Решение № 10028 от 9.11.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба на Общински съвет Велики Преслав, чрез председателя му А. Асенова против решение 11/10.02.2022 г., постановено по адм. д. 425/2021 г. по описа на Административния съд Шумен. Твърди се, че решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК. Сочи се, че правилникът, от който са отменени протестираните разпоредби, е бил предмет на контрол за законосъобразност както от Районна прокуратура - Шумен за извършване на проверка съобразно Указания И-3/2018 г. - 02 на ВАП, допълнено с Указание И-9/2019 г. на ВАП, така и от кмета на общината и областния управител. В касационната жалба се твърди неправилност на решението, като постановено при нарушение на материалния закон и процесуалните правила отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излагат се съображения относно функцията и законовата регламентация на председателските съвети. Иска се отмяна на решението и отхвърляне на протеста на прокурор от Окръжна прокуратура Шумен. В съдебно заседание пред настоящия съд, касационният жалбоподател редовно призован, не се представлява. Ответникът прокурор при Окръжна прокуратура Шумен, не изразява становище по касационната жалба. В съдебно заседание редовно призован, ответникът не се явява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на решението на наведените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна. Производството пред Административен съд Шумен се е развило по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Шумен срещу разпоредбите на чл.17, ал.1 и ал. 2 в цялост; чл. 52, ал.1 в частта определено от председателския съвет, чл. 54, ал. 5 в цялост, чл.135 ал. 3 в частта по предложение на председателския съвет и чл. 139 ал. 2 в цялост от Правилник за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието с общинската администрация /Мандат 2019-2023/ при Община Велики Преслав, приет с Решение 45 по протокол 5 от 21.01.2020 г. на Общински съвет - Велики Преслав (Правилника/ът). Административният съд е приел за основателен протеста срещу така цитираните разпоредби, поради противоречие на същите на акт от по-висока степен, а именно Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Приел е, че с разпоредбата на чл. 17, ал. 1 и ал. 2 от Правилника се създава нов орган председателски съвет, с цел осъществяване на определение функции и задачи, който не е законово регламентиран. По отношение на разпоредбата на чл. 52, ал. 1 от Правилника, с която се предвиждат правомощия на председателския съвет да определя дата на извънредни заседания на общинския съвет извън нормативно определените редовните заседания, съдът е обосновал извод, че на така създадения орган не е делегирано правомощието да свиква заседание на общинския съвет, предвид разпоредбата на чл. 23, ал. 4 от ЗМСМА. Съдът е изложил, че дори липсва разписана конкретна процедура за вземане на решение от председателския съвет, съответно при какви предпоставки и при какво мнозинство се приема решението. Административният съд е приел, че с протестираната разпоредба на чл. 54, ал.5 от Правилника местният орган на самоуправление въвежда преклузивен срок за внасяне на писмени докладни записки, които са формата на даден въпрос за разглеждане от общинския съвет, до деня на заседанието на председателския съвет, какъвто срок не е предвиден в ЗМСМА. На следващо място съдът е отменил разпоредбата на чл. 135, ал. 3 в частта по предложение на Председателския съвет от Правилника, с която са дадени допълнителни правомощия на председателския съвет, който при нарушение на Етичния кодекс за поведение на общинските съветници, може да прави предложение до общинския съвет за налагане на съответното дисциплинарно наказание. Мотивирал се е с липсата на нормативно установена възможност в приложимия закон, за провеждане на разследване и предложение на председателски съвет, сезиращо общинския съвет за налагане на дисциплинарно наказание на общински съветник. С разпоредбата на чл.139, ал. 2 от Правилника, съдът е установил, че същата предвижда правомощия на председателския съвет за обсъждане и вземане на решение по постъпили предложения за изпращане на делегации на общинския съвет в чужбина, както и за приемането на чужди делегации. Приел е, че представителството на местните органи на самоуправление е нормативно установено, както и решаването на въпроси във връзка с отношения с други органи в чужбина, като липсва възможност това да бъде обсъждано и решавано от допълнително създаден орган от част от общинските съветници. Като общ извод съдът е посочил, че не може да се приеме, че се касае за помощен и консултативен орган, а създаването на нов колективен орган и възлагането на функции, каквито не са предвидени в нормативен акт от по-висок ранг и при липса на законова делегация за това, е недопустимо. С тези мотиви съдът е отменил протестираните разпоредби, като незаконосъобразни. Решението е валидно, допустимо и частично неправилно. С разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове. Председателският съвет по своя характер представлява помощна структура към нормативно установен орган, каквито са и постоянните и временните комисии. Председателският съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, като съществен въпрос е какви функции и правомощия са предоставени на този орган" и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те се отнасят до "... организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация". Създаването на председателски съвет не може да се приема по дефиниция за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването му. Настоящата касационна инстанция не споделя мотивите на административния съд за незаконосъобразност на разпоредбите на чл.17, ал.1 и ал. 2 от Правилника. Атакуваните норми предвиждат състава на председателския съвет и възможността на председателя на общинския съвет да свиква същия по своя преценка за консултации по програмата и дневния ред на заседанията, както и по други въпроси от дейността на общинския съвет. Разпоредби уреждащи състава и начина на свикване на този съвет не са незаконосъобразни. В случай, че с дадена разпоредба на правилника се уредят отношения, които дават права и задължения на председателския съвет, различни и противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг, ще влекат след себе си отмяна. С разпоредбата на ал.1 се създава самостоятелно звено /състоящо се от представител на политически представените партии и коалиции в общинския съвет/, което подпомага работата на председателя на общинския съвет и осъществява помощни и консултативни функции. Следва да се направи точна преценка на всяка отделна атакувана норма от Правилника за възложените функции на председателския съвет и да се преценява противоречи ли тя на нормативен акт с по-висока степен. Предвид изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразното създаване на фигурата на председателски съвет и с оглед наведените с касационната жалба твърдения за противоречие на съдебния акт с Европейската харта за местно самоуправление, настоящият състав намира за необходимо да посочи, че съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от АПК, от своя страна предвижда, че когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Следва да се направи препратка към чл. 6, § 1 от Европейската харта за местно самоуправление, озаглавена "Съответствие на административните структури и средства на задачите на органите на местното самоуправление". Същата предвижда, без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и да осигурят ефективно управление. Така възприетата в националното ни законодателство обща компетентност на общинските съвети по всички въпроси от местно естество, не съответства с обосновката на протеста, респективно на съжденията на съда. На следващо място, настоящата касационна инстанция не споделя и мотивите на административния съд за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 52, ал. 1 от Правилника. С протестираната разпоредба са предвидени правомощия на председателския съвет по определяне на дата на извънредни заседания на общинския съвет, в случай на необходимост, извън редовните заседания, които са предпоследния вторник от месеца. Тази норма не противоречи на нормативен акт от по-висок ранг. Сочената разпоредба недвусмислено показва, че председателският съвет е помощна структура. С нея не са предоставени права на председателския съвет да взема решения, а е предвидено извън редовните заседания на общинския съвет, при необходимост по предложение на председателския съвет възможността за провеждане на заседание на общинския съвет. Неправилно първоинстанционният съд е приел, че се касае за свикване на заседание на общинския съвет от председателския съвет. Касае се за това, че общинският съвет може да провежда заседания по необходимост, във време различно от регламентираните редовни заседания. Определянето от председателския съвет на това време не представлява свикване на общинския съвет. Предвид разпоредбата на чл. 23, ал. 4 от ЗМСМА общинският съвет се свиква на заседание от неговия председател по негова инициатива, по искане на една трета от общинските съветници, по искане на една пета от избирателите на общината или по искане на областния управител. Определянето на дата, във връзка с необходимостта от провеждане на извънредно заседание на общинския съвет, представлява по своя характер помощна, спомагателна функция на председателския съвет и не противоречи на закон или акт от по-висок ранг. Председателят на общинския съвет се подпомага от председателския съвет и той е този, който свиква общинския съвет на заседание. Настоящата касационна инстанция не споделя мотивите на административния съд за незаконосъобразност на нормата на чл. 135, ал. 3 в частта по предложение на Председателския съвет от Правилника. Цитираната разпоредба предвижда, че при нарушение на Етичния кодекс за поведение на общинските съветници, с решение на общинския съвет могат да бъдат налагани съответните дисциплинарни наказания, по предложение на председателския съвет. Разпоредбата в частта по предложение на Председателския съвет нито противоречи на закон или акт от по-висок ранг, нито с нея се изземва компетентност на друг орган. Сочената част от разпоредбата недвусмислено показва, че председателският съвет е помощна структура. С нея не са предоставени права на председателския съвет да налага съответните дисциплинарни наказания, а е предвидено същият да изготвя предложение за налагане на наказание, което по своя характер е спомагателна, а не решаваща функция. С оглед изложеното, настоящият касационен състав намира решението за неправилно в частта, в която са отменени разпоредбите на чл.17, ал.1 и ал. 2 в цялост, чл. 52, ал.1 в частта определено от председателския съвет и чл.135 ал. 3 в частта по предложение на председателския съвет от Правилника. Необосновано и незаконосъобразно в тази връзка съдът е отменил правилника в тази му част и е постановил неправилно решение, което касационната инстанция следва да отмени и да отхвърли протеста на прокурора. В останалата част, по отношение на отменените разпоредби на чл. 54, ал. 5 и чл. 139 ал. 2 от Правилника, решението на административния съд е правилно и касационната инстанция споделя направените изводи, към които препраща без да ги повтаря отново /на основание чл. 221, ал.2, изр. второ от АПК/. За пълнота следва да посочи, че с разпоредба на чл. 54, ал. 5 от Правилника е въведен срок за внасяне на докладни записки, обвързан с деня на заседанието на председателския съвет. Подобен срок липсва в ЗМСМА, също така крайният срок за внасяне на докладни записки не следва да бъде обвързан с предстоящо заседание на помощен орган. С разпоредбата на чл. 139 ал. 2 от Правилника са възложени функции на председателския съвет свързани с предложения към общинския съвет за утвърждаване състав на делегации за международни контакти. С посочената разпоредба се изземват функциите и правата на други органи, което е предвидено в ЗМСМА, нормативен акт с по-висок ранг. Съгласно разпоредбата на чл. 25, т. 6 от ЗМСМА председателят на общинския съвет представлява съвета пред външни лица и организации. В противоречие с цитираната разпоредба се явява нормата на чл. 139, ал. 2 от Правилника, защото на председателя на общинския съвет законът делегира правомощията по представителство на съвета пред външни лица и организации, а не както е прието с Правилника председателският съвет да предлага на общинския съвет състав на делегации за международни контакти. Съсредоточаването на права с такъв характер (разпоредбата на чл. 139, ал. 2 от Правилника) на председателския съвет прави нормата на правилника противоречаща на акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА. Предвид изложеното настоящият съдебен състав приема, че административният съд като е стигнал до извода за незаконосъобразност на нормите на чл. 54, ал. 5 и чл. 139 ал. 2 от Правилника, е постановил правилно решение в тази му част, предвид на което същото следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение,