Решение № 8149 от 31.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15624/2018 г.

Решение № 8149 от 31.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15624/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Тинка Косева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието, храните и горите, подадена чрез пълномощник, против решение № 13986 от 14.11.2018 г., постановено по адм. дело № 10650/2017 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, с което е отменена негова заповед № РД-15-1109/7.07.2017 г. за прекратяване на служебното правоотношение с П. Сотирова, заемаща длъжност "главен експерт" с ранг първи младши в отдел "Лидер", дирекция "Развитие на селските райони", поради съкращаване на длъжността. Касаторът релевира доводи за неправилност на постановеното решение, поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост- отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че е доказано правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, тъй като с новото длъжностно разписание на МЗХГ в сила от 7.07.2017 г. щатните бройки за длъжността "главен експерт", която е заемала Сотирова е намален от 6 щатни бройки на 4 щатни бройки. Според касатора предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. са осъществени- длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" не е премахната като нормативно определена позиция, но е намален броят на служителите, на които е възложено нейното изпълнение. Сочи, че наличието на свободни, по-ниско стоящи в класификатора длъжности в отдел "Методология" и отдел "Техническа помощ" в дирекция "развитие на селските райони" е ирелевантно към законосъобразността на обжалваната заповед, тъй като свободните длъжности не са идентични с длъжността на Сотирова и за изпълнението им са необходими различни професионални знания и умения, свързани с дейността на другите отдели в дирекцията. Иска отмяна на решението и произнасяне по същество на спора, при което подадената от П. Сотирова жалба бъде отхвърлена. Ответникът по касационната жалба- П. Сотирова, чрез пълномощник оспорва жалбата по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Претендира присъждане на съдебните разноски за настоящото производство. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, петчленният състав на Върховен административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, срещу съдебен акт по чл. 208 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, при следните изводи от правна страна: Производството пред тричленен състав на ВАС е образувано по жалба на П. Сотирова срещу заповед № РД-15-1109/07.07.2017 г. на министъра на замеделието, храните и горите, с която е прекратено служебното й правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, а именно поради съкращаване на длъжността. С обжалваното съдебно решение тричленният състав на ВАС е отменил оспорената заповед, като постановена при допуснато съществено нарушение на административно производствените правила, довело до неправилно приложение на материалния закон и неговата цел. За да достигне до този извод, съдът въз основа на установената фактическа обстановка е приел, че: с приемането на новия устройствен правилник на МЗХГ, функциите и дейността на дирекция "Развитие на селските райони" не са с намален обем, напротив налице е разширение на дейността и то именно в тази част, която е във връзка с основната цел на длъжността, заемана от жалбоподателката. При съпоставка на длъжностните разписания в сила, съответно от 1.06.2017 г. и от 7.07.2017 г., съдът е направил извод за липса на намаление на общия брой на служителите в министерството, а по отношение на дирекцията, в която е заемала длъжност жалбоподателката е налице увеличение броя на служителите. От посочените по-горе доказателства, съдът е приел, че действително броят на служителите, определени да изпълняват длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" на дирекция РСР е намален с 2 броя и формално може да бъде изведен извод за съкращаване на длъжността, заемана от Сотирова- при запазване на нормативно определената позиция и система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, намаляване на броя на служителите, които я изпълняват. Доколкото обаче е налице увеличение на функциите на дирекцията и то именно на тези по длъжностната характеристика на жалбоподателката, както и наличие на свободни бройки, съдът е приел, че в случая извършеното намаляване на броя на служителите, изпълняващи длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" е в нарушение на предвижданията в Устройствения правилник и заповедта е постановена в нарушение на чл. 4, ал. 1-3, чл. 6, ал. 1 и ал. 2, чл. 7 и чл. 13 АПК. Според съдебния състав с приемането на новото длъжностно разписание, с което е намален броя на експертните длъжности, изискващи по-дълъг професионален опит и по-висока квалификация за сметка на длъжности с по-ниски изисквания, не може да се постигне оптимизация на работата в администрацията, напротив с увеличаване броя на по-нискоквалифицирани кадри, неминуемо работата ще бъде затруднена. Предвид горното са направени изводи, че със съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката е допуснато нарушение на чл. 6, ал. 1 и ал. 2, както и на чл. 4 АПК, като е нарушена и забраната по чл. 6, ал. 5 от АПК, административните органи да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъразмерими с преследваната цел, а именно оптимизиране работата на администрацията. На следващо място са изложени мотиви за незаконосъобразност на заповедта тъй като не е съобразен факта, че жалбоподателката отговаряща на изискванията за заемане на длъжността "главен експерт" може да заеме всички по-нискостоящи в класификатора длъжности и съкращаването на работещи служители при наличието на незаети щатни бройки не може да обоснове извод за изпълнение на изискванията на чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от АПК, административните актове да се издават за целите, на основанията и по реда, предвиден в закона. Решението е неправилно поради нарушение на материалния закон. Страните не спорят по фактите, като съдът е установил същите въз основа на анализ на събраните по делото доказателствени средства. Релевантни за спора факти обаче са само тези досежно реалното съкращаване на длъжността на Сотирова. С Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 130/29.06.2017 г. е приет нов Устройствен правилник на министерството на земеделието, храните и горите, като въз основа на доклад на главния секретар на МЗХГ и във връзка с ПМС със заповед № 09-533/7.07.2017 г. министърът на ЗХГ е утвърдил ново длъжностно разписание, в което е запазена общата численост на служителите в министерството, броят на служителите в дирекция "Развитие на селските райони" е увеличен с 2 щатни бройки, като е увеличен и броят на отделите, в които заемат длъжност служителите, отделът в който е заемала длъжност жалбоподателката е запазен, но броят на служителите е намален с две щатни бройки за длъжността "главен експерт". При съпоставка на представените по делото длъжностни разписания от 1.06.2017 г. и от 7.07.2017 г. се установява, че числеността на отдел "Лидер" в дирекция "РСР" от 10 щатни бройки е намалена на 8 щатни бройки, като са съкратени 2 щатни бройки за длъжността "главен експерт". Щатните бройки в дирекция "Развитие на селските райони" са увеличени с две щатни бройки, извършена е структурна промяна. Закрит е отдел "Програмиране и техническа помощ" и са създадени отделите "Методология" и "Техническа помощ". Числеността на отдел "Конкурентноспособност на земеделието" от 13 щатни бройки е намалена на 11 щатни бройки, като са съкратени 2 щатни бройки за длъжностите "държавен експерт" и "старши експерт". Тези факти не се спорят между страните и правилно са установени от тричленния състав на ВАС в съответствие с представените по делото доказателства и приетата съдебна експертиза. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално - правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е акта с целта на закона. Правилен е изводът на първонистанционния съд, че оспорената заповед е издадена от компетентния административен орган, предвид чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. -министъра на земеделието, храните и горите като орган по назначаването на служителите във ведомството. Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт. Писмената форма е спазена, а заповедта съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл. реквизити. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. Заповедта, предмет на обжалване, е издадена при спазване на административнопроизводствените правила доколкото такива не са изрично предвидени в материалния закон. Органът по назначаването разполага с правомощие да реорганизира работата на подчинените му служители по целесъобразност при спазване изискването на чл. 169 от АПК. В случаите, в които администрацията не е приела свои вътрешни правила за подбор при съкращаване на своите служители, органът по назначаването не е задължен да извършва такъв въз основа на определени критерии. В тази насока въведените възражения относно качествата и работата на служителя Сотирова са ирелевантни за спора. Неправилен е обаче изводът на първоинстанционния съд, че обжалваната заповед е издадена при неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона. Петчленният състав на Върховен административен съд приема, че актът е издаден при спазване на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързани с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., в негова тежест е да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование /нормативно определена позиция/ в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Относно първата предпоставка: не е спорно по делото, че длъжността на оспорващия не е престанала да съществува като нормативно установена позиция. В длъжностното разписание от 1.06.2017 г. /старото/ в отдел "Лидер" в дирекция "Развитие на селските райони" щатните бройки за длъжността "главен експерт" са десет. При съпоставка с новото длъжностно разписание от 7.07.2017 г. се установява, че щатните бройки за длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" са намалени на осем, като са съкратени две щатни бройки за длъжността "главен експерт", едната от които е заемала Сотирова. След съкращаване на длъжността не е последвало увеличение на бройките за нея и назначаването на нови държавни служители на същата длъжност. Затова макар длъжността да не е престанала да съществува като нормативно установена позиция със съответните функции и задължения, което се доказва от приложените длъжностни характеристики е намален броят на служителите, които я извършват. Настоящият състав на ВАС счита съкращаването на длъжността за реално, защото намаляването на броя на служителите, които заемат дадена длъжност, е една от формите на съкращаване на длъжност в администрацията. Органът по назначаването разполага с оперативна самостоятелност да организира работата на ведомството по начин, който отговаря най-пълно на заложените цели като закрива, преобразува или създава нови структури и по този начин издадената заповед следва да се приеме и като съответна на целта на закона. Ирелевантни относно законосъобразността на спора са мотивите за намаляване на числеността на главните експерти в отдел "Лидер" за сметка на длъжности с по-ниски изисквания като "младши експерт" и "главен специалист" в рамките на дирекция "Развитие на селските райони". Правилни са възраженията на касатора в насока, че същите могат да имат отношение към нормативния акт за изменения в Устройствения правилник на МЗХГ, но не и към законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт. Вътрешноорганизационното управление и кадрова политика на ръководителя на администрацията в действителност са въпрос на преценка по целесъобразност, поради което не подлежат на косвен или самостоятелен съдебен контрол. Неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че в производство по оспорване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., съдът може да осъществява контрол върху използвания подход при управлението на човешките ресурси и да базира изводите си за законосъобразност на тази заповед върху управленски решения на органа, свързани с кадровата му политика. Не подлежи на съдебен контрол въпросът дали действително е целесъобразно съкращаването на две бройки именно от процесния отдел при положение, че бройките за съответната дирекция се увеличават; защо е съкратена длъжността точно на Сотирова при положение, че на същата длъжност е имало назначени още пет лица и дали това ще доведе до оптимизиране на дейността на отдела и дирекцията, в чийто състав е включен отделът. Законодателят не е въздигнал като законово изискване при промяна в длъжностното разписание първо да бъдат съкратени незаетите длъжности. Дали една длъжност в конкретния момент е заета или не е заета не обуслява необходимостта от нея. Необходимостта от длъжността се обуславя от функциите и дейностите възложени на съответната структура в конкретния момент. С оглед на това дали органът ще съкрати заета или незаета длъжност не е въпрос на добросъвестно упражняване на правомощията му по управление на структурата, а въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията. На следващо място в хипотезата на съкращаване на длъжността, за органа по назначаването не е възникнало задължението да предлага на служителя заемането на други вакантни длъжности, поради което съдът неправилно е обсъждал незаетите други длъжности в други отдели или дирекции в министерството, както и възможността служителят да бъде преназначен на някоя от тях. По отношение съображението, че част от функциите и задълженията от длъжностната характеристика на служителя се съдържат във функциите посочени в чл. 39, т. 7, 21 и 22 от новия Устройствен правилник на МЗХГ, настоящият състав на ВАС намира същото за ирелевантно относно законосъобразността на обжалваната заповед, доколкото частичното съвпадение на функции и задължения в длъжностите не ги прави идентични, а както съставът по-горе посочи, органът по назначаването няма задължение да предлага на служителя да заеме друга свободна длъжност, без значение дали има частично сходство във функциите на двете длъжности. Още повече от заключението на приетата по делото експертиза се налага категоричен извод, че функциите и задълженията залегнали в длъжностната характеристика на служителката се констатират изцяло в длъжностните характеристики на длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер", дирекция "Развитие на селските райони", където реално са съкратени две щатни бройки, едната заемана от служителката. Съдебният състав не споделя извода на първоинстанционния съд за нарушаване на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. При реализиране на диспозицията на правната норма - съкращаване на длъжността, органът по назначаването има задължение да прекрати служебното правоотношение на съкратения служител, и той не е поставен от закона в ситуация да прави избор между две законосъобразни решения, за да избира това от тях, което е по- благоприятно. Съдебният състав не споделя и останалите съображения на тричленния състав на ВАС за нарушаване на принципите на предвидимост, безпристрастност и прочие. Предвид реалното съкращаване на длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер", дирекция "Развитие на селските райони" в хипотеза на намаляване на броя на щатните бройки за длъжността с две, законосъобразно министърът на земеделието, храните и горите с обжалваната заповед № РД- 15- 1109/7.07.2017 г. е прекратил служебното правоотношение на П. Сотирова на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Предвид гореизложеното, съдебният състав на Върховен административен съд приема, че обжалваното решение № 13986/814.11.2018 г. на тричленен състав на Върховен административен съд по адм. дело № 10650/2017 г. следва да бъде отменено, като постановено при неправилно приложение на материалния закон и вместо него се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на Сотирова срещу заповед № РД-15- 1109/7.07.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите като неоснователна. Касатора не е претендирал разноски, поради които такива не се присъждат независимо от изхода на спора. Предвид гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Виолета Главинова: Не споделям изводите на мнозинството от петчленния състав на ВАС, втора колегия. Намирам обжалваното решение на тричленния състав на ВАС, пето отделение, с което е отменена заповед № РД-15-1109/7.07.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите за прекратяване на служебното правоотношение с П. Сотирова, заемаща длъжност "главен експерт" в отдел "Лидер" при дирекция "Развитие на селските райони" (РСР) в Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ) за правилно. След задълбочен анализ на събраните по делото доказателства, относими към спора, решаващият състав стига до извода, че в конкретния случай не са налице предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител за прекратяване на служебното правоотношение със служителката поради съкращаване в щата. Структурните промени, разпоредени с Устройствения правилник (УП) на МЗХГ, приет с ПМС № 130/29.06.2017 г., обн. в ДВ бр. 55/7.07.2017 г. в сила от същата дата, сочат на увеличение на броя на служителите в дирекцията, в която заема длъжност жалбоподателката в първоинстанционното производство. Независимо, че в случая броят на служителите, определени да изпълняват длъжността "главен експерт" в отдел "Лидер" на дирекция РСР е намален с 2 броя, налице е увеличение на функциите на дирекцията и то именно на тези по длъжностна характеристика на жалбодателката, обстоятелства, установени с изслушаната и прието по делото съдебна експертиза. Установени са и свободни бройки в обсъжданата дирекция, поради което правилно и в съответствие с материалния закон, тричленният състав на ВАС, пето отделение приема, че не е налице съкращаване на щата. Независимо от мястото на вакантните длъжности в различните отдели на дирекцията, функционалното им съдържание задължително е обусловено от нормативно предписаните правомощия на дирекцията в Устройствения правилник на министерството, и дори да съществуват известни различия в длъжностните характеристики на тази длъжност за отделните звена на дирекцията, в съществената им част са подчинени на функциите и правомощията на дирекцията. Ето защо съкращаването на длъжността не отговаря и на целта на закона тъй като целта на съкращаване на длъжности е оптимизиране на администрацията, при което първо следва да бъдат премахнати незаетите щатни бройки и едва след това да се премине към следващите, което също е самостоятелно основание за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. По изложените съображения обжалваното решение е правилно и е следвало да бъде потвърдено. Съдия: /Виолета Главинова/