Решение № 9887 от 7.11.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 3019 от 04.05.2022 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 12091/2021 г. С обжалваното решение съдът е отменил негово Решение РД-02-36-1162/02.11.2021 г., с което на Столична община е отказана верификация на разходи в размер на 1 218,48 лв. на основание чл. 57, ал.1, т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. Изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) във вр. с чл. 10, ал. 1, т. 2, б. а от Постановление 189 от 28 юли 2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 - 2020 г., в сила от 05.08.2016 г. (ПМС 189/2016 г.). Касационният жалбоподател - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че обжалваният акт не е съобразен с разпоредбите на чл. 21, ал. 4 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и чл. 107а, ал. 9 от Кодекса на труда (КТ) (ДВ, бр. 57 от 2016 г.), с които е регламентирана възможност за възлагане със заповед изпълнението на допълнителни задължения на работниците и служителите и на държавните служители във връзка с изпълнението и/или управлението на проекти, съфинансирани със средства на Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), с тяхно съгласие и допълнително възнаграждение. Сочи, че въз основа на заповедта на работодателя и на органа по назначаването не възниква друго трудово, съответно служебно правоотношение, поради което работниците и служителите, и държавните служители нямат право на платен годишен отпуск и на отпуск за временна неработоспособност на основание издадена заповед по чл. 107а, ал. 9, т. 1 КТ и чл. 21, ал. 4 ЗДСл за възлагане на допълнителни задължения. Позовава се на Писмо на Министерство на труда и социалната политика, вх. 99-00-6-522/1/22.06.2017 г. по описа на МРРБ. Аналогично счита, че същите нямат право да полагат труд по време на ползване на платения си годишен отпуск. За времето на ползване на отпуск, на съответните служители се дължи заплащане на възнаграждение по реда на действащата нормативна уредба, дължимо от работодателя, а не от бюджета на оперативната програма. Описани са нормативните разпоредби, регламентиращи прекъсването на разрешен отпуск, полагането на извънреден труд и полагането на труд по време на временна нетрудоспособност, като е обоснован извод, че отчитането на часове по време на ползване на платен годишен отпуск или отпуск поради временна неработоспособност е недопустимо. Твърди, че всички въпроси свързани с възлагането на допълнителен труд по чл. 21, ал. 4 ЗДСл, респ. чл. 107а, ал. 9, т. 1 КТ, извън установеното работно време, следва да бъдат регламентирани в издадената нарочна заповед, а в случая единствената регламентация, свързана с работа по разглежданите договори е съобразяване с императивните разпоредби относно задължителната междудневна и седмична почивка. Според касатора работното време определя броя часове, през които се полага труд, но само в рамките на дните, в които на работника/служителя е вменено задължение да престира работната си сила, поради което изпълнението на дейности извън установеното работно време е ограничено само в рамките на работния ден. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира разноски по представен списък и прави възражение за прекомерност на претендираното възнаграждение на ответната страна. Ответникът по касационната жалба Столична община изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробно фактите по делото и възражения по доводите на касатора. Прави искане съдът да остави в сила първоинстанционното съдебно решение. Претендира разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт Л. Димитрова. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. За да постанови решението си съдът е установил от фактическа страна следното: На 14.03.2017 г. между Столична община и УО на ОПРР е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнението на проект Ремонт и обновяване на Професионална гимназия по хранително-вкусови технологии Проф. д-р Георги Павлов, на стойност 1 611 208,52 лв. На 13.09.2019 г. от Столична община е подадено искане за окончателно плащане по договора, придружено от окончателен технически и окончателен финансов отчет. Във връзка с направени от ръководителя на УО искания за допълнения/пояснения, от Столична община са изпратени такива на 17.01.2020 г., 31.03.2020 г., 29.05.2020 г. и 16.06.2020 г. На 13.08.2020 г. с Решение РД-02-36-1180 РУО на ОПРР 2014-2020 г. в частта му по т. 1 не е извършена верификация и плащане на разходи в размер на 1 218,48 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, отчетени в изготвеното искане за окончателно плащане, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ условия. На 30.08.2021 г. с Решение 9329, постановено по адм. дело 4801/2021 г., Върховният административен съд (ВАС) отменя Решение 330 от 18.01.2021 г. на АССГ, по административно дело 8601/2020 г., с което е отхвърлена жалбата на Столична община срещу Решение РД-02-36-1180, като вместо него отменя Решение РД-02-36-1180/13.08.2020 г. на РУО на ОПРР, в частта по т. 1, и изпраща преписката на органа за ново произнасяне в отменената част. На 02.11.2021 г. с Решение РД-02-36-1162 на ръководителя на УО на ОПРР, в частта му по т. 1 не е извършена верификация и плащане на разходи в размер на 1 218,48 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, отчетени в изготвеното искане за окончателно плащане, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 2, б. а от ПМС 189/2016 г. Посочено е, че от ръководителя на проекта, координатора на проекта, експерта финансово-счетоводна дейност и експерта по строително-монтажни работи са отчетени съответният брой часове, на конкретно посочени дати в периода м.05.2017 г. м.12.2018 г., във време в което лицата са били в отпуск или в болничен или дните са били почивни. Конкретните неверифицирани суми за дейността, отчетена от всяко от лицата, са следните: по отношение на ръководителя на проекта - 476,70 лв., по отношение на координатора на проекта - 291,81 лв., по отношение на експерта финансово - счетоводна дейност - 233,51 лв. и по отношение на експерта по строително-монтажни работи - 216,46 лв. Изложено е също, че дейностите на тези лица са възложени за работа извън установеното работно време и длъжностна характеристика на основание издадена заповед по чл. 21 ЗДСл, съответно по чл. 107а, ал. 9 КТ. Въз основа на установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалноправните разпоредби. Приема, че при повторното произнасяне административният орган не е съобразил решението си с указанията на ВАС относно прилагането и тълкуването на закона, като е изложил мотиви, които се преповтарят с първоначалното решение, но е посочил различно правно основание. След подробен преглед на относимите нормативни разпоредби, първоинстанционният съд приема, че бенефициерът е представил доказателства, които удостоверяват отчетената, приета и разплатена работа на членовете на ЕУП служители на СО, а именно заповеди от ръководителя на бенефициера за сформиране на екип за управление на проекта, подробни отчети за извършената работа и протоколи, графици за отчитане по часове положен труд. Обоснован е извод, че липсва забрана дейности по проекта да се извършват от екипа по проекта по време, в което лицата са в отпуск или в болничен, както и в почивни/празнични дни, поради което няма пречка и съответните лица от екипа на проекта да работят по време на отпуск, болничен и почивни дни във вр. с управлението на проекта. Тези дейности са възложени на лицата с изрична заповед на органа по назначаване по служебно правоотношение, с негово съгласие и срещу възнаграждение, извън установеното работно време. Въз основа на това, първоинстанционният съд е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил в оспорената част. Решението е правилно като краен резултат. Определянето на един разход като недопустим изисква точно установяване на приложимата правна норма, защото само така може да се установи действителната цел на органа и да се извърши проверка тя законосъобразно ли е постигната. Изложените фактически основания - изплащане на възнаграждение/обезщетение за времето на ползване на законово установен отпуск, отпуск за временна неработоспособност и/или празнични/почивни дни, не обосновава соченото от органа правно основание. За издаването на процесния административен акт, в оспорената му част, административният орган е посочил като правно основание на извършения отказ за верификация разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ във вр. с чл. 10, ал. 1, т. 2, б. а от ПМС 189/2016 г. В разпоредбата на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично е регламентирал правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. В конкретния случай към датата на издаване на процесния административен акт такива подзаконови нормативни актове са ПМС 189 от 28.07.2016 г. и Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. Следователно определянето на един разход като допустим, съответно недопустим, е уредено в йерархическа поредица от нормативни актове. Отказът от верификация означава, че всеки неверифициран разход не съответства на определено нормативно изискване, за да бъде признат за допустим. Съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, на която се е позовал органът, за да се счетат разходите за допустими, следва да са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и националното законодателство. Посочената от органа като нарушена разпоредба на б. а на чл. 10, ал. 1, т. 2, от ПМС 189/2016 г. не съществува. Член 10, ал. 1, т. 2 регламентира допустимостта на разходите за екипи, отговорни за управление и/или изпълнение на проектите, когато в управлението и/или изпълнението на проекта са включени и външни за бенефициента лица при необходимост от специфична експертиза и/или липса на достатъчен собствен административен капацитет. Тази разпоредба е неотносима към спора, като същата не съдържа б. а. Видно от относимите факти в случая се касае за техническа грешка, като вероятно органът е имал предвид разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 2, б. а от ПМС 189/2016 г., съгласно която когато безвъзмездна финансова помощ и възстановима помощ се предоставят под формата по чл. 55, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), дейностите по изпълнение и/или управление се възлагат, както следва: 2. дейности, изпълнявани извън установеното работно време и длъжностна характеристика на служителя, се възлагат при следните условия: а) със заповед на органа по назначаване, съответно на работодателя, на служителя по служебно правоотношение, съответно трудово правоотношение, в държавната администрация, с негово съгласие и срещу възнаграждение са възложени допълнителни задължения във връзка с управлението и/или изпълнението на проект. В случая конкретно изложени обстоятелства за недопустимост на разходите на посочените правни основания липсват. Органът единствено е посочил, като фактическо основание за отказ, че конкретни членове от екипа по управление на проекта са отчетели съответния брой часове, във време в което лицата са били в отпуск или в болничен или дните са били почивни. Същевременно правното основание сочи нарушение на чл. 10, ал. 2, т. 2, б. а от ПМС 189/2016 г., установяващо, че възстановими са разходите за дейности, възложени със заповед на органа по назначаване. Не е спорно, че процесните дейности са възложени със заповед на органа по назначението, с негово съгласие и срещу възнаграждение, извън установеното работно време, нито че същите са изпълнени, като за всеки един от описаните в решението работни часове са представени писмени доказателства ведомости с посочени дата, номер на документ и отчетени часове по проекта. Административният орган не сочи коя е нормата, която забранява изплащането на възнаграждение за времето на законово разрешения отпуск, отпуска за временна неработоспособност или в официални/почивни дни. Действително в мотивите на оспорения акт е направен анализ на относимите законови разпоредби от КТ и Наредбата за работното време, почивките и отпуските, Наредбата за медицинската експертиза и са изложени твърдения, че при изпълняване на вменените по реда на чл. 21, ал. 4 ЗДСл, респективно чл. 107а, ал. 9, т. 1 КТ задължения, не следва да се нарушават императивните разпоредби на трудовото законодателство, свързани с правото на отпуск и почивка. Но в правната квалификация на отказа липсват конкретните разпоредби от трудовото законодателство, които органът счита за нарушени. Фактическите и правните основания на административния акт се явяват предпоставка адресатът на акта да упражни законното си право на защита, а съдът да осъществи контрол за законност върху акта. Липсата на фактически и правни основания или тяхното несъответствие представлява съществено нарушение на изискването за форма и е самостоятелно основание за отмяна на акта. Въз основа на изложеното настоящият състав намира, че решението не страда от релевираните с касационната жалба пороци и като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. Първоинстанционният съд обаче, след като е отменил обжалвания акт не е отчел, че в случая е налице хипотезата на чл. 173, ал. 2 АПК и не е върнал преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Поради това съдът следва да постанови диспозитив, с който да върне преписката на органа. С оглед на изхода от спора и направено от ответника искане съдът следва да осъди Министерство на регионалното развитие и благоустройство юридическото лице, в чиято структура е органъткасатор, да заплати на Столична община направените разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, размерът на което съдът определя на 100 лв., на основание чл. 143 АПК във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд