния орган, който е длъжен да се съобразява с него в следващите административни производства. Излага доводи за отсъствие на посочените в акта нарушения. Иска отмяна на съдебното решение и произнасяне по съществото на спора, с което административният акт бъде отменен. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 г., чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира присъждане на възнаграждение за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на решението, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че във връзка с изпълнение на сключен между страните административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проект Изграждане и развитие на Център за върхови постижения Наследство БГ, бенефициерът Софийски университет Св. Климент Охридски е провел обществена поръчка с предмет Доставка, монтаж и въвеждане в експлоатация на специализирано оборудване за нуждите на Национална образователна телевизия и е сключил договор за изпълнение с Техно ООД. Ръководителят на УО, след извършена повторна проверка на проведената поръчка, е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение 0401-3/11.04.2024 г., с което е приел, че бенефициерът е допуснал нарушения на чл. 49, ал. 1 и ал. 2 ЗОП, във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП - незаконосъобразна техническа спецификация, посочени като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата), за която е определил финансова корекция в размер на 10% върху допустимите засегнати от нарушението разходи по договора с изпълнителя. Актът съдържа три самостоятелни констатации за нарушение на посочените разпоредби от ЗОП: 1/ поставените минимални технически изисквания към оборудването насочват към конкретен единствен продукт и водят до необосновано ограничение на конкуренцията; 2/ в предмета на поръчката и с техническата спецификация възложителят е обединил в едно доставките на различни видове оборудване, които са технически, икономически, функционално и обективно делими, могат да бъдат самостоятелен предмет на възлагане и представляват интерес за различен кръг икономически оператори. Възложителят необосновано е ограничил участието на по-широк кръг икономически оператори с неразделянето на поръчката; 3/ с изискването участниците да притежават оторизация за продажба и сервизиране на разнороден тип оборудване, включено в предмета към момента на подаване на офертата, възложителят допълнително е ограничил конкуренцията и равния достъп до процедурата. Според издателя на акта изискването има разубеждаващ ефект, тъй като участниците нямат сигурност, че ще бъдат избрани за изпълнители и за тях не е налице икономически интерес да си осигурят изискуемата оторизация за всички артикули от предмета на поръчката, само за да участват в процедурата. Първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ форма и при спазване разпоредбата на чл. 73, ал. 2 от същия закон. По първата констатация за нарушение съдът е посочил, че органът не е изследвал наличното техническо оборудване, което да налага определено изискване за съвместимост, а от там и по-стеснен предмет на обществената поръчка. Мотивирал е извод за липса на соченото нарушение, доколкото не се установява необосновано ограничаване на кандидатите за участие в процедурата. По втората констатация е приел, че изложените в акта фактически установявания не кореспондират с идентифицираните от органа разпоредби от ЗОП и с дадената от него правна квалификация на нередността, поради което е обосновавал извод за незаконосъобразност на акта в тази част. По третата констатация за нарушение съдът е извел извод за законосъобразност на изводите на административиня орган. Според съда поставеното изискване за оторизация към момента на подаване на офертата е ограничително, тъй като към този момент участниците нямат сигурност дали поръчката ще им бъде възложена, а набавянето на оторизация е свързано с предшестващи договорни отношения и създава необоснована административна тежест за същите. Посоченото от органа трето нарушение съдът е приел за законосъобразно квалифицирано като нередност, поради което е обосновал краен извод за законосъобразност на решението за определяне на финансова корекция и е отхвърлил като неоснователна подадената жалба. Решението е правилно. Правилни са изводите на съда за компетентността на органа, формата на издадения акт и спазената от органа процедура по издаването му. Правилен е и изводът за съответствие на акта с материалноправните разпоредби. Неоснователно е оплакването на касатора, че с издадения административен акт по същество се преразглеждат вече верифицирани разходи на бенефициера дв нарушение на процедурата по чл. 99 и сл. АПК. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Верификацията и финансовата корекция са два различни способа за гарантиране на законосъобразното разходване на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, като по никакъв начин не се преклудира възможността органът да се произнесе чрез актове, използвайки и двата способа. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка досежно допустимостта на извършените разходи и по естеството си не предполага наличието на нередност, в т. ч. не е елемент от процедурата по определяне на финансова корекция при установяването на такава. Дори и процедурите да се развиват успоредно, същите са две отделни процедури - по верифициране на разходите и по налагане на финансови корекции, като всяка една от тях приключва с издаването на съответни административни актове, при спазването на определени материалноправни и процесуалноправни разпоредби и всеки един от постановените актове подлежи на самостоятелно оспорване. Изложеното води до извод, че издаването на решението за определяне на финансова корекция не представлява възобновяване на производство по издаване на административен акт по реда на чл. 99 АПК. Същото е индивидуален административен акт, издаден по различен процесуален ред, във връзка с различни фактически и правни основания, който подлежи на самостоятелен съдебен контрол. По делото не е спорно, че съгласно техническите спецификации от документацията за поръчката доставката включва оборудване, което следва да отговаря на определен брой технически характеристики, както следва: излъчвателен блок, включващ излъчващ сървър, SDI видео рутер, видео поточен процесор, цифров видео процесор и комплекти видео камкодери за заснемане на телевизионен сигнал (камера, трипот, микрофонна система); система за работен архив и централен непрекъсваем захранващ блок - UPS и климатизатор; архивираща библиотека; системи за пренос на данни - система за излъчване на видео телевизионен сигнал, софтуер за мобилен телефон и система за приемане на видео телевизионен сигнал; монтажни станции. За участие в процедурата са получени две оферти, в които са предложени едни и същи марки и модели артикули на едни и същи производители. Ръководителят на УО обосновава извод, че поставените от възложителя минимални технически изисквания към оборудването насочват към конкретен единствен продукт, което води до необосновано ограничение на конкуренцията в нарушение на чл. 49, ал. 1 и ал. 2 ЗОП. Съгласно сочените като нарушени норми на чл. 49 ЗОП техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция. Същите не могат да съдържат конкретен модел, източник или специфичен процес, който характеризира продуктите или услугите, предлагани от конкретен потенциален изпълнител, нито търговска марка, патент, тип или конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстване или елиминиране на определени лица или някои продукти. По изключение, когато е невъзможно предметът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо по реда на чл. 48, ал. 1, се допуска подобно посочване, като задължително се добавят думите "или еквивалентно/и". В случая предметът на обществената поръчка представлява доставка на оборудване за нуждите на вече съществуващата ТВ Алма матер, изразяваща се в дооборудване на цялостен комплекс чрез изграждане и внедряване на система за автоматично производство на новини, предлагаща работа с вече съществуващи в МАМ материали и новинарски потоци. Доколкото целта на доставката е чрез новите информационни системи да има интеграция на наличните ресурси и осигуряване на възможност за добавяне на допълнителни такива, то оборудването следва да е съвместимо с вече наличното, съответно неговите компоненти да са функционално свързани със същото. Именно предметът на поръчката е водещ при определянето на необходимия ресурс за неговото изпълнение (технически параметри), административния орган обаче не е извършил преценка дали изискванията към оборудването са обосновани от този предмет. Ето защо правилни са изводите на първоинстанционния съд, че с оглед функционалната свързаност на предметът на обществената поръчка с обекта, в който оборудването ще бъде инсталирано, липсата на установяване от страна на органа дали наличното техническо оборудване налага или не определени условия за параметрите на техническите средства, чрез които то следва да бъде надградено, не успява да обоснове соченото в акта нарушение. Правилен е изводът на съда, че в случая не се доказва наличието на необосновано ограничаване на кандидатите в процедурата, доколкото предметът на същата не е съобразен и изследван от страна на ръководителя на УО при формиране на изводите му за допуснато от страна възложителя нарушение. Ръководителят на УО е установил, че в предмета на поръчката и приложената техническа спецификация възложителят е обединил в едно доставките на различни видове оборудване, които са технически, икономически, функционално и обективно делими, могат да бъдат самостоятелен предмет на възлагане и представляват интерес