Решение № 699 от 16.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4556/2018 г.

Решение № 699 от 16.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4556/2018 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-министъра на здравеопазването, чрез процесуален представител юрк. Николова, срещу решение № 744 от 9.02.2018 г., постановено по адм. дело № 12062/2017 г. по описа на Административен съд – София-град (АССГ), с което е обявено за нищожно негово писмо изх. № 50-УП-332/05.10.2017 г., обективиращо отказ за издаване на удостоверение за придобити права по чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (Директива 2005/36/ЕО). По поддържаните доводи за неправилност на съдебния акт, поради необоснованост и противоречие с приложимия материален закон - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се претендира отмяната му и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата срещу описания индивидуален административен акт. С жалбата касаторът представя заверени копия от заповед № РД-01-169/12.05.2017 г. и заповед № РД-01-394/16.11.2017 г. на министъра на здравеопазването, въз основа на които претендира валидност на обжалвания акт, като постановен при условията на делегиране на властническото правомощие по чл. 3, ал. 1 от Наредба за условията и реда за издаване на удостоверения, свързани с придобита професионална квалификация на територията на Република България, необходими за достъп или за упражняване на регулирана професия на територията на друга държава членка (Наредбата). Излага подробно нормативната уредба по издаване на удостоверение за признаване на квалификации, чието съдържание е посочено в чл. 4 Наредбата. Акцентира, че по силата на т. 7 от цитираната разпоредба отразяването на професионалния опит, свързан с професионалната квалификация, е относима само за удостоверението за професиите в областта на ветеринарната медицина. Ответникът – М. Попов, чрез адв. Радев, в писмен отговор и в допълнително в с. з. изразява становище за неоснователност на касационното оспорване. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването. Разгледана по същество е частично основателна. С атакуваното съдебно решение е обявено за нищожно описаното писмо на зам. -министъра на здравеопазването, с което в отговор на молба рег. № 50-УП-332/12.09.2017 г. от М. Попов, е отказано издаването на удостоверение за придобити права по чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (Директива 2005/36/ЕО). За да постанови този резултат съдът е установил, че по предходно заявление на жалбоподателя с рег. № 50-УП-332/6.06.2017 г. е издадено удостоверение № Л/М-17-22/11.07.2017 г., с което министърът на здравеопазването е удостоверил, че М. Попов притежава диплома за завършено висше образование на образователна степен "магистър", специалност "медицина", с професионална квалификация лекар, издадена от МУ-София. В удостоверението е посочено, че дипломата е придобита вследствие на проведен пълен курс на обучение, което съответства на минималните изисквания на чл. 24 от Директива 2005/36/ЕО. Удостоверено е, че Попов няма наказания, свързани с правото да упражнява професията на територията на Република България. Недоволен от обхвата на издаденото му свидетелство, Попов е депозирал нова молба с рег. № 50-УП-332/12.09.2017 г., с която е поискал издаване на удостоверение относно професионалната му квалификация като лекар в Република България, което да отразява обстоятелствата, посочени в чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО. Молителят е поискал да се посочи както професионалния му стаж, така и че е упражнявал тези дейности най-малко три последователни години преди издаване на удостоверението, каквито са изискванията на европейското законодателство, приложимо и в Република България. Към молбата Попов е приложил необходимите документи, установяващи придобитата професионална квалификация и срока на упражняваната от него лекарска дейност. В отговор на молбата е постановеният от зам. -министъра на здравеопазването отказ, обективиран в писмо с изх. № 50-УП-332/05.10.2017 г. В него е посочено, че удостоверяването на съответствие на проведеното обучение с минималните квалификационни изисквания с Директива 2005/36/ЕО от една страна, и удостоверяването на "придобити права" от друга, са два различни начина за признаване на професионални квалификации. Кумулативното наличие за потвърждаване и на съответствие, и на придобити права в удостоверенията, не е изискване на директивата. При така установеното от фактическа страна първостепенният съд е приел, че обжалваният индивидуален административен акт е нищожен, т. к. е постановен от некомпетентен орган. Този решаващ правен извод е формиран след анализ на разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) и чл. 3, ал. 1 от Наредбата, въз основа на който съдът е счел, че компетентен за издаването на удостоверение за професионална квалификация е министърът на здравеопазването или упълномощен от него зам. -министър. (Арг.: чл. 4, ал. 2 ЗППК). АССГ е констатирал, че въпреки изричните указания издателят на акта – зам. -министърът на здравеопазването, не е представил доказателства за упражнената от него компетентност. При това положение е счел, че е налице основанието по чл. 146, т. 1 АПК и в съответствие с чл. 173, ал. 2 АПК върнал преписката на министъра на здравеопазването за ново произнасяне по молбата на М. Попов с указания по тълкуването и прилагането на закона. За тази цел АССГ е пристъпил към преценка на материалната законосъобразност на акта, при което подробно е описал фактите във връзка с инициираното от Попов административното производство. Приел е, че в издаденото от министъра на здравеопазването удостоверение № Л/М-17-22/11.07.2017 г. не се съдържа изискуемата по чл. 4. ал. 1, т. 2 от Наредбата информация, респ. не са отразени обстоятелствата по чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО. Констатирал е, че в удостоверението не е посочен периодът, в който М. Попов действително и законосъобразно е упражнявал медицинската професия на територията на Република България, специалност "Медицина", за да послужи издаденото удостоверение за признаване на професионална квалификация и/или специалност в системата на здравеопазването в друга държава-членка Франция. След преценка на доказателствата по делото съдът е счел, че в случая не се оспорват притежаваните и признати на Попов професионална квалификация и специалност в системата на здравеопазването. Изложени е мотиви за спазване принципа на автоматично признаване, даващ право на достъп до професионална дейност (чл. 21 Директива 2005/36/ЕО) и на придобитите права при действително и законосъобразно упражняване на съответните дейности в продължение на не по-малко от три последователни години (чл. 23, т. 1, вр. чл. 3, т. 1. б. "а" и "б" от Директива 2005/36/ЕО). Приел е, че отказът е незаконосъобразен, при което в условията на чл. 173, ал. 2 АПК е изпратил преписката на министъра на здравеопазването за произнасяне по молбата на Попов и издаване на удостоверение с исканото съдържание. Решението е валидно и допустимо, но неправилно в частта на обявената нищожност на издаденото от заместник-министъра на здравеопазването писмо изх. № 50-УП-332/05.10.2017 г. Правилно в проверявания съдебен акт е съобразено, че разпоредбата на § 4, ал. 2, във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 ЗППК възлага на министъра на здравеопазването издаването на удостоверения, свързани с придобита професионална квалификация на територията на страната за регулирана професия, каквато е професията на М. Попов. Следователно налице е законово определен орган, в чиято компетентност е издаването на документ от значение за признаване и упражняване на права. Наред с това нормата на чл. 4, ал. 2 ЗППК регламентира възможност за делегиране на правомощието от министъра към определен от него заместник- министър. Първоинстанционният съд е съобразил това нормативно предписание и с определение от 7.11.2017 г., на основание чл. 170, ал. 1 АПК, е указал на зам. -министъра на здравеопазването, като издател на оспореното писмо, да представи писмени доказателства за упражнената от него компетентност. Такива до приключване на съдебното дирене не са представени, поради което съдът законосъобразно е приложил правните последици на некомпетентността. С жалбата си до ВАС касаторът е приложил заверено копие на Заповед № РД-01-169/12.05.2017 г. на министъра на здравеопазването, издадена на основание чл. 26, ал. 2 от Закона за администрацията и чл. 4, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването, с която министърът е възложил на заместник – министър д-р М. Ненков функциите на орган по признаване на професионални квалификации по регулирани медицински професии и специалност в системата на здравеопазването. С акта е делегирано и правомощието същият да подписва удостоверения за съответствие на придобитата в република България професионална квалификация по регулирана медицинска професия с изискванията на Директива 2005/36/ЕО за действително и законосъобразно упражняване на професията в продължение на три последователни години през последните пет и за липсата на наложени административни наказания, свързани с правото за упражняване на медицинска професия (виж т. II, 1, б. "а" и т. V от Заповед № РД-01-169/12.05.2017 г.). Настоящият съдебен състав счита, че изричното посочване в акта на обстоятелства, установяващи делегирането е елемент на производствените правила и добрата административна практика налага те да бъдат надлежно отразени. Прецизното процедиране в подобни случаи изисква да се посочи, че актът се издава при условията на делегиране на правомощието, да бъдат отразени имената и длъжността на упълномощеното длъжностно лице, както и означение на писмената заповед, въз основа на която се осъществява делегирането. Видно от съдържанието на оспореното писмо, в него не е указано, че се издава от зам. -министъра на здравеопазването д-р М. Ненков, като оправомощено по силата на Заповед № РД-01-169/12.05.2017 г. длъжностно лице. Допуснато е нарушение на изискването за означение на органа, издал акта (Арг.: чл. 59, ал. 2, т. 8, вр. § 8 ПЗР на АПК). Това е възпрепятствало съдът да изпълни задължението си по чл. 171, ал. 4 АПК, при което страната е понесла негативните правни последици от недоказаната материална компетентност. Това развитие на процеса обаче не може, изолирано от представените с касационната жалба писмени доказателства, да обуслови извод за нищожност на акта. Последните установяват компетентността на органа, издал оспореното писмо изх. № 50-УП-332/05.10.2017 г. Ето защо обективираният в него отказ представлява валиден индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 3 АПК. При констатираната от АССГ нищожност, с оглед изискването на чл. 173, ал. 2 АПК за даване на указания по тълкуването и прилагането на закона, първоинстанционният съд законосъобразно е извършил проверка за съответствието на отказа с материалния закон. При това процедиране, въпреки опроверганото заключение за нищожност на акта, касационната инстанция счита, че делото не следва се връща за ново разглеждане. Със съдебното решение е извършен цялостен съдебен контрол по чл. 168, ал. 1 АПК, а преценката за незаконосъобразност на основание чл. 146, т. 4 АПК е правилна. АССГ подробно и мотивирано е обосновал характера на оспорения акт. Правилно е прието, че предмет на искането, с което административният орган е бил сезиран, е издаването на документ от значение за признаване и упражняване на права - правото на гражданин на Европейския съюз да упражнява съответна регулирана професия в сферата на здравеопазването. Съгласно чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО, съответно чл. 39, ал. 1 ЗППК, когато удостоверението за професионална квалификация за професия "лекар", не отговаря на всички предвидени в Директивата, съответно в закона изисквания, всяка държава-членка признава като достатъчно доказателство удостоверения за професионални квалификации, издадени от държавите-членки, доколкото такива удостоверения удостоверяват успешно завършено обучение, при определените изисквания, и са придружени със свидетелство, в което се посочва, че титулярите са упражнили действително и законосъобразно съответните дейности в продължение на не по-малко от три последователни години през последните пет, предшестващи издаването на свидетелството. Визираното в Директива 2005/36/ЕО свидетелство е регламентираното в чл. 2 от Наредбата удостоверение за професионална квалификация, като първоинстанционният съд подробно е описал процедурата по неговото издаването. Съобразявайки приложимата нормативна уредба и наличните по делото доказателства правилно съдът е приел, че е налице основание за отмяна на обжалвания отказ и законосъобразно е постановил връщане на преписката на органа за ново произнасяне. Видно от представените с административната преписка документи М. Попов притежава диплома Серия МУС № 018746, рег. № 12620/19.10.2005 г. за завършено висше образование на образователно-квалификационна степен "магистър" по специалност "Медицина" и придобита професионална квалификация "магистър-лекар" през 1984 г., издадена от Медицински университет - София. Дипломата е придобита в резултат на проведен пълен курс на обучение, което съответства на минималните изисквания на чл. 24 от Директива 2005/36/ЕО. Действително на името на д-р М. Попов е издадено удостоверение за придобитата професионална квалификация, но не и за срока на упражняваната от него дейност според изискването на чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО. Законосъобразно АССГ е ценил представеното с преписката удостоверение № 477/6.06.2017 г., издадено от Столична лекарска колегия на Български лекарски съюз (БЛС), в което е удостоверено, че Попов е вписан под № 15781 от 01.08.2011 г. и е регистриран да упражнява професията си в Националния регистър на леновете на БЛС с УИН: 0800000629 от 12.09.2011 г. С представената служебна бележка изх. № 215/08.08.2017 г. на Държавната психиатрична болница за лечение на наркомании и алкохолизъм е удостоверен трудовия стаж на жалбоподателя. В нея е посочено, че д-р М. Попов е работил като лекар през периода от 1984 г. до 2013 г. - общо 10 г., 00 м. и 07 дни. Държавната психиатрична болница за лечение на наркомании и алкохолизъм е издала атестация на д-р М. Попов, в която е посочено, че последният е практикувал в здравното заведение в трите отделения на ДПБЛНА от 11.11.2013 г. до 12.12.2016 г., като е изпълнявал служебните и професионалните си задължения, показвайки завидни клинични познания в областта на психиатрията. Атестация е издадена и от Държавната психиатрична болница, София, в която Попов е работил от 01.09.2011 г. до 01.08.2013 г. Всички тези документи установяват обстоятелствата по чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36 ЕО, които молителят е поискал да бъдат удостоверени, поради органът е дължал извършването на заявената административната услуга. Неоснователни са доводите в касационната жалба, обосновани от текста на чл. 4 от Наредбата, т. к. цитираната разпоредба регламентира минималното съдържание на удостоверението и няма пречка, след като лицето е доказало наличието на правен интерес от установяването на факт с правно значение, административната услуга да му бъде предоставена. Основателно ответникът сочи, че не е нарушение, нито удостоверението би било нищожно, ако в съдържанието му се включи допълнителна информация, която е надлежно проверена, извън нормативно определения минимум. Уредбата в ЗППК на условията и реда за признаване на професионални квалификации е с цел да се гарантира достъпа и упражняването на регулирани професии в Република България и в други държави-членки на Европейския съюз (Арг.: чл. 1 ЗППК). М. Попов е заявил поисканото удостоверение с цел да му послужи за признаване на професионална квалификация и/или специалност в друга държава-членка - Франция. При това положение и доколкото не съществува друг ред за издаване на претендираното удостоверение, включващо съдържанието по чл. 23, т. 1 от Директива 2005/36/ЕО, то отказът на зам. -министъра на здравеопазването следва да се приеме, че противоречи и на принципа за съразмерност в административното производство. Съгласно чл. 6, ал. 5 АПК административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Правилни са мотивите на първоинстанционният съд за незаконосъобразност на акта и дадените с изпращането на преписката указания за издаване на удостоверение с исканото съдържание. С оглед извода за валидност, но несъответствие на акта с материалния закон, обжалваното съдебно решение следва да се отмени само в частта на обявената нищожност на писмо изх. № 50-УП-332/05.10.2017 г., като вместо него обективираният в него отказ на зам. -министъра на здравеопазването бъде отменен като незаконосъобразен. В частта на постановеното изпращане на преписката за ново произнасяне, атакуваният съдебен акт е правилен. При този изход на спора и своевременно направено от ответника искане за присъждане на разноски за адвокатско възнаграждение, на основание чл. 143, ал. 1 АПК, такива следва да му се присъдят в доказания размер от 500. 00 лв., съгласно представен списък по чл. 80, ал. 1 ГПК и договор за правна защита и съдействие с отбелязване, че сумата е внесена от страната в брой. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение