Решение № 10969 от 29.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13129/2010 г.

Решение № 10969 от 29.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13129/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Петър Тодоров Добрев от гр. Русе срещу решение № 2836/23.08.2010 г., постановено от Административен съд София - град (АССГ) по адм. дело № 6/2010 г. По изложени доводи за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост се иска отмяната му. Ответникът - директорът на Агенция "Митници", чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че касационната жалба е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съобрази следното: С обжалваното решение АССГ отхвърля жалбата на Добрев против заповед № 10217 от 16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното му правоотношение поради съкращаване на длъжността "старши инспектор" с ранг III младши в Регионална митническа дирекция -Бургас, Митница Бургас на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), Постановление № 302 на Министерски съвет от 2009 г. за изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и утвърденото длъжностно разписание на Митница Бургас от 15.12.2009 г. Приема, че длъжността "старши инспектор", която заема жалбоподателят, е съкратена при наличие на фактическите предпоставки на цитираната разпоредба, тъй като е променена структурата на агенцията с новото длъжностно разписание от 15.12.2009 г., в резултат на което длъжностите "старши инспектор" в Митница Бургас са намалени със седем щатни бройки. За неоснователен е приет доводът, че административният орган не спазва процедурата за съкращаване при извършения подбор, одобрена от самия него, и не се съобразява със заложените критерии по съображения, че оценяваният служител получава относително ниска оценка при извършването на подбора и органът по назначаването законосъобразно упражнява право на преценка с кои служители да прекрати служебните правоотношения. Не се спори по делото, че касационният жалбоподател заема длъжността "старши инспектор" с ранг III младши в Регионална митническа дирекция (РМД) -Бургас, Митница Бургас. С ПМС № 302/2009 г. е приет нов Устройствен правилник на Агенция "Митници", като при съпоставка на чл. 8, ал. 1 от отменения Устройствен правилник и чл. 7, ал. 1 от новия, се установява, че е намалена общата численост на персонала на агенцията от 3899 на 3370 щатни бройки. Директорът на Агенция "Митници" утвърждава ново длъжностно разписание на Митница Бургас, в сила от 15.12.2009 г. При сравнение на предходното длъжностно разписание (в сила от 17.11.2009 г.) и новоутвърденото се установява, че щатните бройки за длъжността "старши инспектор", едната от които е заемана от жалбоподателя, са намалени от 64 на 57. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г. органът по назначаването утвърждава Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която въвежда правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" издава заповед № ЗАМ-665/01.12.2009 г., с която определя състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Определено е подборът да се извърши между 64 служители, заемащи длъжността "старши инспектор" в Митница Бургас. Комисията съставя Протокол за извършения подбор № РД-4402/096/07.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателят получава оценка - 79, като с по-ниска от неговата оценка са 34 от общо 64 служители. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд и не се оспорва от страните. Основното оплакване, което се поддържа в касационната жалба е за допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост. Излагат се аргументи, че в случая не са налице двете кумулативни изисквания за съкращение на длъжността, като същата продължава да съществува като определена нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания. Посочва се още, че необосновано административният съд приема, че процедурата по подбор е спазена. Въз основа на правилно установената фактическа обстановка, незаконосъобразно съдът по същество приема, че процедурата по подбора е спазена, а утвърдените вътрешни правила не са задължителни. Правилно съдът приема, че както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган разполага с оперативна самостоятелност и спазва ли изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът разполага с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го оправомощава да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако няма и такова решение - има ли решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които изпълняват длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването приема свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, правилата са оповестени публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. утвърждава процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Ето защо след като процедурата е приложена спрямо жалбоподателя - касатор в настоящото производство, първоинстанционният съд е длъжен да провери и нейното съобразяване от органа по назначаване. Както бе посочено по-горе, държавният служител е с определена оценка 79, след него с по-ниски оценки са класирани 34 служители, като само със 7 от тях следва да бъдат намалени бройките за длъжността "старши инспектор". При данните по делото за 34 държавни служители оценени по-ниско от касатора, органът е длъжен да обоснове решението си за съкращаването на неговата длъжност и да спази установената от самия него процедура. Това не е извършено, поради което настоящата инстанция намира, че административният акт е незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 3 и т. 5 от АПК и следва да бъде отменен. Като разсъждава в обратна насока, АССГ произнася обжалваното решение при наличие на отменителното основание по смисъла на чл. 209, т. 3 и т. 5 от АПК и следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и вместо отмененото решение следва да бъде постановено решение по съществото на спора с отмяна на заповед № 10217 от 16.12.2009 г. на директора на Агенция "Митници". Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2-ро и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение