Решение № 1882 от 26.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10697/2024 г.

Производството е по реда на чл.185 и сл. от Администартивно-процесуалния кодекс. Постъпила е жалба от Сдружение Асоциация на индустриалния капитал в България , ЕИК 121442528, със седалище и адрес на управление гр.София, ул. Тракия 15, представлявано от председателя на Управителния Съвет В. В., против Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024г. В жалбата се прави оплакване, че въпросното постановление е издадено при съществено нарушение на административно-производствените правила, в противоречие с материално-правни разпоредби и е налице несъответствие с целта на закона. В жалбата се излагат подробно доводи в подкрепа на оплакванията. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени Постановление 359 от 23.10.2024г. на Министерския съвет на Република България за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024г. В условията на евентуалност, в случай на отхвърляне на жалбата, моли съда да се произнесе дали посочената в чл.1 от ПМС Постановление 359 на Министерския съвет от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024г. минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна, след като се определя на основа на брутна средна работна заплата, каквото е изискването на Директива /ЕС/ 2022/2041. Ответният по молбата Министерския съвет на Република България чрез своя процесуален представител И. Георгиева, правен съвет в Управление Правно взема становище за неоснователност на жалбата. Претендира за заплащане на юрисконсултско възнаграждение. С определение от 03.12.2024г. е допуснато встъпването като страна наред с административния орган на министъра на труда и социалната политика. Чрез своя процесуален представител Г. Тодорова, началник отдел Правно обслужване , взема становище за неоснователност на жалбата. С определение от 20.12.2024г. е допуснато встъпването като страна по делото наред с административния орган на Конфедерация на независимите синдикати в България, ЕИК 000703276, със седалище и адрес на управление гр.София, пл. Македония 1, представлявана от презиндента П. Д.. Взема становище за неоснователност на жалбата. Представителят на Върховна касационна прокуратура взема становище за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства, намира за установено следното: Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези актове имат нормативен характер, с тях се създават права и задължения за неограничен кръг правни субекти, за които съществува правен интерес да ги обжалват пред ВАС, ако считат, че те противоречат на закона като нормативен акт от по-висока степен и накърняват правата и законните им интереси. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. Посоченото в жалбата Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, е подзаконов нормативен акт и съгласно чл. 185, ал. 1 от АПК, разпоредбите му могат да се оспорват пред съд. Компетентният за това съгласно чл. 191, ал. 1 от АПК съд е тричленен състав на Върховния административен съд. С определение по хода на делото от 11.11.2024 г. е прието, че Асоциация на индустриалния капитал в България е представителна организация на работодателите на национално равнище по смисъла на чл.35 от Кодекса на труда, призната е за такава и с Решение на Министерския съвет 18 от 14.01.2021г. Асоциацията представлява и една от трите равнопоставени страни в социалния диалог съгласно чл.3 и чл.3а КТ. Изложеното обосновава наличие от правен интерес за оспорване на нормативния акт за определяне на минималната работна заплата. Наличието на такъв интерес според чл. 159, т. 4 АПК е основание за допустимост на подадената жалба. Съгласно чл.244,ал.1,т.1 КТ Министерският съвет определя: 1. (изм. ДВ, бр. 14 от 2023 г.) минималната работна заплата за страната за всяка календарна година. Според чл.244,ал.2 (Нова ДВ, бр. 14 от 2023 г.) минималната работна заплата за страната за следващата календарна година се определя до 1 септември на текущата година в размер на 50 на сто от средната брутна работна заплата за период от 12 месеца, който включва последните две тримесечия на предходната година и първите две тримесечия на текущата година. В този смисъл следва да бъде прието, че Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната,е издадено от компетентен орган. В жалбата се правят оплаквания за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на Постановлението в следните направления: 1. Съгласно чл.244,ал.2 КТ актът за определяне на минималната работна заплата следва да бъде издаден до 1 септември на текущата година, а в случая постановлението е издадено на 23.10.2024г. 2. При изготвянето на нормативния акт е допуснато нарушение на чл.28,ал.2,т.5 от Закона за нормативните актове, който изисква мотивите за приемане на нормативния акт да съдържат анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, като в проекта за постановление липсва извършването на такъв анализ. По направените оплаквания настоящата съдебна инстанция съобрази следното: Преценката за това дали едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 143, т. 3 АПК, при липсата на легална дефиниция на понятието "съществено нарушение на административнопроизводствените правила", е изведена от административноправната наука и от трайно установена в съдебната практика. Според тях, за да бъде нарушението на едно производствено правило съществено, е необходимо освен самото правило по своята същност да е съществено, и самото конкретно нарушение да е повлияло или да е могло да повлияе върху съдържанието на акта. Нормата на чл. 244,ал.2 КТ изисква актът за определяне на размера на минималната работна заплата да е издаден до 1 септември на текущата година. В случая този срок действително не е спазен, като постановлението е издадено на 23.10.2023г. Нарушението не може да бъде разглеждано като особено съществото и имащо основание за отмяна на акта единствено и само поради неспазването на посочения в закона срок. Към 1 септември и към 23.10.2024г. текстът на чл.244 КТ е един и същ и по-късното издаване на акта не повлиява върху неговото съдържание. Направените оплаквания за допуснато нарушение на чл. 28,ал.2,т.5 ЗНА не може да бъде споделен. Цитираната норма на чл.28,ал.2,т.5 ЗНА въвежда изискването мотивите на проекта за нормативен акт, съответно докладът да съдържат и анализ на съответствието на акта с правото на Европейския съюз. Противно на изложеното на процесуалния представител на ответния МС, че в случая не става въпрос за приложение на европейско право и в този смисъл това изискване не е необходимо, настоящата съдебна инстанция намира, че законовото изискване на чл.28,ал.2,т.5 ЗНА е изпълнено. Европейският парламент и Съвета са приели Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз. В чл.5 от същата е регламентирана процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати. Съгласно чл.17, §1 от Директивата Държавите членки приемат мерките, необходими, за да се съобразят с настоящата директива до 15 ноември 2024 г. Те незабавно информират Комисията за това.Когато държавите членки приемат тези мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки. . По делото няма данни разпоредбите на директивата да са транспонирани в българското законодателство, в чл.244 КТ или в разпоредби на друг нормативен акт. Но в доклада но финансовата обосновка но нормативния акт / л. 74 76 от делото/, както и в дадената предварителна оценка на въздействието на акта /л.77 и сл. от делото/ са съобразени и обсъдени критериите, посочени в чл.5 от Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година. В този смисъл следва да бъде прието, че при изготвянето на проекта за нормативен акт е съобразена разпоредбата на чл.28,ал.2,т.5 ЗНА и направеното възражение в обратния смисъл от жалбоподателя се явява неоснователно. В жалбата на Сдружение Асоциация на индустриалния капитал в България се правят оплаквания за незаконосъобразност на оспореното постановление поради противоречие с материалния закон. Като такива се твърдят противоречие на нормата на чл.244 КТ, въз основа на която е издадено оспореното постановление, с разпоредби на Конвенция131 на Международната организация на труда за определяне на минималната работна заплата, приета на 22 юни 1970г. в Женева, ратифицирана от Република България през 2018г. /Обн. ДВ бр.12 от 6 февруари 2018г./, както и такива на цитираната по-горе Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз. По така направените оплаквания настоящата съдебна инстанция съобрази следното: Съгласно чл. 196 АПК при оспорване на подзаконови нормативни актове се прилагат субсидиарно разпоредбите за оспорване на индивидуални административни актове, без изрично посочените разпоредби на чл. 142, ал. 1, чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Член 146 АПК разпорежда, че основанията за оспорване на административните актове са: 1. липса на компетентност; 2. неспазване на установената форма; 3. съществено нарушение на административнопроизводствени правила; 4. противоречие с материалноправни разпоредби; 5. несъответствие с целта на закона. Оспореното постановление има член единствен , в две алинеи, със следното съдържание: ал.1. Определя от 1 януари 2025г. размер на минималната месечна работна заплата за страната 1 077лв. и на минималната часова работна заплата 6,49лв. при нормална продължителност на работното време 8 часа и при 5-дневна работна седмица