Решение № 4161 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 61/2017 г.

Решение № 4161 от 30.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 61/2017 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" (АМ) против решение № 233 от 24.10.2016 г., постановено по адм. дело № 100/2016 г. по описа . на Административен съд - Х. (АС - Х.). В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението на АС - Х. като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на материалноправните предпоставки, предвидени в закона, при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаване и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по същество, с което жалбата на П. Г. П. против заповедта на директора на АМ да бъде отхвърлена. Претендират се сторените разноски за двете съдебни инстанции, в това число юрисконсултско възнаграждение. В съдебно заседание процесуалният представител на касационния жалбоподател прави възражение на прекомерност на заплатеното от ответната страна адвокатско възнаграждение, като моли същото да бъде намалено до минималния размер. Ответната страна по касационната жалба - П. Г. П., чрез пълномощник по делото адв. Н. Д.-Д., оспорва същата като неоснователна по съображнеия, изложени в писмени бележки. Моли решението на административния съд да бъде оставено в сила, като му се присъдят и направените по делото разноски съгласно представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведеното отменително основание, доводите и възраженията на страните и на основание чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна съгласно чл. 210, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С оспореното решение АС - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 392/11.01.2016 г. на директора на АМ, с която служебното правоотношение на П. Г. П. - на длъжност "митнически инспектор" в митница С., с ранг V младши, е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл). За да постанови този резултат, административният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентния административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно прилагане на материалния закон и превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа при съкращаване на длъжността на П. Г. П. - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Този извод съдебният състав е подкрепил със съображения, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с П. Г. П. в структурата на АМ имало свободни (незаети) щатни бройки за длъжността "митнически инспектор", разпределени в четири от териториалните структурни звена на АМ, а именно - М. Б., М. П., М. А. С. и М. С.. Като отчел наличието на вакантни щатни бройки за длъжности с наименование "митнически инспектор" в системата на АМ, независимо от функционалните характеристики на конкретните учреждения, в които са установени тези длъжности, съдебният състав формирал становището, че административният орган е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, съкращавайки заета щатна бройка вместо някоя от двайсетте щатни бройки, които не са били заети към този момент. На тази основа съдът е мотивирал извод за липса на фактическите условия по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за издаване на оспорената заповед, която се явявала и издадена при превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа по назначаване, с оглед на което била отменена като незаконосъобразна. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира решението на АС - Х. за постановено при неправилно тълкуване и прилагане на материалния закон и необосновано. Първоинстанционният съд е изяснил подробно фактическите обстоятелства по делото така, както се установяват от събрания относим доказателствен материал. Правнорелевантните за спора факти обаче не са били преценени от решаващия състав в съответствие с материалноправните изисквания и постановената от Върховния административен съд съдебна практика, което е довело до формирането на неправилен краен извод за незаконосъобразност на оспорената заповед на директора на АМ. Правилни са изводите на съда относно издаване на процесната заповед от компетентен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Незаконосъобразно е заключението на съда за издаването й при липса на фактическите основания на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и в нарушение на принципа за съразмерност, регламентиран в чл. 6 АПК, поради превратно упражнена власт от страна на органа по назначаване. Безспорно установено от доказателствата по делото е, че съкращаването на длъжността на П. Г. П. е свързано с настъпилите структурни промени в АМ, считано от 11.01.2016 г. и изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците (ЗМ), съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. и се създават нови такива към М. Б. и М. П., като последните поемат дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения. Въз основа на тази заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са извършват необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник (УП) на АМ, при което М. С. вече не фигурира в структурата на АМ. Изменението на УП не предвижда промяна в общата численост на персонала на АМ (3362 щатни бройки), но е променено съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление (640 щатни бройки при 600 съгласно предходния УП) и тази в митниците (2722 щатни бройки при 2762 съгласно предходния УП). На основание извършеното преструктуриране в АМ и в изпълнение на правомощието си по чл. 8, изр. второ ЗМ и чл. 6, т. 10 и т. 16 от УП, директорът на АМ е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав във всяка една от митниците в страната (Б., В., Лом, П., Свищов, А. С., Столична, Р., Югозападна) в рамките на общоопределената за тях численост, считано от 11.01.2016 г., като неразделна част от тези заповеди са съответно утвърдените за всяка митница длъжностни разписания и поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. При тези данни и с оглед нормативно установените правила за определяне структурата и осъществяване дейността на АМ, както и предвид възприетото в практиката на ВАС становище, следва да се посочи, че митниците, макар и формиращи цялостната административна структура на АМ, съставляват отделни териториално и структурно обособени звена на тази администрация, поради което предприетите в едно от тези звена длъжностни промени не са свързани с промените на длъжностите в останалите звена на агенцията (в този смисъл решение № 16307/09.12.2013 г. по адм. дело № 1858/2013 г. по описа на ВАС). Оттук следва и изводът, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно звено на АМ (в случая М. С.), мястото за изпълнение на длъжността или още мястото му на работа съгласно чл. 11, ал. 3 ЗДСл става задължителен елемент на служебното му правоотношение. С акта на назначаване на служител на определено място на работа се предпоставя връзката между заеманата от него длъжност (като единство от нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания) и конкретното административно звено, в което ще се изпълнява длъжността. Когато местоработата е определена, тя е съществен елемент от служебното правоотношение (решение № 13037/31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г. по описа на ВАС). Следователно, при прекратяването на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, вследствие преструктуриране на съответното административно звено, е без значение фактът, че в други административни звена на общата структура са налице щатни бройки за длъжности със същото наименование ("митнически инспектор"), част от които се характеризират със задължения, функции и отговорности, сходни на тези, които са били установени за съкратената длъжност (в този смисъл решение № 13037/31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г. по описа на ВАС). Не могат да бъдат приети съображенията на първоинстанционния съд във връзка с преценката за това, как следва да се определи мястото на работа на ответната страна по делото П. Г. П.. Релевантен в случая е фактът, че в заповедта за първоначалното му назначаване в системата на АМ (заповед № 7159/23.07.2012 г. на директора на АМ - лист 364 от делото), както и в последващата заповед за изменение на служебното му правоотношение (заповед № 1379/04.04.2014 г. на директора на АМ - лист 340 от делото) е посочено, че служителят е назначен и преназначен не в структурата на АМ като цяло, а конкретно в М. С., която се явява и неговото място на работа (в този смисъл решение № 3777/18.03.2014 г. по адм. дело № 9592/2013 г. по описа на ВАС). Предвиденото в чл. 6, т. 7 от УП правомощие на директора на АМ да определя мястото на работа на служителите в АМ следва да се свързва с възможността за директора, след като веднъж е назначил служителите в конкретното административно звено, да извършва последващи вътрешноорганизационни размествания на служителите по учреждения (отдели, бюра, пунктове) в рамките на това звено с оглед осъществяване на поставените цели и задачи и с оглед ефективното управление на заетите в него служители. Не могат да бъдат споделени и доводите на съда, с които е мотивиран извод за осъществяване на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл в хипотезата на намаляване на щатната численост за длъжността "митнически инспектор" в рамките на цялата обща структура на АМ при запазването ? като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания. Неправилно е, преценката за наличие на реално съкращаване на длъжността в едно конкретно обособено звено на администрацията да се извършва на база съпоставката на тази длъжност с всички други длъжности, наименовани "митнически инспектор" и предвидени за изпълнение в останалите звена на същата администрация. В конкретния случай се е реализирала специфична хипотеза на "съкращаване на длъжността", като заеманата от П. Г. П. до 11.01.2016 г. длъжност - "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" при М. С., е била заличена като нормативна позиция от щатното разписание на съответното административно звено - М. С. по причина на премахването на самото звено като част от структурата на АМ. Макар и дейността, правата и задълженията на премахнатото звено да преминават за изпълнение към други, определени от директора на АМ, звена (в случая М. Б. и М. П.), настъпилите структурни и длъжностни промени в АМ, приети по съответния законоустановен ред, не представляват основание за запазване на служебното правоотношение със служителя П. Г. П.. Не е налице която и да е от хипотезите на изменение на служебното правоотношение, уредени в глава IV от ЗДСл, в това число основанията за запазване на служебното правоотношение при "преобразуване на администрацията" съгласно чл. 87а ЗДСл. Цитираната разпоредба визира случаите на изменения, които засягат "администрацията" като цялостна административна структура, каквато представлява АМ, а не изменения в отделни нейни териториални или обособени по друг признак организационни звена (решение № 3777/18.03.2014 г. по адм. дело № 9592/2013 г. по описа на ВАС). В тази връзка следва да бъдат изцяло споделени съображенията, изложени в мотивите към решението, с които административният съд е отхвърлил възражението на жалбоподателя за приложимост в настоящия случай на правилата на чл. 87а ЗДСл. В рамките на притежаваната компетентност административният орган може да извършва реорганизация в рамките на управляваната от него администрация, като оптимизира видовете и числения състав на длъжностите съобразно изменената структура. Именно в изпълнение на това свое правомощие директорът на АМ, на основание заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите и ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение на УП на АМ, е утвърдил нови длъжностни разписания за всяка от митниците в новата структура на АМ, в сила от 11.01.2016 г., вследствие на което общата численост за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на АМ е била намалена с 38 щатни бройки, като е била намалена и конкретно тази за длъжността "митнически инспектор" в отделите "Борба с наркотрафика" (респективно "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване") към ТМУ на митниците в страната. Тези обстоятелства обаче не налагат извод за наличие на съкращаване на заеманата от П. Г. П. длъжност "митнически инспектор" (М. С.) при условията на намалена щатна численост със запазване на длъжността като наименование и система от функции, задължения и задачи. Както бе посочено по-горе, митниците съставляват отделни, обособени звена на цялостната администрация (АМ), при което съкращаването на щатни бройки в едно от звената, респективно закриването на цялото звено (какъвто е настоящият случай), се извършва независимо от настъпилото преструктуриране на щатните бройки в други административни звена. На следващо място следва да се посочи, че ЗДСл и нормативните актове по неговото прилагане не установяват задължение за органа по назначаването, когато извършва структурни и длъжностни промени в някое от звената на администрацията да предлага на съкратените държавни служители сходна или различна длъжност в друго административно звено. В рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването е, при наличие на незаети щатни бройки в други звена на администрацията, за същата или сходна длъжност, да прецени дали да предложи на съкратения служител да заеме някоя от вакантните позиции (в този смисъл решение № 7049/19.05.2011 г. по адм. дело № 9551/2010 г. по описа на ВАС). Без значение за законосъобразността на издадената заповед за прекратяване на служебното правоотношение с П. Г. П. е и обстоятелството, че с предходни заповеди от 06.01.2016 г. (лист 49 и 241 от делото) директорът на АМ е обявил конкурси за заемане на свободните щатни бройки за длъжността "младши инспектор", сред които 5 щатни бройки в сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване" в Териториално митническо управление на М. П. и 6 щатни бройки в М. С., 3 от които в отдел "Борба с наркотрафика". Неправилни са доводите на първоинстанционния съд, че при наличие на общо 20 незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на АМ органът по назначаването, като е прекратил правоотношението с П. Г. П., е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно, засягайки права и законни интереси на служителя в степен, надхвърляща необходимото за постигане на целта, за която е издадена заповедта, а именно оптимизация на дейността на агенцията. При липсата на нормативно установено изискване за извършване на подбор при съкращаване на длъжности, органът, от една страна, има правото да прецени при условията на оперативна самостоятелност кои длъжности да бъдат премахнати (като нормативна позиция и система от функции и задължения или посредством намаляване на числеността за съответната длъжност), респективно с кои конкретни служители да бъдат прекратени служебните правоотношения. От друга страна, наличието към момента на съкращаване на дадена длъжност на незаети щатни бройки за същата или сходна длъжност в друго административно звено на администрацията не води до извода за липса на съкращаване на първата. Възприетото в обратен смисъл от първоинстанционния съд не следва да бъде подкрепено. В конкретния случай, със закриване на административното звено -М. С., като система от учреждения и утвърдено длъжностно разписание, престава да съществува и длъжността на П. Г. П. като нормативно определена позиция в това длъжностно разписание и като единство от функции, задължения и задачи с оглед изпълнението им на конкретното място на работа. Изложеното налага категорични извод, че е настъпило реално съкращаване на длъжността, заемана от П. Г. П. до 11.01.2016 г. в структурата на закритото административно звено - М. С.. Незаконосъобразен е крайният извод на съда за издаване на процесната заповед в нарушение на принципа за съразмерност, закрепен в чл. 6 АПК. Органът по назначаването е действал в съответствие с приетите административни и нормативни актове, с които е осъществена структурната реформа в АМ, изразяваща се в закриването на М. С. Заповед № 392/11.01.2016 г. на директора на АМ е издадена в изпълнение на и в съответствие с целта, преследвана с извършената реформа - оптимизиране на работата на АМ чрез ефективно преразпределение на дейностите между преценените като необходими административни звена, характеризиращи се със съответна структура (учреждения) и числен състав. В резултат на така извършените промени, считано от 11.01.2016 г. общата численост за длъжността "митнически инспектор" в отделите "Борба с наркотрафика" (респективно секторите "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване") към ТМУ на митниците в страната, е намаляла в сравнение с числеността на щатните бройки, предвидени за тази длъжност в действалите до 11.01.2016 г. длъжностни разписания на отделните митници в структурата на АМ, включително М. С.. Налице са действия на административния орган, сочещи на извод за законосъобразно упражняване на предоставената му от закона дискреция при прекратяване на служебното правоотношение със служителя П. Г. П., при съблюдаване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. По изложените съображения, настоящата касационна инстанция приема, че не са налице основания за отмяна на оспорената заповед № 392/11.01.2016 г. на директора на АМ. Същата е издадена от компетентния орган, в съответствие с изискванията за форма, предвидени в чл. 108 от ЗДСл, тъй като съдържа посочване на правното и фактическото основание, при постановяването й не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съобразена е с материалноправните предпоставки, предвидени в нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и с целта на закона. Поради това като е достигнал до извод в обратния смисъл, решаващият състав на Административен съд - Х. е постановил съдебен акт в противоречие с материалния закон и събраните доказателства. Конкретни оплаквания и съображения за допуснати съществени процесуални нарушения от първоинстанционния съд не се сочат в касационната жалба, такива не са констатирани и от настоящата инстанция. При тези мотиви, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, приема, че са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на обжалваното решение. Същото като неправилно следва да бъде отменено, а вместо него - постановено ново по съществото на спора, с което жалбата на П. Г. П. да бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода от спора и своевременно направеното искане от процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на съдебно-деловодни разноски за двете инстанции, ответникът по касация следва да бъде осъден да заплати такива в полза на Агенция "Митници" в общ размер на 600 (шестстотин) лева, от които: 300 (триста) лева, юрисконсултско възнаграждение за производството пред Административен съд - Х., определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК (в редакцията към момента на приключване не устните състезания по делото - ДВ, бр. 59/2007 г.), вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения; 200 (двеста) лева, внесен депозит за извършване на съдебно-икономическа експертиза; и 100 (сто) лева, юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК (редакция ДВ, бр. ), вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, вр. чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение