Решение № 14953 от 3.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9954/2020 г.

Решение № 14953 от 3.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9954/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Росен Василев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадени два броя касационни жалби - от административния ръководител на Софийска градска прокуратура (СГП) и от Прокурорска колегия на Висшия съдебен съвет (ПК на ВСС) чрез пълномощника– юрисконсулт М. А., против решение № 7661 от 17.06.2020 г. по адм. дело № 7272/2019 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, шесто отделение, с искане същото да бъде отменено като неправилно - поради противоречието му с материалния закон, необоснованост и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Представляващият ПК на ВСС претендира и присъждане на сторените пред касационната инстанция разноски. Ответникът – Б. А. – следовател в Следствен отдел на СГП, лично и чрез пълномощника адвокат Г. Й. оспорва касационните жалби като неоснователни. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационните жалби и необоснованост и неправилност на оспорения съдебен акт. Счита, че първоинстанционният съд е постановил решението си при неизяснена фактическа обстановка и непълнота на доказателствения материал, като е коментирал косвени данни. Дадено е становище, че по три от досъдебните производства, за които се твърди, че са налице нарушения, съдът не е изложил мотиви в съдебния акт относно това дали са осъществени дисциплинарни нарушения от ответника – следовател Б. А.. Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от надлежни страни по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК и са процесуално допустими. За да се произнесе по съществото на касационните жалби, разгледани съгласно чл. 218, ал. 1 от АПК и с оглед наведените основания за отмяна, настоящата инстанция взе предвид следното: С обжалваното решение тричленният състав на Върховния административен съд, шесто отделение, е отменил като незаконосъобразно решение на Прокурорската колегия на Висшия съдебен съвет по протокол № 14, т. 2 от проведено на 15 май 2019 г. заседание, с което ПК на ВСС "налага на Б. А. - следовател в СО - Софийска градска прокуратура дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 2 ЗСВ- намаляване на основното трудово възнаграждение от 15 на сто за срок от 8 месеца, за допуснати от него нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 2 ЗСВ: бездействие, което неоправдано е забавило производството по 5 броя досъдебни производства (ДП). Съдът е приел, че при постановяване на обжалваното пред него решение на ПК на ВСС е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по отношение на мотивите и нарушение на материалния закон - по отношение на съставомерността на нарушението, квалификацията, вида и размера на дисциплинарното наказание. От фактическа страна се установява, че в изпълнение на заповед №РД–04– 325/25.10.2017 г. на Главния прокурор на Република България, изменена със заповед № РД–04-358/10.11.2017 г., е проведена тематична ревизия в СО– СГП, извършена в периода от 30.10.2017 г. до 30.11.2017 г. Ревизията е приключила с доклад № 11055/2017 г., съдържащ констатации че по конкретно изброени 5 броя досъдебни производства с номера ДП № 161/2017 г., ДП № 342/2015 г., ДП № 313/2016 г., ДП № 74/2005 г. и ДП № 341/2016 г., следователят Б. А. от СО-СГП неоправдано е бездействал, както и че е налице неритмичност в проведеното разследване. Следователят Б. А. е депозирал на 09.02.2018 г. свое становище по доклада. Във връзка с констатираното в т. II, т. 27, т. 28, т. 29, т. 30 и т. 31 от доклада за извършената тематична ревизия в СО-СГП, административният ръководител на СГП е издал Заповед № 432/15.02.2018 г. за образуване на дисциплинарно производство срещу следователя Б. А. за извършено дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 307, ал. 3, т. 2, предл. 2 от ЗСВ, с която заповед следователят Атанасов е запознат на 20.02.2018 г. В хода на дисциплинарното производство е установено основание за налагане на наказание по чл. 308, ал. 1, т. 2 от ЗСВ, което е от компетентността на съответната колегия на ВСС, поради което, с последваща Заповед № 1402/09.05.2018 г., административният ръководител на СГП е спрял дисциплинарното производство и е внесъл до прокурорска колегия на ВСС Предложение с изх. № 151/10.05.2018 г. за образуване на дисциплинарно производство за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 2 от ЗСВ. По постъпилото в ПК на ВСС предложение с вх. № 5364/14.05.2018 г. на административния ръководител на СГП, на 14.05.2.0218 г., с решение по т. 3. 1. от протокол № 14 от заседание на ПК на ВСС е образувано дисциплинарно производство № 11/2018 г. срещу Б. А. – следовател в СО – СГП и е определен дисциплинарен състав. С разпореждане от 07.06.2018 г. председателят на дисциплинарния състав е насрочил за 10 юли 2018 г. заседание по образуваното дисциплинарно дело № 11/2018 г., за което следователят Б. А. е надлежно уведомен на 14.06.20.1818 г. На проведеното първо заседание на 10.07.2018 г., дисциплинарното дело е отсрочено за 04.10.2018 г., а впоследствие за 14.11.2018 г. и 16.01.2019 г. Дисциплинарният състав е преценил като безспорна констатацията за неоправдано забавяне на пет броя досъдебни производства (ДП № 161/2017 г. по описа на СО-СГП, пр. пр. № 9436/2016 г. по описа на СРП, ДП № 342/2015 г. по описа на СО-СГП, пр. пр. № 15057/2015 г. по описа на СГП, ДП № 313/2016 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. № 18843/2016 г. по описа на СГП, ДП № 74/2005 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. 170/2005 г. по описа на СГП и ДП № 341/2016 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. № 18126/2014 г. по описа на СГП) -поради бездействие от страна на следователя Атанасов и е квалифицирал бездействието като "драстично забавяне на разследването" за посочените по-горе досъдебни производства. Посочил е, че има неритмичност при провеждане на разследването, като не е налице изолиран случай, а трайна тенденция, като в продължителен период от време следователят изобщо не е извършвал действия, въпреки че натовареността му е била под средната. Съставът е констатирал, че бездействията на следователя са противоправни от субективна страна, липсва съответствие между дължимото и фактическо осъщественото, като по небрежност поведението му обективно е довело до забавено разследване по производствата. Дисциплинарно производство № 11/2018 г. е приключило с решение № ВСС-5586/05.02.2019 г., с което на ПК на ВСС е предложено да се наложи дисциплинарно наказание на следователя по чл. 308, ал. 1, т. 2 от ЗСВ – намаляване на основното трудово възнаграждение в размер на 15 на сто за срок от осем месеца за допуснати от него - чрез бездействие- нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 2 ЗСВ по водените ДП № 161/2017 г., 342/2015 г., 313/2016 г., 74/2005 г. и 341/2016 г. На проведено на 15.05.2019 г. заседание на ПК на ВСС данните от дисциплинарното производство са докладвани, ведно с доказателствата, като пред ПК на ВСС са изслушани и възраженията на следователя Б. А.. С решение на ПК на ВСС по протокол № 14, т. 2 от заседание, проведено на 15 май 2019 г., взето с 9 гласа "за", на Б. А. - следовател в СО - СГП е наложено дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 2 ЗСВ - намаляване на основното трудово възнаграждение от 15 на сто за срок от 8 месеца, за допуснати от него нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 2 ЗСВ: бездействие, което неоправдано е забавило производството по ДП № 161/2017 г. по описа на СО-СГП, пр. пр. № 9436/2016 г. по описа на СРП, ДП № 342/2015 г. по описа на СО-СГП, пр. пр. № 15057/2015 г. по описа на СГП, ДП № 313/2016 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. № 18843/2016 г. по описа на СГП, ДП № 74/2005 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. 170/2005 г. по описа на СГП и ДП № 341/2016 г. по описа на СО – СГП, пр. пр. № 18126/2014 г. по описа на СГП. След представяне констатациите от тематичната проверка и издаване на заповед № 432/15.02.2018 г. за образуване на дисциплинарно производство, в хода на това производство е проведено извънредно атестиране на следовател Б. А. за периода 18.06.2013 г. до 20.05.2018 г. За целта е изготвен Единен атестационен формуляр и връчен на Атанасов на 2 юли 2018 г. Извънредното атестиране обхваща и две от досъдебните производства (ДП № 313/2016 г. и 341/2016 г.), които са предмет на образуваното преди това дисциплинарно производство. С решение по т. ЗЗ. 1. на ПК на ВСС от протокол № 19 от заседание, проведено на 04.07.2018 г., във връзка с извършената извънредна атестация, на следователя Б. А. е поставена комплексна оценка "Много добра". За да постанови отмяна на решението на ПК на ВСС, съдът