Решение № 7101 от 13.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14452/2017 г.

Решение № 7101 от 13.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14452/2017 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет- Б., подадена чрез адв. Тошев, в качеството му на процесуален представител против Решение № 1727/03.11.2017 г. по адм. дело № 550/2017 г. на Административен съд – Б. (АС- Б.).

В жалбата се излагат оплаквания за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон, незаконосъобразност и необоснованост, съставляващи отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че в процесния случай Общински съвет Б. не е допуснал разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Б. (Наредбата) да бъде в противоречие с разпоредби от по- висок ранг. Смята, че няма как да се приеме, че чл. 19, ал. 1 от Наредбата не съответства или противоречи по какъвто и да е начин на чл. 6, ал. 1, т. 5 Наредбата за специално ползване на пътища (НСПП). Моли да се отмени решението на АС- Б. и отхвърли протеста на Окръжна прокуратура Б. като неоснователен и недоказан.

Касационният жалбоподател Общински съвет Б. в писмено становище моли да се уважи подадената жалба и отмени постановеното решение на АС Б..

Ответникът Прокурор при Окръжна прокуратура Б., не ангажира становище по касационната жалба.

Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Счита, че изложените от съда мотиви, с които е обоснован правния извод, че процесните текстове от Наредбата са незаконосъобразни и приети в нарушение на чл. 8 ЗНА, се правилни и решението следва да се остави в сила.

Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото прие следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, което я прави процесуално допустима.

С обжалвания съдебен акт- са ОТМЕНЕНИ разпоредбите на чл. 1, ал. 2 и чл. 19, ал. 1 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Б., приета от Общински съвет Б.. На следващо място е ОСЪДЕН Общински съвет Б. да заплати на Окръжна прокуратура Б., сумата от 20. 00 лв. (двадесет лева), представляваща сторени по делото разноски.

За да достигне до този резултат адм. съд счита, че оспорените текстове от местната наредба са приети от компетентен орган ОбС – Б., въз основа на законовата делегация по чл. 23 от Закона за пътищата (ЗП), според който правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет.

Установил е съответствие с процедурата предвидена в ЗНА, като приема, за спазени всички административнопроизводствени правила, във връзка с приемането на оспорените текстове на местната наредба.

Намерил е, че с приемане на оспорените текстове е допуснато, противоречие с материалноправни норми на нормативни актове с по- висша юридическа сила, което води до незаконосъобразност на оспорените текстове.

Достигнал е извод, че улиците в населените места и селищните образувания на територията на община България, са включени в обхвата на Наредбата, като по този начин незаконосъобразно се разширява приложното поле на ЗП за улици, които нормативният акт от по- висока степен – ЗП ги изключва от регламентацията си, което е недопустимо.

Приел, че оспорената разпоредба на чл. 19, ал. 1 от местния нормативен акт, не съответства /противоречи/ на чл. 6, ал. 1, т. 5 от Наредбата за специално ползване на пътищата (НСПП), тъй като оспореният текст на Наредбата въвежда по- лек и либерален режим за издаване на разрешение за специално ползване на пътищата, поради което противоречи на нормативен акт от по- висока степен, какъвто е НСПП, приета от Министерския съвет.

В заключение адм. съд е установил, че оспорените разпоредби на чл. 1, ал. 2 и чл. 19, ал. 1 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Б., противоречат на разпоредби от актове с по- висша юридическа сила – на чл. 1, ал. 2 от ЗП, и съответно на чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, същите следва да бъдат отменени, като незаконосъобразни.

Решението на административния съд е неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост.

Административeн съд Б. е изяснил всички правнорелевантни факти по спора, като е правилен извода на първоинстанционния съд, че са спазени всички административно- производствените правила по приемането на оспорените текстове на Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Б..

Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен.

С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА.

Оспорените разпоредби на Наредбата са приети от компетентен орган, а именно: Общински съвет Б., въз основа на законовата делегация на чл. 23 от Закона за пътищата.

Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА изрично възлага задължение на съставителя на проекта да го публикува на Интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най- малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В случая е спазен минималния срок от 14 дни за внасяне на предложения по проекта и заинтересованите лица са имали възможност за изразяване на мнения и становища – чл. 26, ал. 2 ЗНА (редакция- ДВ, бр. 46 от 2007 г.). Спазен е редът, установен в чл. 77 от АПК, съгласно който компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.

При приемане на наредбата, са спазени процесуалните правила на чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от ЗАНН в приложимата им редакция, както и че е изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗАНН за мотивиране на проекта. В съответствие с изискването на чл. 99, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на ОбС – Б., в приложимата редакция, органът на местното самоуправление, е приел проекта на наредбата в рамките на две отделни различни заседания.

Мотивите, съответно докладът на подзаконовия нормативен акт съдържат точно определената информация в чл. 28, ал. 2 от ЗНА, поради което е налице формално изпълнение на изискванията. Налице е мотивирано изложение за всяко едно от регламентираните в закона обстоятелства.

Необосновано адм. съд счита, че от действащата редакция на оспорената разпоредба на чл. 1, ал. 2 от Наредбата, следва безспорният извод, че незаконосъобразно се разширява приложното поле на ЗП за улици, които нормативният акт от по- висока степен изключва от регламентацията си, което е недопустимо.

Разпоредбата от общинската Наредба, макар и да не следва словореда и термините, употребени в законовата разпоредба, не се различава смислово от нея. Законовата разпоредба на чл. 1, ал. 2, т. 1. ЗП, гласи "Този закон не се прилага за: Улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища". Тоест, смисълът на тази разпоредба е, че законът са прилага за републиканските и пътищата извън границите на общините.

Оспорената разпоредба на чл. 1, ал. 2 от Наредбата гласи: Наредбата не се прилага за:

1. републиканските пътища

2. селскостопански пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи;

3. горски пътища;

4. частни пътища, неотворени за обществено ползване.

Смисълът на разпоредбата е, че тя не се прилага за други, извън общинските пътища. Наредбата не може да се разпростре своето действие и върху републиканските пътища, тъй като там е налице законова регулация, а също така за Общинския съвет липсва компетентност да създава нормативни актове с действие извън територията на съответната община. Не е налице законово противоречие или несъответствие, което да обоснове незаконосъобразност на разпоредбата на подзаконовия нормативен акт.

Неправилно адм. съд приема, че оспорената разпоредба на чл. 19, ал. 1 от местния нормативен акт, не съответства (противоречи) на чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, тъй като въвежда по- лек и либерален режим за издаване на разрешение за специално ползване на пътищата, което противоречи на нормативен акт от по- висока степен, какъвто е НСПП, приета от Министерския съвет.

Това, че в разпоредбата на чл. 19, ал. 1 от Наредбата не се съдържа хипотезата, регламентирана в чл. 6, ал. 1, т. 5 от Наредбата за специално ползване на пътищата, съгласно която не се издава разрешение за ползване на пътя когато не е осигурена безопасността на автомобилното движение, съгласно изискванията на Закона за движение по пътищата (ЗДвП), установено със становище на органите на Министерството на вътрешните работи (МВР) не представлява съществен порок за подзаконовия нормативен акт.

Настоящият състав счита, че по отношение на материалната законосъобразност на чл. 19, ал. 1 от Наредбата, не е налице колизия с чл. 6 от НСПП. Това, че в чл. 19, ал. 1 от Наредбата липсва текст, съответстващ на чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, не опорочава Наредбата и не я определя като незаконосъобразна.

Липсата на установено правило в Наредбата, което да съответства на разписано такова в чл. 6, ал. 1, т. 5 от НСПП, обективно не може да доведе до противоречие в действието на правилата за поведение в двата нормативни акта, чието отстраняване е търсения от протеста резултат. Несъществуването на изрична норма в общинската наредба обективно не може да противоречи на съществуваща норма от по- горна степен.

Тази "непълнота" в наредбата може да бъде запълнена с тълкуване и прилагане на самия закона. Не е налице противоречие между предметния обхват на наредбата и произтичащата от разпоредбата на чл. 23 от ЗП компетентност на общинския съвет. В този смисъл е Решение № 6454 от 30.04.2019 г. по адм. дело № 13987/2018 г. на ВАС, трето отделение.

Предвид изложените съображения, обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост, поради което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и предвид гореизложения анализ следва, че протеста на прокурор при Окръжна прокуратура гр. Б., с който се оспорва Наредбата е неоснователен и следва да бъде отхвърлен.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,