Решение № 11343 от 22.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9739/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. Т. З. и Т. И. Д. от гр. Димитровград, чрез процесуалния им представител адв. Б. Бойчев от Адвокатска колегия Хасково, срещу Заповед АД-49-350-05-67/13.07.2023 г. на председателя на Народното събрание на Република България, в частта по т. 3, б. а , с която е определена такса за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник (ДВ) на обявления, покани, съобщения и други известия с обем до половин стандартна страница /15 реда, 60 знака на ред / 30 лева. Изложени са съображения за незаконосъобразност на оспорената точка поради противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Жалбоподателите поддържат, че при приемане на подзаконовия нормативен акт са допуснати и съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като не са изпълнени изискванията на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Считат, че в случая неправилно е определен размерът на таксата, без същият да е съобразен с чл. 7а от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Твърдят, че материално-техническите и административни разходи, субсидирани от държавния бюджет, не следва да се вземат предвид при определяне размера на таксата в оспорената разпоредба. Молят съда да постанови решение, с което на основание чл. 10, ал. 1 и чл. 11, ал. 3 ЗНА да обяви за нищожна или евентуално да отмени като незаконосъобразна оспорената разпоредба, както и да им бъдат присъдени разноски по делото. Ответникът председателят на Народното събрание на Република България, чрез процесуалния си представител гл. юрисконсулт М. Григорова, оспорва жалбата и изразява становище за нейната неоснователност. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на жалбоподателите. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, прецени доводите и възраженията на страните, намира следното: Предмет на контрол за законосъобразност в настоящото производство е Заповед АД-49-350-05-67/13.07.2023 г. на председателя на Народното събрание на Република България, с която в т. 3, б. а се определя такса за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник на обявления, покани, съобщения и други известия с обем до половин стандартна страница (15 реда, 60 знака на ред) - 30 лв. (тридесет лева). Процесната заповед, в оспорената част, има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 АПК, тъй като съдържа общозадължителни правила за поведение, т. е. правни норми, определящи дължимите цени и такси за обнародване в Държавен вестник и абонамент. Те са адресирани до неопределен и неограничен брой адресати, а именно до всеки, за когото са налице визираните в хипотезите на разпоредбите условия, конкретно и до всеки желаещ да се осъществи обнародване в неофициалния раздел на ДВ на посочените в разпоредбата обявления и съобщения. Разпоредбите в заповедта се прилагат нееднократно, защото регулират повтарящи се обществени отношения. Обстоятелството, че в разглеждания случай актът е озаглавен заповед не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от наименованието. В тази връзка, определянето на оспорената заповед като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 от ЗНА, в която са изброени видове подзаконови нормативни актове и в които не е включен акт с наименование заповед . Жалбата на П. Т. З. и присъединеното към оспорването на основание чл. 189, ал.2 АПК лице Т. И. Д., е допустима като подадена срещу разпоредба от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол, в съответствие с чл. 185, ал. 2 и чл. 187, ал. 1 АПК, от активно процесуално легитимирани страни. Правният интерес е обоснован от жалбоподателите с обстоятелството, че участват като оспорващи по редица дела и се налага да заплащат такса от 30 лв. за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник на обявление за оспорването, за което представят доказателства. Посоченото обстоятелство обуславя правния интерес на жалбоподателите за оспорване на конкретната разпоредба от процесната заповед, доколкото същата засяга техен личен интерес. В същия смисъл е последователната практика на ВАС, обективирана в Решение 4603/13.05.2022 г. по адм. дело 572/2022 г., потвърдено с Решение 11573/14.12.2022 г. по адм. дело 6334/2022 г., петчленен състав на Втора колегия, а също и Решение 11289/20.11.2023 г. по адм. дело 5694/2023 г.), в която (при аналогична фактическа обстановка) се приема, че за жалбоподателя П. З. е налице правен интерес да оспори разпоредбите от заповеди на председателя на Народното събрание на Република България. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна по следните съображения: Производството по издаване на процесната заповед е започнало по инициатива на органа, във връзка с влязло в сила Решение 4603/13.05.2022 г. по адм. дело 572/2022 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на второ отделение, потвърдено с Решение 11573/14.12.2022 г. по адм. дело 6334/2022 г., петчленен състав на Втора колегия на Върховния административен съд, с което е отменена разпоредбата на т. 4, б. а в частта с обем до 1/2 стандартна страница 20 лева от Заповед АД-850-05-203/27.09.2018 г. на председателя на Народното събрание на Република България. С докладна записка вх. АД-48-356-14-2/20.01.2023 г. директорът и главен редактор на дирекция Редакция Държавен вестник е представил на председателя на Народното събрание проект на заповед за определяне на таксите за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник и цените на абонаментите (л.47-58 от делото) и мотиви към проекта на заповедта (л.59 60 от делото). Въз основа на докладна записка вх. АД 48-356-14-2/02.02.2023 г. на директора на дирекция Правни дейности и обществени поръчки , директор на дирекция Редакция Държавен вестник , директор на дирекция Информационни и комуникационни системи и директор на дирекция Законодателна дейност и право на Европейския съюз до председателя на Народното събрание е представен проект на заповед (л.63 л.67 от делото), която да уреди провеждането на обществени консултации, съгласно разпоредбата на чл. 26, ал.3 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Със Заповед АД-48-350-05-47/02.02.2023 г. председателят на Народното събрание е наредил проектът на процесната заповед и мотивите към нея да се публикуват на интернет страницата на Народното събрание, в раздел Опознай парламента , в подраздел Обществени консултации . Определен е срокът за предложения и становища по проекта на заповедта 31 дни, считано от датата на публикацията. Указано е, че предложенията и становищата по проекта на заповедта могат да се подават по електронен път чрез Портала на Народното събрание или на имейл адрес infocenter@parliament.bg, както и на хартиен носител по пощата или на място в Приемна в сградата на Народното събрание. В заповедта е включено разпореждане в сайта на Държавен вестник , рубрика Новини , да се направи съобщение за публикуване на проекта на заповед, заедно с мотивите и да с създаде хипервръзка към подраздел Обществени консултации . Указано е, след приключването на обществената консултация и преди издаването на заповедта, на интернет страницата на Народното събрание да се публикува справка за постъпилите предложения, заедно с обосновка на неприетите предложения. В същата заповед е определен и състав на комисия, която в срок от 30 дни, след изтичане на срока за провеждане на обществените консултации по проекта на заповедта, следва да изготви справка за постъпилите предложения, ведно с обосновка за неприетите предложения (л.68 л. 69 от делото). С докладна с вх. АД-48-356-14-6/27.03.2023 г. до главния секретар на Народното събрание е предоставена изготвена от назначената за целта комисия справка за проведените обществени консултации (л.74-84 от делото). В хода на обществените консултации са постъпили три становища, по които е изложена обосновка относно приемането им. Със Заповед АД-49-350-05-67/13.07.2023 г. на председателя на Народното събрание, издадена на основание чл. 9, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 от Закона за държавен вестник (ЗДВ), е определена в оспорената т. 3, б. а , такса за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник на обявления, покани, съобщения и други известия с обем до половин стандартна страница (15 реда, 60 знака на ред) - 30 лв. (тридесет лева). По делото, по искане на оспорващите, са изслушани заключения по назначените съдебно-техническа експертиза, изготвена