е приел, че в мотивите на ПК на ВСС е налице противоречие по факти от професионалното поведение на Атанасов, които факти са част от фактическия състав на дисциплинарното нарушение по смисъла на чл. 307, ал. 3, т. 2 от Закона за съдебната власт. Съдът е посочил, че при проведеното извънредно атестиране на следователя Атанасов за периода от 18.06.2013 г. до 20.05.2018 г., ПК на ВСС му е поставил комплексна оценка "много добра". При атестирането са взети предвид и данните от извършената тематична ревизия на Следствен отдел на СГП, включваща част от досъдебните производства, предмет на дисциплинарното производство, а общата констатация по тях е за неритмичност на разследването и неоправдано бездействие на следователя за определени периоди. Съдът е констатирал, че въпреки горните изводи, по отношение на две от ДП - ДП № 313/2016 г. и 341/2016 г., в атестационния формуляр на следователя Б. А. е прието, че атестираният магистрат изпълнява в законоустановените срокове указанията на наблюдаващия прокурор, като същевременно е способен да взема правилни и самостоятелни решения, като съгласува с наблюдаващия прокурор провеждането на действия по разследването. Първоинстанционният съд е приел, че не е налице проведено от членовете на ПК на ВСС обсъждане защо при проведената извънредна атестация изводите относно извършената тематична ревизия са различни от установеното в дисциплинарното производство, кои са причините за това и какви факти са преценени като определящи за различните правни изводи. Приел е и, че е налице липса на разпределение на тежестта на нарушенията във фактическия състав, което води до съществена промяна на обвинението от фактическа и правна страна и квалификациите, възприети от дисциплинарния състав и ПК на ВСС. Р. е неправилно. Първоинстанционният състав е приел като доказателство по делото споменатото по-горе решение на ПК на ВСС от 04.07.2018 г. за поставена на следователя Атанасов комплексна оценка от проведена извънредна атестация "Много добра" и е обсъдил отразеното в Единния атестационен формуляр (ЕАФ) на магистрата на стр. 10. На стр. 10 от ЕАФ, в графата "Констатации, коментари и изводи", са описани действията на следователя Атанасов по водене на разследването по две досъдебни производства, които са предмет и на дисциплинарното производство. Относно първото от тях (ДП № 313/2016 г.) е отразено, че следователят Атанасов не е назначил графическата експертиза, тъй като обектите за изследване са били в СпНС, като делото е изпратено с мнение за прекратяване поради наличие на незавършено производство за същото престъпление по преписка на СП. За второто досъдебно производство с № 341/2016 г. е посочено, че делото е изпращано с доклад до наблюдаващия прокурор, но материалите са били върнати с отбелязване, че прокурорът е в отпуск. В тази връзка съдът е посочил, че съгласно проведената атестационна процедура, атестираният магистрат изпълнявал в законоустановените срокове указанията на наблюдаващия прокурор, като същевременно е способен да взема правилни и самостоятелни решения, както и че съгласувал с наблюдаващия прокурор провеждането на действия по разследването. Едновременно с това първоинстанционният съдебен състав е изтъкнал, че двете досъдебни производства (ДП № 313/2016 г. и 341/2016 г.), обсъдени на лист 10 от ЕАФ, са били предмет и на проведената преди атестацията тематичната ревизия, послужила като основание за издаване на Заповед № 432/15.02.2018 г. за образуване на дисциплинарно производство срещу следователя Б. А. за извършено дисциплинарно нарушение. Видно от доклада за тематичната ревизия, общата констатация на ревизиращия екип е, че разследването не е провеждано ритмично, налице са периоди на неоправдано бездействие, като специално по двете досъдебни производства (ДП № 313/2016 г. и 341/2016 г.) е установено и неизпълнение на дадените от наблюдаващия прокурор указания. В тази връзка, съдът е преценил, че са налице различни констатации по отношение на едни и същи факти при проведеното атестиране и в рамките на дисциплинарното производство, които не са обсъдени от ПК на ВСС (един и същи орган), действащ и като кадрови и като административнонаказващ орган, като по този начин решението на ПК на ВСС е опорочено и следва да бъде отменено. Настоящата касационна инстанция не споделя изложените мотиви на първоинстанционния състав, който не е отчел различната цел на двете отделни производства –атестационното и дисциплинарното производство. Касае се за две различни производства- дисциплинарно и атестационно, всяко едно от които си поставя различни цели. Тези производства се различават по структура, по органа, който ги провежда- атестационна комисия, респ. дисциплинарен състав, по обема на извършените проверки, по обстоятелствата които се изследва и тяхната преценка. Едни и същи факти по едното производство имат едно значение, а по другото производство съвсем различно значение и тежест. Тези факти се отразяват различно във всяка една от процедурите и същите не са в зависимост при това отразяване. При атестационното производство допуснатите пропуски по част от проверяваните дела на база общо разгледани дела за целия атестационен период, е възможно да не дадат съществено отражение на крайния извод за работата на магистрата. Но същите пропуски в дисциплинарното производство могат да съставляват дисциплинарно нарушение, и да са достатъчни за ангажиране дисциплинарната отговорност на магистрата. Видно от текста на чл. 7, Г. втора "Понятие за атестиране" от Наредба № 3 от 23 февруари 2017 г. за показателите и методиката за атестиране и критериите за отчитане степента на натовареност на прокурори и следователи и на административни ръководители и техните заместници - "Атестирането цели да утвърждава независимостта и основните права на прокурорите и следователите", а според чл. 6 на същата наредба – "Атестирането гарантира равни и справедливи възможности за кариерното израстване на следователите и се основава на принципите на законност, равнопоставеност, обективност и прозрачност". Атестацията като цяло следва да даде обективна оценка на квалификацията, достиженията и професионалната компетентност на атестирания магистрат, а не само как е водил разследването например по две конкретни ДП от всички обсъдени, както и на етичното му поведение, съобразно приетите правила. За адекватно оценяване по общите и специфични критерии, уредени в чл. 198 и чл. 199 от ЗСВ, се прилагат показателите за качествени и количествени ориентири, регламентирани в Наредбата. От своя страна дисциплинарното производство е такъв вид производство, в рамките на което се реализира дисциплинарната отговорност (като вид юридическа отговорност) на магистратите, като се установява налице ли е нарушение на служебната дисциплина, за което да бъде наложено някое от предвидените в чл. 308, ал. 1 от ЗСВ дисциплинарни наказания. Следователно смисълът на атестационното производство се отличава от този на дисциплинарното производство, макар крайните решения за приемане на комплексна оценка от атестацията и за налагане на наказание да се вземат от един и същи орган в различните му качества, както е посочил първоинстанционният състав. Смисълът на дисциплинарното наказание е да съдейства за преустановяване на нарушенията и да осъществява превенция, както и да доведе до постигане на по-висока ефективност и експедитивност в работата на магистрата,. Атестацията, от своя страна, представлява обективна оценка на професионалните, деловите и нравствените качества на магистрата, проявени при изпълнение на заеманата от него длъжност. С оглед на горното, не може да се приеме, че резултатът от дисциплинарното производство е опорочен предвид констатациите за воденето на двете ДП, коментирани в ЕАФ, още повече, че първоинстанционният съд е посочил изрично в решението си, че предмет на разглеждане са действията и бездействията на следовател Атанасов по общо пет броя досъдебни производства. Единният атестационен формуляр е изготвен и връчен на следователя Б. А. на 02.07.2018 г., т. е. процедурата по извънредното му атестиране е инициирана след приетия доклад (връчен на 09.02.2018 г. на следователя Атанасов) за извършената тематична ревизия в СО-СГП, въз основа на който доклад административният ръководител на СГП е издал Заповед № 432/15.02.2018 г. за образуване дисциплинарното производство. Съдебният състав не е отчел, че предмет на тематичната ревизия са неприключилите към 30.06.2017 г. досъдебни производства, ръководени от следователя Б. А.. От момента на образуване на дисциплинарното производство до провеждане на атестационната процедура следователят е имал и възможност да извършва допълнителни следствени действия по споменатите ДП за преодоляване на констатираните в доклада от ревизия пропуски по тях. В първоинстанционното решение е прието, че дисциплинарното производство има за предмет установяване на фактическо и юридическо формулирано дисциплинарно нарушение, в конкретния случай – нарушение в хипотезата на чл. 307, ал. 3, т. 2 ЗСВ - действие или бездействие, което неоправдано забавя производството. Изводите на съда относно констатациите на страница 10 от ЕАФ, обаче, касаещи двете споменати ДП, не са съобразени с факта, че констатациите се отнасят до изпълнение на критерия за атестацията "Изпълнение на писмените указания и разпореждания на прокурора", а не до критерия "Експедитивност и дисциплинираност". Последният критерий е обсъден на страница 9 от ЕАФ, където - включително за двете спорни ДП (313/2016 г. и 341/2016 г.), е посочено, че разследването по тях не е провеждано ритмично, като са налице периоди с неоправдано бездействие от страна на водещия разследването. Тези изводи на стр. 9 от ЕАФ не противоречат на резултатите от дисциплинарното производство, в което дисциплинарният състав е възприел квалификацията "драстично забавяне на разследването" за посочените ДП, предмет на същото. Механизмът на оценяване, регламентиран в Наредба № 3 от 23.02.2017 г., изисква изготвяне на отделни оценки по всеки критерий поотделно, вкл. по критерия "Експедитивност и дисциплинираност". На основание чл. 56, т. 2 от Наредбата, цифровата оценка се поставя по всеки отделен критерий за атестиране на основа на констатациите, коментарите и изводите относно показателите по съответния критерий. В тази връзка, първоинстанционният съдебен състав не е отчел, че на стр. 9 от ЕАФ конкретната оценка по критерия "Експедитивност и дисциплинираност" на следователя не е "много добра", а е с цифров показател 4 "добра", а общата балообразуваща оценка по тази графа е още по-ниска, т. е. 2 (4 х 0, 5=2), като същата е изчислена съгласно предвиденото в Наредба № 3 от 23.02.2017 г. (чл. 57 – чл. 62). Именно тази оценка, а не комплексната оценка от атестацията, е определяща по отношение на констатациите за воденото по двете спорни досъдебни производства разследване. В конкретния случай, предмет на дисциплинарното производство са не само споменатите в ЕАФ две ДП, а и още три други досъдебни производства /обсъдени в доклада от ревизията/, по които разследването е водено от следователя Атанасов. Те не са изследвани и обсъждани при проведената му впоследствие извънредна атестация. За пълнота следва да се отбележи, че в обжалвания пред настоящата касационна инстанция съдебен акт – по отношение на тези три броя досъдебни производства (ДП № 161, ДП № 342 и ДП № 74), липсват каквито и да е било мотиви относно това дали от страна на следователя Атанасов са реализирани твърдените дисциплинарни нарушения по смисъла на ЗСВ. Тричленният състав на ВАС не е изложил аргументи за съставомерността на тези твърдени нарушения, както и за виновно поведение на магистрата при разследване на горепосочените три броя досъдебни производства, за които не са установени противоречия с констатираното в единния формуляр за извънредното атестиране на следователя. Съдебният състав се е ограничил само да спомене в решението си, че по дисциплинарното производство остават обвиненията за нарушения по още три досъдебни производства, но липсва изложение на собствени за съда фактически установявания, касаещи всяко от установените в дисциплинарното производство нарушения по тези три ДП. Не са налице и правни изводи на съдебния състав относно всяко едно от констатираните нарушения в подкрепа на направеното от съда заключение, че в решението на ПК на ВСС липсва разпределение на тежестта на нарушенията във фактическия състав на обвинението за нарушения по чл. 307, ал. 3, т. 2 от ЗСВ, с което се променяло съществено обвинението от фактическа и правна страна и квалификациите, възприети от дисциплинарния състав и ПК на ВСС в оспореното пред първата инстанция решение. Първоинстанционният съдебен състав е постановил решението си при неправилно приложение на материалния закон. Отхвърлянето на жалбата, при липса на фактически установявания и правни изводи на съда досежно материалната законосъобразност на оспорения акт, препятства възможността на настоящата инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на процесния акт. Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, който да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на чл. 172а , ал. 2 от АПК. При действието на чл. 226, ал. 3 от АПК, въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, Втора колегия