Решение № 8692 от 17.9.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4234/2025 г.

Производство по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Министерски съвет на Република България, чрез юрисконсулт В. Демирев против решение 1793/21.02.2025 г. по адм. дело 7663/2023 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на трето отделение, с което по жалба на "Търговска лига Глобален Аптечен Център" АД е отменена разпоредбата на член 2, алинея 10 от Правилник за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите), обнародван в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г., в частта й, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности "хуманно здравеопазване" и "медико-социални грижи с настаняване" (кодове Q 86 и 87). В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Изложени са подробни съображения, по които се претендира отмяна на обжалваното решение и постановяването на друго решение по същество на спора, с което да се отхвърли като неоснователно оспорването, алтернативно делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Ответникът по касационната жалба "Търговска лига Глобален Аптечен Център" АД, чрез адв. Д. Стоянов изразява становище за неоснователност на същата. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила, като счита за неналични пороците релевирани в рамките на касационното оспорване. Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, жалбата следва да се определи като основателна. Производството пред първоинстанционният съдебен състав е образувано по жалба на "Търговска лига Глобален Аптечен Център" АД срещу чл. 2, ал. 10 от Правилник за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите, обн. в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г.) в частта, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности "хуманно здравеопазване" и "медико-социални грижи с настаняване" (кодове Q 86 и 87). С оспореното пред настоящата съдебна инстанция решение 1793/21.02.2025 г. по адм. дело 7663/2023 г. по описа на Върховния административен съд, трето отделение, обжалваната разпоредба е отменена. За да отмени по жалба на "Търговска лига Глобален Аптечен Център" АД оспорването на чл. 2, ал. 10 от Правилник за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (ППЗНИ) в частта, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности "хуманно здравеопазване" и "медико-социални грижи с настаняване" (кодове Q 86 и 87), тричленният състав е приел, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а именно нарушение на чл. 26, ал.5 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Съдът установил, че е изготвена справка за постъпилите в хода на съгласувателната процедура по чл. 27 ЗНА, във вр. с чл. 32 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА, Устройствения правилник) и в хода на обществената консултация по чл. 26, ал. 3 ЗНА предложения, заедно с обосновка за неприетите такива. При съобразяване с приобщените към административната преписка доказателства, съдът приел, че проектът на нормативен акт, таблицата, която съдържа съответните бележки и предложения на министрите и мотивите, с които те са приети или отхвърлени, не са публикувани от съставителя на проекта на акт преди издаването му, на Интернет страницата на Министерство на иновациите и растежа и на Портала за обществени консултации. Така съдът направил извод, че нормата на чл. 2, ал. 10 ППЗНИ в частта й, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности "хуманно здравеопазване" и "медико-социални грижи с настаняване" (кодове Q 86 и 87) не е станала достояние на обществеността във варианта ѝ след съгласувателната процедура по чл. 27 ЗНА, във вр. с чл. 32 от Устройствения правилник и след приключване на общественото обсъждане по чл. 26, ал. 3 ЗНА. С тези мотиви съдът приел, че нарушението е съществено и съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба, като тричленния състав на Върховния административен съд не е извършил контрол за съответствието на оспорения подзаконов текст с приложимия материален закон. Решението е неправилно. В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица съгласно чл. 26, ал.2 от ЗНА. Въведеното с разпоредбата на чл. 26 ЗНА изискване за публикуване на проекта на нормативен акт на интернет страницата на съответната институция и на Портала за обществени консултации има за цел по-широкото разгласяване и даване възможност на обществеността за по-активно участие в производството по подготовката и издаването на подзаконови нормативни актове, с които се засягат права и интереси на неограничен кръг правни субекти. Разгласяването на проекта е гаранция за реализиране на принципите, залегнали в нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Съгласно чл.25, ал.5 от ЗНА след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите от тях. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. В настоящият случай, предложенията на министрите, които са обективирани в съгласувателната таблица представляват становища, изложени при провеждането на вътрешно съгласувателна процедура по реда на Раздел II от Устройствен правилник на Министерски съвет и неговата администрация, а не предложения и становища в процедурата по обществена консултация по смисъла на чл.26, ал.2 и ал.4 ЗНА. Съгласно чл.32, ал.1 от УПМСНА, членовете на Министерския съвет съгласуват въпросите, на които те са вносители, с останалите министри. Направените предложения и възражения от предварителното съгласуване и доводите за приемането им или неприемането им са описани в справката за отразяване на становищата, които са приложени по делото (л.62-л.66). Тази съглувателна процедура следва да бъде разграничена от процедурата по провеждане на обществено обсъждане, което както по- горе беше описано има за цел да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Изразените от отделни министри становища в хода на предварително съгласувателната процедура, са отразени в таблица по чл. 35, ал. 1, т. 3 от Устройствения правилник. Видно от приложената по делото съгласувателна таблица, всички направени от съответните министри предложения не са във връзка с член 2, ал.10 от Правилник за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите (ППЗНИ) (приет с Постановление 319 от 10.10.2022 г. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на инвестициите), обнародван в ДВ, бр. 82 от 14.10.2022 г., в сила от 14.10.2022 г., в частта, в която е въведено ограничение по отношение на икономическите дейности "хуманно здравеопазване" и "медико-социални грижи с настаняване" (кодове Q 86 и 87). Следва да бъде посочено, че процедурата по съгласуване се провежда преди в Министерския съвет да бъде внесен материалът за гласуване. Именно поради това в чл. 35, ал. 1, т. 3 от Устройствения правилник изрично е посочено, че задължителен елемент на пакета документи, който се внася в Министерския съвет за приемане на негово заседание, е справка за всички получени становища и за отразяването им. По този начин всеки от министрите, дал съответното становище, може точно да проследи и да провери прието ли е или не неговото предложение, защото след провеждане на съгласувателната процедура и внасянето на пакета документи по чл. 35, ал. 1 от Устройствения правилник целият пакет документи, заедно със съгласувателната таблица, се изпраща на членовете на правителството чл. 39, ал. 1 от Устройствения правилник, преди заседанието. Ако съответните предложения не са приети, то материалът може да бъде включен в част А на заседанието на Министерския съвет, по смисъла на чл. 38, ал. 2, т. 1 от Устройствения правилник. Така изложените съображения дават основание на настоящия съдебен състав за формулиране на становище за неправилност на извода за допуснати в хода на приемане на подзаконовия нормативен акт в оспорената му част, нарушения на изискванията чл. 26, ал.5 от ЗНА, а от там и за незаконосъобразност на оспорения пред съда текст от правилника. Текста на оспорената разпоредба е публикувана за обществено обсъждане, както на сайта за обществени консултации-strategy.bg, така и на сайта на Министерство на иновациите и растежа. Няма данни по преписката да са направени предложения или да са постъпили в дадения срок становища във връзка със същата. Приетият от Министерски съвет на Р България текст от правилника, е напълно идентичен по съдържание с приетия на заседанието на Министерски съвет §2, т.2 от Постановление 319 на Министерския съвет от 10.10.2022г. за изменение и допълнение на ППЗНИ. Поради описаното, касационната инстанция приема, че решението на тричленния състав на Върховния административен съд е неправилно и следва да се отмени. Тъй като съдът не е обсъдил оплакванията на подателя на първоинстанционната жалба относно несъответствието на акта с разпоредби от по-висок ранг, настоящото производство не може да приключи с решение по същество, а следва да се върне за ново разглеждане от друг състав. На основание чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото първоинстанционният съд следва да се произнесе и по разноските за воденето му пред петчленния състав на Върховния административен съд. Водим от горното и на основание на чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,