Решение № 13232 от 18.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10832/2025 г.

Производството е по реда на чл. 216, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във връзка с чл. 208-228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС , с участници в обединението: ТС КЪНСТРАКШЪН ЕООД и ПОЛИС ИНЖЕНЕРИНГ ЕООД, представлявано от Т. Е. С., чрез пълномощник адв. Ж. Валеров, против решение 881 от 25.09.2025г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията (КЗК, Комисията) по преписка КЗК-593/2025г. В касационната жалба са наведени доводи, че атакуваното решение на КЗК е неправилно поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Развити са подробни съображения, с които се поддържа тезата на възложителя и неговия помощен орган, че техническото предложение на участника ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, в частта Програма за изпълнение на дейностите, не отговаря на минималните изисквания за съдържание съгласно обявените условия на възложителя, което е обусловило отстраняването му от участие на основание чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Наред с това се сочи, че не са налице приетите от КЗК несъответствия в техническото предложение на определения за изпълнител участник ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС . Направено е искане за отмяна на решението на КЗК и произнасяне с решение по същество, с което да бъде потвърдено решението на възложителя за определяне на изпълнител. Ответникът кметът на община Русе не взема становище по касационната жалба. Ответникът ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, представлявано от управителя П. Н., в депозирано по делото становище излага съображения за неоснователност на касационната жалба, поради което моли същата да бъде отхвърлена. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в нормата на чл. 216, ал. 1 ЗОП. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Производството пред КЗК по преписка КЗК-593/2025г. е образувано по жалба на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД срещу решение D46079696/08.07.2025 г. на кмета на община Русе за класиране на участниците и определяне на изпълнител по процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Рехабилитация на общински път RSE1130 / I - 2 / Русе - Николово - Граница общ. (Русе - Сливо поле ) - Юделник - Борисово / III - 2102 / в участъка от км 0+350 до км 6+020". Процедурата е открита с решение F638972/09.05.2025 г. на възложителя и е с уникален номер в ЦАИС ЕОП 00115-2025-0031. С обжалваното решение е обявено класирането на участниците в процедурата и класираният на първо място участник ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС , е определен за изпълнител на обществената поръчка, а участникът ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, заедно с останалите трима участника, е отстранен от участие в процедурата на основание чл. 107, т. 2, б. а и чл. 107, т. 5 ЗОП. В жалбата на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД до КЗК срещу решението за избор на изпълнител са наведени доводи, както срещу отстраняването му от участие в процедурата, така и срещу допускането до участие на избрания за изпълнител участник ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС . С обжалваното решение 881 от 25.09.2025г. е отменено решение D46079696/08.07.2025 г. на кмета на община Русе за класиране на участниците и определяне на изпълнител на обществена поръчка с горепосочен предмет; преписката е върната на възложителя за продължаване на процедурата, съгласно изложените мотиви; възложено е на община Русе да заплати на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД разноски в размер на 4500 лв. за заплатена държавна такса за образуване на производството пред КЗК; оставени са без уважения исканията на възложителя и на заинтересованата страна ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС за разноски. За да постанови този резултат, на първо място КЗК е счела за основателни доводите на жалбоподателя ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, касаещи отстраняването му от участие. Последователно са разгледани спорните елементи от представената от участника Програма за изпълнение на дейностите (ПИД), като е прието, че не са налице констатираните от помощния орган на възложителя, възприети и от самия възложител в постановения от него краен акт, липси и несъответствия. Прието е, че Програмата за изпълнение на дейностите съдържа минималните изискуеми елементи, предвидени в т. 2, 3, 5, 6, 7 и 8 към т. 2.4. - Техническо предложение от Указания, необходими за подготовката на офертите , част от документацията за обществената поръчка, в подкрепа на което са цитирани отделни извадки от съдържанието й. Направен е обобщаващ извод, че заключението на помощния орган не почива на обективен анализ на изложеното в Програмата за изпълнение на дейностите на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, а оттам е и немотивирано. На следващо място, КЗК е счела за основателни доводите на жалбоподателя ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, касаещи допускането до участие и определянето за изпълнител на участника ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС , като е приела, че е налице съществена липса в ценовото му предложение, която не може да бъде преодоляна, и съставлява достатъчно основание за отстраняване му от участие в процедурата в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, без да се обсъждат, поради безпредметност, останалите възражения на жалбоподателя по отношение на изготвения от същия участник Анализ на единичните цени Решението на КЗК е правилно. Касационната инстанция споделя напълно изложените в атакуваното решение подробни, кореспондиращи с данните от приобщените доказателства и законосъобразни мотиви на КЗК, обусловили извода й за основателност на депозираната пред нея жалба, които счита за ненужно да възпроизвежда в текста на настоящия съдебен акт, и към които препраща на основание чл. 221, ал. 2, изречение второ АПК, във връзка с чл. 216, ал. 7 ЗОП, като в обобщен вид следва да акцентира върху следното: Преди всичко настоящият касационен състав не възприема тезата на касационния жалбоподател, че Комисията за защита на конкуренцията, преценявайки съответствието на техническото предложение на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД с изискванията на възложителя, по същество е иззела функциите на неговия помощен орган. Вярно е, че преценката на помощния орган е в рамките на оперативната му самостоятелност, за което обаче дължи излагането на достатъчни, конкретни, относими и адекватни мотиви. Именно надлежното мотивиране подлежи на контрол от органа по преразглеждането съобразно конкретно релевираните в жалбата оплаквания, определящи предметния обхват на производството пред КЗК съгласно чл. 207 АПК. А за да бъдат в случая мотивите относими и адекватни, това означава, че те трябва да бъдат обвързани и да съответстват на данните в техническото предложение на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД, съотнесени към поставените в документацията условия за неговото съдържание. Противното на практика би означавало липса на мотиви, както подробно е разяснено в решението на КЗК и е безпредметно да бъде преповтаряно в настоящото изложение. На следващо място, настоящият съдебен състав споделя преценката на органа по преразглеждането, че не са налице приетите от възложителя несъответствия в Програмата за изпълнение на дейностите (ПИД, Програмата) на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД с минималните изискуеми елементи, предвидени в т. 2, 3, 5, 6, 7 и 8 към т. 2.4. - Техническо предложение от Указания, необходими за подготовката на офертите , част от документацията за обществената поръчка. Конкретно по т. 2 Организация на експертния и изпълнителски персонал, който участникът възнамерява да използва за изпълнение на поръчката , обосновано е прието, че не е налице констатираното от помощния орган несъответствие, изразяващо се в това, че не е представена структурата на екипа в неговата йерархическа система, с управленски връзки и взаимоотношения, с посочване: как съответният служител получава и отчита възложените му задачи. Във връзка с тази констатация на помощния орган и след анализ на конкретно изложеното в ПИД на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД (стр. 72 и сл.), КЗК е достигнала до обоснован извод, че участникът е представил структура на екипа си в неговата йерархична система, с изброени членове на ръководния екип - Технически ръководител 1 бр.; Помощник технически ръководители 4 бр.; Експерт по безопасност и здраве 1 бр.; Отговорник по контрола на качеството 1 бр.; с описани задачите и отговорностите на съответните експерти, както и на кого са пряко подчинени, т.е. представена е йерархичната им свързаност. В структурата на екипа са посочени ръководни, ключови и изпълнителски звена. Посочено е, че ключовият персонал ще има за задача да подпомага работата на техническия ръководител, т.е. той е йерархично подчинен на него, а специализираните звена от работници ще се управляват оперативно от помощник-техническите ръководители, които са на пряко подчинение на техническия ръководител. Видно е, че е представена изискуемата от възложителя йерархична обвързаност, която е и функционално показана, както вярно е констатирано и от органа по преразглеждането. Следва да бъдат споделени също така и констатациите му, че в Програмата на жалбоподателя е представена управленската връзка между отделните звена, с посочване как се получават и отчитат възложените задачи. В решението на КЗК достатъчно подробно са цитирани отделни текстове от Програмата, в частта й по спорната т. 2, по-специално относно получаването и отчитането на изпълнението на поставените задачи, поради което е излишно възпроизвеждането им и в настоящото изложение. Достатъчно е да се отбележи, че според предвиденото в Програмата специализираните звена от работници ще получават нареждания за конкретните ангажименти за деня и за начина по който се изпълняват съответните видове работи от помощник-техническите ръководители, които от своя страна предоставят отчети за изпълнените видове строителни дейности и напредъка. Наред с това, цялостната организация по изпълнение на строителството ще се ръководи от Техническия ръководител, който ще разпределя задачите между експертите в екипа и ще изготвя доклади за напредъка и статуса на дейностите и подробни ведомости за извършените и приети работи. При което се явява обоснована преценката на КЗК, че така изброените документи (отчети, доклади), които е предвидено да бъдат изготвени от съответните експерти, безспорно дават информация за изпълнените задачи и постигат изискуемата отчетност на работата съгласно условието, заложено по описаната по-горе т. 2. По отношение на т. 3 Реализиране на контрол за качеството на изпълнение на поръчката КЗК отново е достигнала до правилно заключение, че не е налице приетото от оценителната комисия несъответствие в Програмата на участника в тази й част, изразяващо се в това, че участникът не е посочил чрез какви конкретни действия ще се отчитат резултатите от прилагания контрол върху качеството, по какъв начин и от кого ще се отчитат те. Точно е преценено, че констатацията на помощния орган не съответства на действителното съдържание на програмата, в частта й Реализиране на контрола на качеството за изпълнение на поръчката, стр. 90-107. В т. 2.8. Отчитане на резултатите от прилагания контрол. Контрол при съхранение на документацията са визирани конкретни дейности, чрез които ще се отчитат резултатите, както и отговорните за изпълнението им лица. В решението на КЗК подробно са описани тези дейности и отговорните за изпълнението им лица техническия ръководител, отговорника по контрол на качеството и отдел ТПО , като първият събира всички актове и протоколи, съставени по време на строителството, документи доказващи качеството на доставяните материали (декларации и протоколи от изпитване), всички протоколи от извършени изпитвания и проби на изпълнени СМР и др., а вторият ги преглежда и описва, като документите се съхраняват в отдел ПТО до приключване изпълнението на обекта, след което се предават на възложителя. Отговорникът по контрол на качеството ще води надлежно Дневник по контрола, в които ще бъдат описани документите, удостоверяващи качеството на материалите, и ще се водят записи на резултатите от контрола, което ще позволи тяхното отчитане. Предвидено е да се извършва проверка и анализ на резултатите от изпитвания и проби, за което ще се съставят протоколи, удостоверяващи съответствие с проекта. Проверката и анализа са поверени на отговорника по контрол на качеството, а техническият ръководител уведомява строителния надзор, проектанта, осъществяващ авторския надзор и възложителя. Видно е, че участникът е предложил конкретни механизми за регистриране и съхранение на резултатите от контрола, определените отговорни лица, както и е предвидил изготвянето на документи, чрез които тези резултатите да се проследяват, проверяват, анализират и удостоверяват, поради което направеното в обратен смисъл заключение на оценителната комисия, като неотговарящо на действителното съдържание на предложението на участника, правилно е прието за необосновано от страна на КЗК. По отношение на т. 5 Мерки за предотвратяване и/или намаляване на затрудненията/вредните последици от изпълнението на дейностите, предмет на поръчката за ползвателите в целевата зона, обект на интервенция, при изпълнение на СМР. Следва да са предложени най малко по три мерки за всяко едно от идентифицираните от Възложителя направления: максимално ниво на достъп; безпрепятствено предоставяне на комунални услуги; информираност на ползвателите и потребителите в зоната . След анализ на представената Програма, КЗК точно е установила, че на стр. 117-124 от документа са разработени изискуемите мерки, включително са представени три мерки по направление максимално ниво на достъп . Правилно е прието, че спорната Мярка 1 / Организиране на строителния процес, така че да не се нарушава транспортния трафик по рехабилитирания пътен участък, да се обезпечи безопасността на движението и се осигури максимално ниво на достъп на ползвателите до населените места, прилежащите имоти и републиканска пътна мрежа / има изискуемото съдържание, включващо три компонента наименование на мярката; предложение относно обхвата и предмета на мярката; текущо прилагане на мярката и предприемане и прилагане на релевантни действия в случаите на отклонение от изпълнението й. При положение, че в Указанията за изготвяне на офертите няма изискване относно начина на представяне на мерките по т. 5, не може да бъде споделено виждането на помощния орган, че участникът не е изложил в необходимата конкретика предвидената организация за изпълнение на строежа и така на практика липса предложена мярка. Следва да бъде възприетата преценката на КЗК и по отношение на предложените от участника мерки по т. 6 три мерки за минимализиране на вредните въздействия в строителния процес, относими към осигуряване на допустими параметри на работната среда. След преглед на съдържанието на представената Програма КЗК вярно е констатирала, че участникът е представил изискуемите три мерки. Спорна е последната предложена мярка Оптимизиране на графиците за доставка на материали с цел намаляване на трафика и предотвратяване струпване на техника в зоната на строителната площадка , за която помощният орган е счел, че не релевира към параметрите на работната среда, и съответно не я е приел. Правилно в тази връзка КЗК е отбелязала, че след като в документацията не се съдържа дефиниция на понятието "параметри на работната среда", всеки участник има право на преценка какви конкретно мерки да бъдат включени по това направление и към кои точно общоизвестни параметри на работната среда те да бъдат насочени. В случая при представянето на описаната мярка изрично е пояснено, че доставката на материали ще се извършва ритмично с цел ограничаване на трафика до и от строителната площадка и избягване на повишаване на запрашеността и нивата на вредни газове в атмосферния въздух, т.е. с тази мярка се цели намаляването на запрашеността на въздуха и отработените газове, което безспорно е относимо към осигуряването на допустими параметри на работната среда. Представени са и три мерки по направление Осигуряване на условия за участието на всички заинтересовани страни според тяхната ангажираност на етап изпълнение на договора , като направените в обратна насока разсъждения от страна на възложителя и неговия помощен орган не почиват на обективен анализ на изложеното в Програмата на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД. Що се отнася до спорната мярка Мярка 1: Организиране работата на екипа на Изпълнителя, отговорен за изпълнението на обекта, предмет на поръчката , видно от проекта на договора, изпълнителят и неговият оперативен екип са заинтересовани страни, като не е поставено условие в документацията, а и би било логически неиздържано, всяка от мерките да включва всички страни, при положение че се изисква да бъде съобразен етапа на изпълнение на договора. При което няма пречка да бъде предложена мярка, насочена само към една от страните изпълнителя и неговия екип, относима към началния етап на изпълнение на договора. По отношение на т. 7 Комуникация, координация, контрол и субординация на участниците в процеса на изпълнение на договора и приетите от възложителя и неговия помощен орган несъответствия в Програмата на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД. По-конкретно е прието, че не е изпълнено условието по т. 7.1 да е налице поне по една мярка за обезпечаване на прецизността и устойчивостта на вътрешно фирмената комуникация, координация, контрол и субординация, тъй като не е посочено, коя мярка кое направление касае. Правилно в тази връзка и след преглед на Програмата на участника, КЗК е констатирала, че на стр. 165 и сл. от същата са описани общо четири мерки, по една за всяко едно направление, които, макар и да не са наименувани прецизно, имат съдържание, което ясно реферира към съответното направление. Същото се отнася и за мерките по т. 7 и 8, в частта, че следва да бъдат посочени действия при констатирани отклонения от изпълнението на мерките. Точно е преценено от КЗК, че в Програмата на участника визираните мерки са разработени съобразно минимално изискуемото им съдържание, включително за всяка от тях са посочени Контролни дейности и мониторинг по изпълнение на мярката и действия при констатирани отклонения . В документацията не е поставено изрично изискване за изброяване на дейностите, както и степента на тяхната подробност, а единствено е заложено условие такива да бъдат предвидени, поради което правилно КЗК е счела, че участникът е представил информация в изискуемия обем. Въз основа на изложеното, настоящият съдебен състав намира за правилни и обосновани изводите на КЗК, че участникът ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД незаконосъобразно е отстранен от участие в процедурата поради несъответствие на Програмата за изпълнение на дейностите, част от техническото му предложение, с предварително обявените условия за изпълнение на поръчката, осъществяващо хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, и съответно са дадени правилни указания на възложителя за продължаване на процедурата от етап повторно разглеждане и преценка за съответствие на техническото предложение на ПЪТИНЖЕНЕРИНГ АД съобразно изложените мотиви в решението на КЗК. Настоящият съдебен състав споделя също така преценката на органа по преразглеждането, че по отношение на определения за изпълнител участник ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС са били налице основания за отстраняването му от участие в хипотезата на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, които не са съобразени от възложителя и неговия помощен орган. По релевираното от жалбоподателя твърдение за несъответствие на представеното от ДЗЗД ПОЛИС-ТС КЪНСТРАКШЪНС ценово предложение е установено, че в Анализ на единичните цени, част от ценовото предложение, по позиция 1 от Сметка 1 Подготвителни и земни работи от КСС Почистване на тревна растителност, храсти и дървета в обхвата на пътния габарит не е предвиден основен вид механизация за изпълнение на дейността, тъй като са предвидени единствено моторен трион и храсторез, но не и моторна косачка, която е основен и необходим инструмент за изпълнение на дейността "Почистване на тревна растителност... ". Видно от изготвения Анализ на единичните цени, неразделна част от ценовото предложение, при остойностяване на позиция 1 "Почистване на тревна растителност, храсти и дървета в обхвата на пътния габарит" не е предвидена необходимата механизация, която да обезпечи изпълнението на дейността по почистване на тревна растителност. Този пропуск безспорно рефлектира върху ценовото предложение, тъй като по този начин не се включва остойностяване на необходимата механизация, а при изготвяне на ценовото си предложение участниците следва да включат всички необходими разходи по изпълнението на предмета на поръчката. След като техниката за почистване на тревна растителност не е включена като разход в анализа на единичните цени по тази позиция, правилно е счетено от КЗК, че включването й ще доведе до завишаване на крайната предложена от участника цена за съответната дейност, а оттам и до промяна в ценовото му предложение. В утвърдения образец на ценовото предложение е предвидено следното: Участникът следва да представи като Приложение към Ценовото си предложение анализ на получените единичните цени! Анализът е неразделна част от Ценовото предложение на участника! . В забележка възложителят е посочил следното: Важно!!!: Участниците допуснали аритметични грешки в предложенията си ще бъдат отстранявани от участие. Участници, които не са остойностили приложените сметки, както и ако остойностени сметки не отговарят на приложените към поръчката такива се отстраняват от участие. При което се явява обоснован крайният извод на органа по преразглеждането, че е налице съществено несъответствие в ценовото предложение на участника ДЗЗД "ПОЛИС-ТС КЪНСТРЪКШЪНС", което съставлява достатъчно основание за отстраняването му от участие в процедурата по смисъла на чл. 107, т. 2, буква "а" ЗОП, което не е съобразено от помощния орган на възложителя и от самия възложител в постановения от него краен акт, и съответно са дадени правилни указания на възложителя за продължаване на процедурата от етап повторно разглеждане на ценовото предложение на ДЗЗД "ПОЛИС-ТС КЪНСТРЪКШЪНС" съобразно изложените мотиви в решението на КЗК. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение не страда от наведените с касационната жалба пороци - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 216 ЗОП във вр. с чл. 221, ал. 2, изр. първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,