и ал. Размерът на минималната месечна работна заплата по ал.1 се определя за пълен работен месец. В § 5 от преходните и заключителните разпоредби е посочено, че постановлението се приема на основание чл.244,ал.1, т.1 от КТ. Последната разпоредба определя, че Министерският съвет определя: 1. (изм. ДВ, бр. 14 от 2023 г.) минималната работна заплата за страната за всяка календарна година. Съгласно чл. 244,ал.2 КТ (Нова ДВ, бр. 14 от 2023 г.) минималната работна заплата за страната за следващата календарна година се определя до 1 септември на текущата година в размер на 50 на сто от средната брутна работна заплата за период от 12 месеца, който включва последните две тримесечия на предходната година и първите две тримесечия на текущата година. При така очертаната правна рамка следва да бъде прието, че оспореното постановление е издадено в съответствие с нормите на чл.244 КТ. По отношение на твърдяното противоречие на нормата на чл.244 КТ с разпоредби на международното право, и от там на допуснато нарушение на материалния закон при издаване на постановлението, следва да бъде посочено следното: Нормата на чл.5 от Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз регламентира процедурата за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати. Според §1 от същата: Държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, установяват необходимите процедури за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати. Тези процедури за определяне и актуализиране се ръководят от критерии, определени с оглед допринасяне за адекватността на законоустановените минимални работни заплати, с цел да се постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете. Държавите членки определят тези критерии в съответствие с националните си практики, като ги закрепват в съответното национално право, в решения на компетентните си органи или в тристранни споразумения. Критериите се определят по ясен начин. Държавите членки могат да вземат решение относно относителната тежест на тези критерии, включително относно елементите, посочени в параграф 2, като вземат предвид своите национални социално-икономически условия. Параграф 2 от чл.5 разпорежда, че националните критерии, посочени в параграф 1, включват най-малко следните елементи: а) покупателната способност на законоустановените минимални работни заплати, като се взема предвид издръжката на живота; б) общото равнище на работните заплати и тяхното разпределение; в) темпа на растеж на работните заплати; г) дългосрочните равнища и развитието на националната производителност. С нормата на чл.7 от директива е уредено участие на социалните партньори при определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати. Според нея разпоредба Държавите членки въвеждат необходимите мерки, за да осигурят участието на социалните партньори в определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати по своевременен и ефективен начин, който предвижда тяхното доброволно участие в разискванията през целия процес на вземане на решения, включително чрез участие в консултативните органи по член 5, параграф 6, по-специално във връзка с: а) избора и прилагането на критериите за определяне на равнището на законоустановената минимална работна заплата и за установяване на формула за автоматично индексиране и за нейното изменение, ако такава формула вече съществува, съгласно посоченото в член 5, параграфи 1, 2 и 3; б) избора и прилагането на ориентировъчните референтни стойности, посочени в член 5, параграф 4, за оценка на адекватността на законоустановените минимални работни заплати; в) актуализациите на законоустановените минимални работни заплати, посочени в член 5, параграф 5; г) установяването на разлики в размера на законоустановените минимални работни заплати и на удръжки от тях съгласно предвиденото в член 6; д) решенията за събирането на данни и извършването на проучвания и анализи за предоставяне на информация на органите и на другите съответни страни, участващи в определянето на законоустановената минимална работна заплата. Макар и цитираните разпоредби да не са транспонирани в българското право в срока определен в чл.17 от директивата, настоящата съдебна инстанция намира, че при издаване на оспореното постановление същите са спазени от издателя на акта. От представените по делото административна преписка се установява, че постановлението е издадено при спазване на критериите по чл.5,§2 от цитираната Директива 2022/2041 от 19 октомври 2022 г. Видно от доклада на министъра на труда и социалната политика, с който се предлага на Министерския съвет за одобрение Постановление 359/24г., както и приложените към него финансова обосновка и предварителна оценка на въздействието е видно, че при определяне на размера на минималната работна заплата са отчетени инфлацията / т.е. изменението в покупателната способност на минималната работна заплата/, изменението на размера на средната работна заплата за предходен 12-месечен период /т.е. темпът на растеж на работните заплати, тяхното разпределение и развитието на икономиката в страната/. При издаването на постановлението са спазени и изискванията на чл.7 от Директивата, относно необходимостта от установени механизми за сътрудничество и консултации със социалните партньори. От представените по делото доказателства е видно, че при издаването му са спазени изискванията на чл.3, 3г и 3д КТ, като проектът за нормативен акт е разгледан от Националния съвет за тристранно сътрудничество. Разпоредбите на чл. 2, чл.3 и чл.4 от Конвенция за определяне на минималната работна заплата, със специално внимание към развиващите се страни, ратифицирана със Закон за ратифициране на Конвенция 131 на Международната организация на труда за определяне на минималната работна заплата, приета на 22 юни 1970 г. в Женева, обн. ДВ, бр. 12 от 6.2.2018 г.) имат сходно съдържание с разпоредбите на чл.5 от Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 г. и в този смисъл следва да бъде прието, че при приемане на постановлението същите са били спазени. При условията на чл. 196 във вр. с чл. 146,т.4 АПК настоящата съдебна инстанция има правомощия да извърши проверка за съответствието на подзаконови нормативни актове с актове от по-висш ранг. Същата обаче няма правомощия да извършва проверка на съответствие на материалния закон / в случая разпоредбата на чл.244 КТ/ с актове от по-висш ранг. Поради това обстоятелство всички останали наведени в жалбата доводи за противоречие на нормата на чл.244 КТ с разпоредби на Директива 2022/2041 от 19 октомври 2022 г. и Конвенция 131 на Международната организация на труда за определяне на минималната работна заплата не следва да бъдат обсъждани. Предвид на гореизложеното настоящата съдебна инстанция намира, че при издаването на Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната са спазени изискванията на материалния закон. Жалбата на Сдружение Асоциация на индустриалния капитал в България съдържа и оплаквания за противоречие на оспореното постановление с целта на закона. В тази насока се излагат доводи, че целта на закона /в случая 244 КТ/ следва да се извлече от актове с по-висша юридическа сила. Конкретно се сочи нормата на чл.3 от Конвенция 131, според която елементите, които трябва да бъдат взети предвид при определянето на нивото на минималната работна заплата включват, доколкото е възможно и целесъобразно във връзка с националните практики и условия (a) потребностите на работниците и техните семейства, като се вземат предвид общото равнище на заплатите в страната, разходите за живот, обезщетенията за социално осигуряване и относителния жизнен стандарт на други социални групи; (б) икономическите фактори, включително изискванията за икономическо развитие, нивата на производителност и желанието за постигане и поддържане на високо равнище на заетост. В жалбата се прави оплакване, че чрез издадения подзаконов акт по никакъв начин не се постигат посочените елементи, а е извършено механично изчисление, при това погрешно. Направеното оплакване е неоснователно. Съгласно чл.48,ал.5 от Конституцията на Република България работниците и служителите имат право на здравословни и безопасни условия на труд, на минимално трудово възнаграждение и на заплащане, съответстващо на извършената работа, както и на почивка и отпуск, при условия и по ред, определени със закон. В изпълнение на тази повеля нормата на чл.244 от Кодекса на труда въвежда регулация на минималните трудови възнаграждения и обезщетения. Оспореното постановление е издадено на основание чл.244,ал.1,т.1 от КТ, по силата на който Министерският съвет определя минималната работна заплата за страната за всяка календарна година. От изложеното в мотивите за приемане на постановлението е видно, че чрез него се цели регламентиране на цената на нискоквалифицираната работна престация, като се отчита широкопрофилното въздействие на този подоходен показател както по отношение на социалното развитие, така и по отношение на конкурентноспособността на българските предприятия. В мотивите на проекта е посочено, че чрез приемане на постановлението се цели повишаване на мотивацията на най-нискодоходната част от работната сила за търсене на работа, реализиране и задържане на трудовия пазар, повишаване на жизненото равнище, намаляване на риска от бедност сред работещите , намаляване на подоходното неравенство и стимулиране на вътрешното търсене. Предвид на изложеното следва да бъде прието, че оспореното постановление е издадено в съответствие с целта на закона. С писмена молба от 06.12.2024г. жалбоподателят е поискал от съда да отправи запитване до Съда на Европейския съюз преюдициално запитване по следните въпроси: 1. Въведената в чл.244,ал.2 КТ формула, въз основа на която автоматично и ежегодно се определя минималната работна заплата, съответства ли на изискването за процедура по смисъла на чл.5,ал.1 от Директива (ЕС) 2022/2041 от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз; 2. Въведената в чл.244,ал.2 КТ формула, въз основа на която е определена минималната работна заплата за 2025г. с Постановление 359 от 23 октомври 2024г. съответства ли на критериите, посочени в чл.5,ал.2 от Директивата; 3. Въведената в чл.244,ал.2 КТ формула, съответства ли на изискванията на чл.7 от Директивата, касаеща участието на социалните партньори при определяне и актуализирането на законовоустановените минимални работни заплати. По направеното искане настоящата съдебна инстанция приема следното: Съгласно чл. 267, § 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Съдът на Европейския съюз е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на настоящия договор (б. "а") и относно валидността и тълкуването на актовете на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза (б. "б"). Разпоредбата на чл. 267, § 2 и § 3 от ДФЕС предвижда, че когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава-членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от Съда на Европейския съюз да се произнесе. Когато такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда на Европейския съюз. Тези разпоредби са транспонирани в националното ни законодателство в нормите на чл. 628 и чл. 629, ал. 3 от ГПК, приложими съгласно препращащата разпоредба на чл. 144 от АПК. Съгласно чл. 628 ГПК българският съд прави запитване до СЕС, когато тълкуването на разпоредба от ПЕС или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото. В първата хипотеза, каквато единствено би могла да е осъществена по настоящото дело, с оглед наведените от касатора обстоятелства, запитване може да бъде отправено при неяснота относно тълкуването на приложимите разпоредби на ПЕС, относими към конкретния правен спор (арг. от чл. 629, ал. 3 ГПК). Преюдициалното запитване следва да има за предмет тълкуване на конкретна общностноправна норма в контекста на определена националноправна уредба и следва да се отнася до тълкуването или валидността на ПЕС, а не до тълкуването на националните правни норми или до фактически въпроси, повдигнати по главното производство - препоръка 2018 С 257/01. В случая искането до съда се основава на твърдяно от жалбоподателя тълкуване на националното законодателство, което е и фактически въпрос, поставен в основното производство. Така формулираните в искането въпроси не съставляват по естеството си искане за тълкуване на разпоредби на Европейския съюз, а искане до Съда на Европейския съюз да отговори на правни въпроси съобразно конкретните факти по настоящето дело. Поради това настоящият съдебен състав намира, че не е налице основание Върховният административен съд да отправи искане за преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз Предвид гореизложеното съдът намира, че Постановление 359 на Министерския съвет на Република България от 23.10.2024г. за определяне размера на минималната работна заплата за страната, обн., ДВ, бр. 90 от 25.10.2024г. е издадено при спазване на законовите разпоредби и не са налице основания за незаконосъобразност по чл.146 АПК, като жалбата на Сдружение Асоциация на индустриалния капитал в България , ЕИК 121442528, със седалище и адрес на управление гр.София, ул. Тракия 15, представлявано от председателя на Управителния Съвет В. В., се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена. В жалбата се поддържа алтернативно искане в случай на отхвърляне на жалбата съдът да се произнесе по въпроса дали посочената в чл.1 от ПМС 359/24г. минимална работна заплата следва да се разглежда като брутна. Настоящата съдебна инстанция намира жалбата в тази й част за процесуално недопустима и като такава следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото да се прекрати в тази му част. Това е така, тъй като съгласно чл. 51,ал.1 от ЗНА задължително тълкуване на нормативен акт дава органът, който е издал акта и съдът не притежава такива правомощия. При този изход на спора на основание чл.143,ал.3 АПК във вр. с чл.78,ал.8 ГПК жалбоподателя следва да бъде осъден да заплати на Министерския съвет на Република България юрисконсултско възнаграждение в размер на 200лв. Водим от горното и на осн.чл.193 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на първо отделение,