за различен кръг икономически оператори. Правилен е изводът на административния съд, че констатацията за неразделяне предмета на поръчката на обособени позиции е неотносима към поставената правна квалификация по чл. 49, ал. 1 и ал. 2 ЗОП. Нормата на чл. 49 ЗОП регламентира специфичните условия при определяне на техническите спецификации. Посочената от органа правна квалификация на нарушението е неотносима към изискванията за техническите спецификации. Обосновано административният съд е приел, че изложените обстоятелства не са подведени към съответните им правни норми, като по този начин съдът е възпрепятстван да извърши контрол за законосъобразност на административния акт в тази част. Съдът може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Ето защо правилен е изводът за материална незаконосъобразност на акта и в частта за втората констатация по приетото от органа нарушение на ЗОП. Видно от документацията на поръчката, в т. 2.1. от техническата спецификация са въведени изискванията, на които следва да отговаря предлаганото оборудване. Възложителят е изискал от участниците, в случай, че не са производител на оборудването или негов официален представител за България, да са оторизирани от производителя на оборудването или от негов официален представител в България с правото да търгуват/продават/въвеждат в експлоатация и сервизират предлаганите стоки. Участниците доказват посоченото обстоятелство като прилагат към офертата официален документ, издаден от производителя на оборудването или от негов официален представител в България, удостоверяващ правото им да търгуват/продават и сервизират предлаганите стоки. Според административния орган изискването има разубеждаващ ефект, тъй като участниците нямат сигурност, че ще бъдат избрани за изпълнители и за тях не е налице икономически интерес да си осигурят към момента на подаване на своето предложение за изпълнение изискуемата оторизация за всички артикули от предмета на поръчката, само за да участват в процедурата. Съгласно разпоредбата на чл. 49, ал. 1 ЗОП техническите спецификации трябва да осигуряват равен достъп на кандидатите или участниците до процедурата за възлагане на обществената поръчка и да не създават необосновани пречки пред възлагането на обществената поръчка в условията на конкуренция. Необходимо е, за да е нарушен чл. 49, ал. 1 ЗОП, възложителят да е заложил такива условия, които да водят до необосновани пречки пред съответните участници, като чрез въведените изисквания да не се осигурява равен достъп на кандидатите до процедурата по възлагане, т. е. да са въведени такива специфични условия в техническите спецификации, които да водят до ограничение на конкуренцията. Изискването за оторизация на оборудването от производител или негов официален представител, предвид съдържанието на понятието "оторизация", по принцип не е ограничително, ако това се налага от предмета на поръчката. Както органът, така и съдът в случая правилно са приели, че при така заложения предмет въведеното с техническата спецификация изискване за прилагане на официален документ за оторизация на оборудването от производител или негов официален представител към момента на подаване на офертата, е ограничително. Възложителят не аргументира изключителна необходимост за това изискване, поради което чрез него се постига единствено ограничаване на евентуалния брой участници в процедурата. Неоснователно е възражението на касатора, че органът не е извел в акта си посоченото нарушение като самостоятелна констатация, а го е използвал като допълнителен аргумент към твърдението си за незаконосъобразно обединяване в една доставка на разнородни предмети. Видно от мотивите на оспореното решение, органът е анализирал конкретното изискване към участниците за оторизация самостоятелно въпреки неточно използвания израз "още повече". Предвид изложеното правилен е изводът, че с посоченото изискване възложителят е препятствал равния достъп на участниците, което води до необосновано ограничаване на конкуренцията за участие в обществената поръчка. Нарушението изпълва хипотезата на нередност по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към Наредбата, тъй като поставеното изискване е необосновано ограничително, а също така възложителят не е осигурил минимално ниво на конкуренцията - до класиране е допусната една оферта. Като е обосновал краен извод за законосъобразност на административния акт и е отхвърлил подадената жалба, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Претенцията на ответника за присъждане на разноските по делото за защита от юрисконсулт е основателна с оглед изхода на делото. В полза на Изпълнителна агенция "Програма за образование" следва да бъдат присъдени разноски в размер на 100 лв. на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 3 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд