Решение № 11587 от 1.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8442/2015 г.

Решение № 11587 от 1.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8442/2015 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник - министъра на околната среда и водите против решение № 3675 от 26.05.2015 г. по адм. дело № 416/2015 г. на Административен съд С. - град, с което е обявено за нищожно писмо изх. № ОВОС -1148/13.08.2012 г. на същия административен орган, с което е отказано съгласуване и е прекратена процедурата по преценяване на необходимостта от извършване на оценка за съвместимост на инвестиционно предложение: "Водообезпечаване на ски писти, зона Бъндерица "Ски зона с център Б.", с възложител "Юлен" АД гр. Б. и преписката е върната на министъра на околната среда и водите за произнасяне съобразно дадените от съда указания. Жалбоподателят поддържа, че съдебният акт е постановен в противоречие с материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Моли решението да бъде отменено. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - "Юлен" АД, гр. Б. оспорва касационната жалба. Ответникът - директорът на Национален парк "П." не оспорва касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид касационните основания, посочени в жалбата и доказателствата по делото настоящият състав на Върховния административен съд констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Решението на Административен съд С. - град е постановено в съответствие с материалния закон. Крайните изводи на първоинстанционния съдебен състав за нищожност на постановения административен акт и за връщане на преписката на министъра на околната среда и водите като компетентен орган за произнасяне, съобразно дадените указания, са направени при правилно тълкуване и прилагане на закона и следва да бъдат споделени, но по съображения, които не съвпадат изцяло с възприетото от административния съд. Правилно и в съответствие с определение № 14340/31.10.2013 г. по адм. дело № 13826/2013 г. на Върховния административен съд, първоинстанционният съд приема, че оспореното писмо инкорпорира три индивидуални административни акта, с противоречиви волеизявления, които следва да бъдат постановени в различни производства. Установено е, че административният орган е сезиран с уведомление, с което е информиран за инвестиционно намерение на възложителя. След получаване на уведомлението органът е следвало с оглед характера на предложението и неговото местоположение да прецени хипотезата, в която попада инициативата и съобразно това да избере реда и начина на провеждане на производството. В случая това не е направено и процедурата, по която органът е следвало да се произнесе не е установена, като не е посочено дали се прилага реда за съгласуване на инвестиционното предложение, предвиден в глава втора на Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредба за ОС) или съгласуването е по чл. 13, ал. 2 от Закона за защитените територии (ЗЗТ). Липсата на конкретни съображения относно процедурата, по която следва да се развие производството, не може да бъде отстранена с разяснения, дадени пред съда от процесуалния представител на страната. Ето защо съображенията относно обхвата и приложимостта на чл. 2 от Наредбата за ОС, изложени в писмените бележки не могат да бъдат взети предвид. Тази начална неяснота е довела до смесване на производствата, до постановяване на административни актове, които си противоречат и до невъзможност да се установи действителната воля на органа, което опорочава постановеното писмо до степен на нищожност. Останалите доводи за нищожност на инкорпорираните в писмото волеизявление за прекратяване на производството по чл. 13, ал. 1 от Наредбата за ОС и акт по чл. 28, ал. 1, т. 2 от същата наредба (разграничението е направено съобразно изложеното в определение № 14340/31.10.2013 г. по адм. дело № 13826/2013 г. на Върховния административен съд), следва да бъдат споделени. Тези волеизявления сочат, че органът е преценил, че инвестиционното предложение попада в обхвата на чл. 2 от наредбата, не се налага извършване на екологична оценка или оценка за въздействие върху околната среда, но същевременно, тъй като инвестиционното предложение попада едновременно в границите на защитена територия и в защитени зони, следва да се извърши оценка за неговата съвместимост с предмета и целите на опазване на защитените зони по реда на глава втора от Наредбата за ОС. Т. разбиране е в съответствие с § 73, ал. 1 и ал. 2 от ПЗР на ЗИДЗБР и изключва провеждането на съгласуване по чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ. Ето защо доводите на процесуалния представител на касационния жалбоподател в обратния смисъл са неоснователни. След анализ на всеки един от тези индивидуални административни актове съдебният състав достига до законосъобразното заключение за нищожност на волеизявленията по чл. 28, ал. 1, т. 2 и по чл. 13, ал. 1 от Наредбата за ОС, като постановени от некомпетентен орган. Аргументирано и позовавайки се на разпоредбата на действащия към момента на издаване на писмото чл. 8, ал. 1, т. 1 от Наредбата за ОС, в ред. на ДВ бр. 81/2010 г., сега отменен, съдът приема, че компетентен да издава решения в процедурите по ОС за инвестиционни предложения, които попадат в границите на защитени територии е министърът на околната среда и водите (чл. 8, ал. 1, т. 1, б. "б" от наредбата (отм.). Оправомощено от министъра длъжностно лице може да извършва волеизявления и действия, когато са част от производството по издаване на решения в хода на процедурата по ОС, но извън случаите на чл. 8, ал. 1, т. 1 от наредбата (чл. 8, ал. 2 от Наредбата за ОС (отм.). Цитираните норми обосновават възприетото от първоинстанционния съд заключение, че компетентен да се произнесе с решение по реда на чл. 28, ал. 1, т. 2 от Наредбата за ОС, с което не се съгласува инвестиционно предложение, попадащо в защитена територия, с предмета и целите на опазване на защитените зони, е само министърът на околната среда и водите, който не може да делегира това правомощие. Това е и органът, който е овластен да извърши преценка за допустимостта на инвестиционното предложение и да се произнесе с акт в този смисъл (чл. 12, ал. 1 от Наредбата за ОС). В случая в нарушение на цитираните норми заместник- министърът на околната среда и водите и без да има съответни правомощия се произнася, както с акт за недопустимост на производството, така и с такъв по същество, като не съгласува инвестиционното предложение. Ето защо изводът на Административен съд С. - град, че направените волеизявления са нищожни, е в съответствие с нормативната уредба, а доводите на касационния жалбоподател в обратния смисъл са неоснователни. Допълнително, в подкрепа на изводите за некомпетентност на издателя на писмото е и обстоятелството, че заповед № РД-21/12.01.2012 г. на министъра на околната среда и водите, дава право на заместник - министъра да съгласува строителство за обекти в защитени територии, но само, ако не се изисква провеждане на процедура по глава втора от Наредбата за ОС. В случая заместник- министъра на околната среда и водите се е произнесъл по същество именно в производство по реда на глава втора от наредбата, с което е излязъл извън пределите на възложените му правомощия. Дори да се приеме, че оспореното писмо в посочените по - горе части не е нищожно, то същото разкрива пороци, всеки един от които е самостоятелно основание за неговата отмяна. Правилно съдът приема, че волеизявлението на органа, с което не съгласува инвестиционното предложение, както и волеизявлението за недопустимост на процедурата са направени в противоречие с изискванията за форма и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В тази насока доводите на съда следва да бъдат споделени изцяло. Правилно е преценено, че както актът по чл. 28, ал. 1, т. 2 от Наредбата за ОС, така и волеизявлението за прекратяване на процедурата, направено по реда на чл. 13, ал. 1 от наредбата, са незаконосъобразни. Аргументите на първоинстанционния съдебен състав в този смисъл следва да бъдат допълнени, като се посочи, че така съвместени в рамките на един акт двете волеизявления на органа са взаимно противоречиви (ако процедурата се прекратява, не може да се постанови акт по същество) и сочат на предубедено и предварително формирано становище на административния орган в противоречие с принципите на чл. 6, ал. 1, чл. 7 и чл. 13 от АПК, които изискват разумно, добросъвестно и справедливо упражняване на правомощията, в съответствие с действителните факти и при спазване на изискванията за последователност и предвидимост. Следва също да се посочи, че решението на органа да не съгласува инвестиционното предложение, е взето без да са установени материалноправните предпоставки за това, тъй като оценка за съвместимостта на предложението с предмета и целите на опазване на защитените зони не е извършена. Доводът, че уведомлението е от лице, което няма качеството на възложител по смисъла на § 1, т. 20 от ДР на Закона за опазване на околната среда (ЗООС), също е неоснователен. "Юлен" АД е титуляр на концесия, която му дава право на ползване върху защитена територия, представляваща част от Национален парк "П.". В случая инвестиционното предложение е свързано с осъществяваната от концесионера дейност, поради което следва да се приеме, че същият има качеството на възложител по смисъла на закона. Изложеното по -горе относно приложимостта на Наредбата за ОС, извод, който следва от постановените от органа крайни актове в горния смисъл, изключва произнасяне по реда на чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ, поради което доводите на процесуалния представител на касационния жалбоподател в обратния смисъл не могат да бъдат споделени. Последният текст не може да намери приложение, тъй като когато инвестиционното предложение попада в границите на територия със статут на защитена територия и едновременно с това на защитена зона по Закона за биологичното разнообразие (ЗБР), се прилага чл. 31 от ЗБР и съгласуване по реда на чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ не се извършва (§ 73, ал. 1 и ал. 2 от ПЗР на ЗИД ЗБР). Следователно в обсъжданата хипотеза органът не е имал нито фактическо, нито правно основание за извърши съгласуване на инвестиционното предложение по реда на чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ. Ето защо актът, с който инвестиционното предложение не е съгласувано на основание последния текст, е незаконосъобразен и следва да бъде отменен. Тези изводи не съвпадат с възприетото от административния съд в тази част, но тъй като не засягат правилността на постановеното решение, не са основание за отмяна на съдебния акт. Дори да се приеме, че органът е имал законово и фактическо основание за съгласуване на инвестиционното предложение по реда на чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ, то актът, с който предложението не е съгласувано също е незаконосъобразен и подлежи на отмяна. Писмото в тази част не съдържа мотиви, обосноваващи взетото от органа решение и не са установени както процедурата, по която органът достига до заключение да не съгласува предложението, така и материалноправните основания за това. Процедура за съгласуване в чл. 13, ал. 2 от ЗЗТ не е предвидена, а взетото решение е в противоречие нормите на чл. 21, т. 1 от ЗЗТ и на § 7 от ПЗР на ЗЗТ, които допускат строителство на територията на национален парк при определени условия и за определени цели. Всичко изложено мотивира настоящата инстанция да приеме, че не са налице основания за отмяна на съдебния акт поради противоречие с материалния закон. Ето защо доводите на касатора в обратния смисъл са неоснователни. Касационният довод за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила също е неоснователен. В съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК съдът извършва преценка за законосъобразността на оспорения акт на всички, посочени в чл. 146 от АПК основания. Тежестта на доказване в процеса е правилно разпределена съобразно изискванията на чл. 170 от АПК, като в тази насока са взети предвид и становищата на страните относно спорните факти и обстоятелства. Страните в процеса са конституирани съобразно нормата на чл. 153, ал. 1 от АПК. Правилно е преценено, че министърът на околната среда и водите няма качеството на заинтересовано лице в производството. Обстоятелството, че съставлява по-горестоящ административен орган на издателя на акта и ръководи администрация, която е юридическо лице, не обосновава участието му в съдебното производство, тъй като не го прави лице засегнато от акта и не обоснова процесуална легитимация съвместна с тази на ответника. Поради това неконституирането на министъра на околната среда и водите като заинтересована страна в производството не води до съществено нарушение на процесуалните правила, а доводите на касационния жалбоподател в обратния смисъл са неоснователни. Поради всичко изложено настоящата инстанция приема, че не са налице основания за отмяна на решението на Административен съд С. - град. С. акт е постановен при правилно тълкуване и прилагане на закона, при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и следва да бъде оставен в сила. По тези съображения Върховният административен съд, пето отделение,