от вещо лице със специалност полиграфия и съдебно-икономическа експертиза, с вещо лице със специалност счетоводство и контрол . Представените заключения като достатъчно пълни, ясни, обосновани и при липса на съмнения за тяхната правилност са приети от съда и в съответствие с правилото по чл. 202 ГПК, в връзка с чл. 144 АПК, се обсъждат заедно с другите доказателства по делото. При така установената фактическа обстановка, съдът намира от правна страна следното: Неоснователни са наведените от жалбоподателя твърдения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на заповедта, тъй като при общественото обсъждане на подзаконовия нормативен не са спазени изискванията на чл. 26 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Производството в ЗНА съдържа комплекс от императивни предписания, създадени с цел да гарантират, че изработването на проекта за нормативен акт ще се извърши при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В разглеждания случай процедурата по обществено обсъждане на проекта на заповед за определяне размера на таксите за обнародване в неофициалния раздел на Държавен вестник , цената на един брой и цените на абонаментите е проведена в съответствие с чл. 26 и чл. 28 ЗНА. С разпореждане на председателят на 48-то Народно събрание проектът на оспорената заповед, ведно с мотивите към него, са публикувани на интернет страницата на НС (https://parliament.bg/bg/dv-tax) за обществени консултации с гражданите и юридическите лица за периода 03.02.2023 г. - 06.02.2023 г. След приключването на обществените консултации и преди издаването на подзаконовия нормативен акт е публикувана справка за постъпилите предложения, ведно с обосновката за неприетите предложения по проекта на заповедта. Справката е изготвена от специално назначена комисия, включваща служители от съответните компетентни звена на Народното събрание. В тази връзка неоснователно е оплакването на жалбоподателя П. Т. З., че подадените от него възражения с вх. ПГ-48-3194-П-14/06.03.2023 г. и с вх. ПГ-48-3194-П-15/10.04.2023 г. до председателя на Народното събрание са отхвърлени от неизвестно и некомпетентно лице от администрацията на Държавен вестник . Жалбоподателят е възразил срещу обстоятелството, че поради разпускането на 48-то НС справката за постъпилите предложения по проекта на процесната заповед не е изготвена и публикувана персонално от съставителя на акта председателя на Народното събрание. Видно от текста на наличното по делото разпореждане на главния секретар на Народното събрание от 28.03.2023 г. (лист 74 от делото), същият е разпоредил публикуване на интернет страницата на справка за постъпилите предложения, ведно с обосновката за неприетите предложения по проекта на заповедта. Обосновано ответникът в настоящото производство сочи, че Народното събрание на Република България е постоянно действащ орган. Следва да се има предвид правното естество на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС). Съгласно Решение 7/25.05.2010 г. на Конституционния съд по конституционно дело 5/2010 г., ПОДНС е определен като особен нормативен акт от висок ранг и представлява вътрешноустройствен и организационен акт на Народното събрание. На основание чл. 73 от Конституцията същият се приема от законодателния орган и урежда материя, свързана с организацията и дейността на Народното събрание, с неговите органи и правното положение на народните представители. Следва да се има предвид, че подзаконовият нормативен акт към момента на приемането му, е съобразен с действащата разпоредба на чл. 64 от Конституцията, касаеща продължителността на пълномощията на народните представители (сравни чл.64, ал.4 от Конституцията (Нова ДВ, бр. 106 от 2023 г.)). Разпоредбата на §7, ал. 4 от Допълнителните разпоредби на ПОДНС, в относимата редакция към датата на разпореждането на главния секретар на Народното събрание за публикуване на резултатите от проведените обществени консултации (обн. ДВ, бр. 90/11.11.2022 г., отм.), урежда случаите, в които главният секретар осъществява неотложни административни функции на председателя на Народното събрание по закон, когато мандатът на Народното събрание е изтекъл или е предсрочно прекратен, до избора на председател на Народното събрание. Относно доводите на жалбоподателите за липса на спешност от актуализиране размера на таксите за обнародване на обявления в неофициалния раздел на ДВ, следва да се има предвид, че преценката относно неотложността на всеки конкретен случай попада в кръга на оперативната самостоятелност, предоставена на органа (НС). Не може да се приеме, че при настъпили обществено-икономически промени в страната и констатирана необходимост от актуализация на размера на таксата за публикуване, следва да се преустанови публикуването на съобщения, покани и други известия в неофициалния раздел на ДВ до избора на нов председател Народното събрание, който да издаде нова заповед. В чл. 8, ал. 1, т. 4 ПОДНС е предвидено, че председателят е този който упражнява контрол върху издаването на Държавен вестник , като изданието се подготвя и контролира от редакция под контрола на председателят на НС (чл.2, ал. 1 ЗДВ). В тази връзка настоящият съдебен състав споделя доводите на ответника, че издаването на Държавен вестник не се преустановява до избора на председател на НС, тъй като тези функции се изпълняват от главния секретар в условията на неотложност. В разглеждания случай оспорената заповед е издадена от изрично овластения от закона орган председателя на следващото (49-то) Народно събрание, в кръга на определената му от специалния Закон за държавен вестник, компетентност. Необосновани и недоказани са направените от жалбоподателите възражения относно начина на изчисляване размера на таксата за обнародване в неофициалния раздел на ДВ. По искане на жалбоподателя П. З. е изслушано заключение по назначената от съда съдебно-техническа експертиза. Вещото лице е взело предвид стандарт БДС EN ISO 17100:2015, идентичен с международния стандарт ISO 17100 за писмени преводачески услуги и е установило, че половин стандартна страница е ½ от цяла стандартна страница, отпечатана на хартия с формат А4 (210х297 мм). Посочило е, че половин стандартна страница съдържа 900 знака/печатни символа (15 реда по 30 знака на ред). В съдебно заседание е разяснило, че разпределението на отделните карета на страницата зависи от полиграфичното оформление на самото печатно издание, като полиграфистът или редакторът могат да преценят дали листът да бъде разделен вертикално, както е в случая с изданието Държавен вестник . Жалбоподателите излагат оплаквания и срещу финансовата обосновка за размера на оспорената такса, дължима за обявление в размер на половин стандартна страница в неофициалния раздел на вестника. Ответникът възразява, че размерът на таксата от 30 лв. не е определен произволно, а въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата по обнародване. Твърдението, че стойността на таксата от 30 лв. за обявление е неоправдано завишена с добавен ДДС в размер на 20 % се опровергава от съдържанието на представената на лист 23 по делото разходно-оправдателна сметка за материално-техническите и административни разходи, въз основа на която е определена таксата по т. 3, б. а от заповедта. В приетото по делото заключение на вещото лице по съдебно икономическата (СИЕ) също липсват констатации, че върху така формирания разход е начислен ДДС. Не се спори между страните относно характера на таксата за обнародване на обявления в неофициалния раздел на ДВ. Съгласно Тълкувателно решение 4/16.07.2019 г. по т.д. 2/2009 г. на ОСК на ВАС, тази такса не е държавна такса. Независимо от това, ответникът е решил да спази изискването на чл. 2, ал. 2 изр. последно от Закона за държавните такси, доразвито в разпоредбата на чл. 1, ал. 3 от Методика за определяне на разходноориентиран размер на таксите по чл. 7а от ЗОАРАКСД (Методиката), която също е отчетена. Съгласно приетото по делото заключение на СИЕ, размерът на процесната такса е изчислен като сбор от преките и непреките разходи за нейното извършване. Преките разходи за конкретната услуга обхващат разходи за възнаграждения и осигурителни плащания на служителите, които по длъжностна характеристика участват в остойностяваната услуга. В заключението се установява, че посочените в разходно-оправдателната сметка разходи за възнаграждения (28,37 лв.) правилно са изчислени на база основните заплати на служителите и разходите за осигуровки на работодателя. Часовите ставки, съответно ставките за една минута работа, са определени за един служител от редакцията на ДВ, а не както се твърди в жалбата за труда на всички служители на звеното. Към преките разходи се отнася и възнаграждението на главния редактор на ДВ, тъй като Методиката определя в обхвата и дейностите по контрол, надзор или мониторинг. Вещото лице определя непреките разходи като общо административни разходи. В разглеждания случай за такъв е счетен разходът за възнаграждение на счетоводителя на редакцията (като обща администрация) в размер на 1,27 лв. Тази констатация опровергава твърдението на жалбоподателите, че разходите за обща администрация са включени в преките разходи за извършване на услугата. Неправилно в жалбата се твърди, че вероятно се касае за възнаграждение на главния редактор. Както бе посочено по-горе, неговото възнаграждение попада в преките разходи. В тази връзка не следва да се приема и доводът на жалбоподателите за неспазване от страна на ответника на изискването на чл. 7а от ЗОАРАКСД, който предвижда административните разходи да са не повече от 20% от размера на таксата. Не се доказва твърдението, че в разглеждания случай тези разходи са 95%. Стойността на разхода за счетоводителя на ДВ в калкулацията за ½ страница е едва 1, 27 лв. от процесната такса от 30 лв. Жалбоподателите изразяват несъгласието си и с определените разходи за материали. Съгласно СИЕ, средният разход за материали отразява съотношението между общия брой предоставяни услуги и разходите за материали, присъщи на предоставяните услуги за предходната година. Чрез този подход вещото лице е определило средния разход за материали, необходим за изготвянето на една печатна страница на ДВ в размер на 0, 24 лв., изчислен като общият разход за материали (3 938 лв.) е разделен на общия брой страници на ДВ за годината (16 608 страници). Определен е и обемът на неофициалния раздел на ДВ 7 518 страници, както и съотношението официален-неофициален раздел - 0,452673 или 45,27%, изчислено като 7518 (броят страници от неофициалния раздел) се раздели на 16 608 (броя страници на ДВ). По този начин делът от общия разход на материали за неофициалния раздел и разходът за една печатна страница е определен на 0,11 лв. (след закръглянето), пресметнат по следния начин: 0,24 лв.*45,27/100=0,107342. Така получената сума на разхода съответства с изчислената от ответника в изготвената от него разходно-оправдателна сметка (вж гръб на лист 25 по делото). В жалбите се навеждат аргументи за неправилно калкулиране и на разходите за външни услуги, включени в размера на оспорената такса. Вещото лице е отбелязало в заключението си по изготвената СИЕ, че тези разходи са разходите за отпечатване на вестника. За база е възприета отново една печатна страница от вестника. Чрез годишния размер на разходите за външни услуги (172 757 лв.) е изчислен средният разход за една печатна страница от неофициалния раздел в размер на 10, 40 лв., пресметнат като посочената сума от 172 757 лв. е разделена на 16 608 (общия брой отпечатани страници ДВ). Определен е делът от общия разход за външни услуги за неофициалния раздел и разходът за една печатна страница от него по следния начин:10,40 лв.*45,27/100=4,709001 или след закръглянето 4,71 лв. (валидно за една печатна страница публикация) или съответно за ½ стандартна страница публикация сумата на разхода възлиза на 2,36 лв. Така посочената сума е по-ниска с 0,14 лв. от определената от ответника сума в размер на 2,50 лв. в разходно-оправдателната сметка. В заключение вещото лице приема, че таксата за обнародване на обявление до ½ стандартна страница в неофициалния раздел на ДВ е в общ размер на 30,84 лв. (28,37 лв.+0.11 лв.+2,36 лв.). Определената от ответника сума е в общ размер на 30, 98 лв. Във връзка с възражението на жалбоподателя З. относно оспорения размер на разходите за външни услуги от 19,76 лв., вещото лице е разяснило, че в аргументите на ответника е заявена необходимост от актуализация на цените на печат и е пресметнат ръст на цените за отпечатване към края на 2022 г. спрямо тези за 2021 г. с около 90%, но по делото не са установени данни за така приложена актуализация. Жалбоподателите навеждат аргументи относно това, че дейността на ДВ се субсидира от държавния бюджет, в т.ч. попадат и сумите за възнаграждения и осигуровки на служителите, поради което не следва да се калкулират в оспорената такса от 30 лв. В тази връзка цитира Решение 7806/13.07.2023 г. по адм. дело 1230/2023 г. по описа на ВАС. Неоснователни са оплакванията в тази насока. Следва да се има предвид, че цитираното решение е постановено при различна фактическата обстановка относно образуването на цената на билета за градски транспорт в столицата, което се различава от начина на изчисляване на таксата за обявление в неофициалния раздел на ДВ. Публичните финанси са структурирани в отделни подсистеми - републикански бюджет, бюджет на Народното събрание и бюджет на съдебната власт, които от своя страна се състоят от отделни сметки с целево предназначение. Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗДВ, редакцията на ДВ е дирекция към Народното събрание второстепенен разпоредител с бюджетни средства. Средствата от бюджета на ДВ са включен в утвърдените средства по Функционална област I Представителен и ефективен парламент . Числото на утвърдените бюджетни взаимоотношения (трансфери) е общо за дейността на дирекцията, без разграничаване по дейности за издаване на официален и неофициален раздел на вестника. Както обосновано сочи ответникът, служителите на редакцията ежедневно извършват дейности по обнародване на актове и други обявления, както в официалния, така и в неофициалния раздел на вестника, като в утвърдения бюджет не съществува разделение на щатни бройки по източници на финансиране. Неоснователни се явяват и оплакванията на жалбоподателите за нищожност на оспорената част от Заповед АД-49-350-05-67/13.07.2023 г. на председателя на Народното събрание поради неспазване на правилата на чл. 10, ал. 1 и чл. 11, ал. 3 ЗНА. В жалбата се твърди, че в законна сила понастоящем са множество подобни предходни заповеди, които не са изрично отменени. Обоснован е довод, че единствено валидна е най-рано издадената Заповед 50-05-25/24.07.1997 г. на председателя на Народното събрание. Жалбоподателите аргументират оплакването си за нищожност с извадка от Тълковен речник на българския език, съгласно която изрично следва да се възприема в смисъл на неотменим, категоричен начин . Не се спори между страните, че размерът на таксата за обнародване на обявления в неофициалния раздел на Държавен вестник е регламентиран последователно през годините с аналогични заповеди на председателя на НС. Върховният административен съд е имал възможността да се произнесе в Определение 1035/30.01.2024 г. по адм. дело 5696/2023 г.; Определение 6089/17.05.2024 г. по адм. дело 7513/2023 г., Определение 4516/11.04.2024 г.; Решение 2809/08.03.2024 г. по адм. дело 759/2024 г. относно действието на идентична заповед на председателя на НС, мълчаливо отменена с последваща такава, уреждаща занапред същите отношения. Настоящият състав на шесто отделение изцяло споделя мотивите на съда в посочените съдебни актове, съгласно които макар тази (последваща) заповед да не съдържа изричен текст за отмяна на процесната заповед, то с оглед визирания период и напълно аналогично съдържание на двете разпоредби, следва да се счете, че процесната заповед е мълчаливо отменена, тъй като по същество е налице нов акт . Следва да се държи сметка за обстоятелството, че в оспорената т. 3, б. а от процесната заповед от 13.07.2023 г., изрично е посочено, че със същата се отменя Заповед АД-850-05-203/27.09.2018 г. на председателя на НС. По изложените съображения, след извършената цялостна проверка и при липсата на отменителни основания по чл. 146 АПК, във връзка с чл. 196 АПК спрямо оспорената разпоредба на т. 3, б. а от подзаконовия нормативен акт, жалбата срещу последният следва да бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода на спора, на ответника следва да се присъди своевременно претендираното юрисконсултско възнаграждение в размер на 200,00 (двеста) лева, съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, във връзка с чл. 78 ал. 8 ГПК и чл. 144 АПК. На основание чл. 196 АПК, във връзка с чл. 143, ал.3 АПК оспорващите следва да заплатят по сметка на Народното събрание съдебни разноски в размер на 200 лева (двеста лева). По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,