Решение № 9229 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1484/2018 г.

Решение № 9229 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1484/2018 г., IV о., докладчик съдията Владимир Първанов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Й. Й. от [населено място], [улица], чрез адв. Ушев, като жалбоподател в първоинстанционното производство срещу решение № 170/28.11.2017 г. по адм. д. № 337/2017 г. на Административен съд – Ловеч, в частта с която първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата му. Касационният жалбоподател твърди, че първоинстанционният съд е допуснал нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Иска се цялостна отмяна на оспорения административния акт. Претендира разноски и за двете съдебни инстанции. Касационна жалба е подадена и от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София, чрез юр. Д. Петрова, срещу решение № 170/28.11.2017 г. по адм. д. № 337/2017 г. на Административен съд – Ловеч, в частта, с която е изменено решение № 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие относно базата, върху която е определен размера на финансова корекция и е определена такава в зависимост от размера на средствата, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове в размер на 153 736, 35 лева. Касаторът твърди, че националното съфинансиране е елемент от публичния разход за безвъзмездно финансово подпомагане по мерките на ПРСР 2007-2013 г. Твърди, че до промените на ЗУСЕСИФ с бр. 85 от 24.10.2017 г. е налице непълнота на закона и тълкуването му относно обхвата на финансовата помощ и относно националното съфинансиране, следва да бъде при условията на чл. 46, ал. 2 от ЗНА. Счита, че първоинстанционния съд е следвало да установи непълното по отношение на националното съфинансиране и да приложи разпоредбите, които са отнасят до средствата с произход от Общността. Моли да бъде постановено решение, с което да бъде отменено обжалваното решение на Административен съд – Ловеч, в частта за наложена финансова корекция само върху средства, финансиран от Европейските структурни и инвестиционни фондове в размер. Претендира юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура намира касационната жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие"/ДФ3 за частично основателна, а касационната жалба на Й. Й. за неоснователна. Приема за правилен изводът на първоинстанционният съд, че решението за определяне на финансова корекция е издадено от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, при спазване на административнопроизводствените правила. Приема, че в случая земеделския производител не е постигнал заложените в бизнес плана приходи за финансовата 2016 г. за която са заложени приходи от дейността в размер на 69 547, 50 лева, а са били реализирани 5744, 95 лева, представляващи 8, 26% изпълнение на показателите заложени в бизнес плана. От събраните по делото доказателства не се установило наличието на обективни причини или форсмажорни обстоятелствата неизпълнение на показателите. Приема, че е нарушена разпоредбата на т. 4. 17 от договор № 62/1/1210888 от 14.08.2014 г. Приема, че в останалата част на решението е неправилно поради това, че определеният размер на финансовата корекция е по т. 30 от Методиката за определяне на санкции след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., която е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г., по адм. д. № 11440/2017 г. на ВАС оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г., по адм. д. № 1757/2019 г. на ВАС, 5-членен състав. Относно извършеното нарушение с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството на земеделския производител, то решението в тази част е мотивирано. Производството пред Административен съд - Ловеч е образувано по жалба на Й. Й. срещу решение № 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017 г., издадено от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София, за налагане на оспорващия на финансова корекция в размер на 32 168, 43 лева. Първоинстанционният съд е установил, че между Държавен фонд "Земеделие" и Й. Й. е бил сключен договор № 62/1/1210888 от 14.08.2014 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 4. 1 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007-2013 г., с размер на безвъзмездната финансова помощ съгласно т. 2. 1 на договора – 192 170, 44 лева, съгласно Таблица за одобрените инвестиционни разходи, като в т. 1. 1 от договора е посочено, че фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща 50% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяване на проекта. Съгласно т. 4. 17 от договора ползвателят бил длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор, в съответствие с изискванията съгласно Приложение № 2 към договора и таблицата за одобрените инвестиционни разходи. В Приложение № 2 изрично било посочено, че финансовата помощ се отпуска по мярка 4. 1 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от ПРСР 2007-2013 г. във връзка с реализация на проект по мярка 121 "Модернизиране на земеделски стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. Съгласно т. 4. 25, б. "а" от договора ползвателят бил длъжен в срок от 5 години от сключването му да използва придобитите въз основа на проекта активи по предназначение. В раздел VIII от договора било посочено, че в случай, че ползвателя на помощта не изпълнява свои нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, или е било установено, че е представил декларация с невярно съдържание и/или документи с невярно съдържание, неистински и/или подправени такива, фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях, и/или да прекрати сключения договор с ползвателя. На 02.04.2015 г. бил сключен анекс към цитирания по-горе договор, с който е променена банковата сметка и е удължен срока за извършване на инвестицията до 15.09.2015 г. На 14.10.2015 г. била подадена заявка за окончателно плащане от жалбоподателя с приложения към нея. Представени са били и други изискуеми документи пред административния орган. На 17.12.2015 г. било изготвено писмо за оторизация на плащането № 62/1/1210888/3/01 N01, в което било посочено, че източник на финансиране на 80% от сумата, т. е. 153 736, 35 лв. е ЕЗФРСР, а 20% от сумата или 38 434, 09 лв. е национално съфинансиране. Оторизираната сума била 192 170, 44 лв. На 30.05.2016 г. била издадена заповед за извършване на проверка на място № 308637, на която кандидата присъствали било установено, че сградите и помещенията, обект на инвестицията са били изпълнени; заложените по бизнес плана (БП) цели се изпълнявали, но не са били постигнати заложените финансови нива в приходната част. На 01.06.2017 г. е издадена нова заповед за извършване на проверка на място. За проверката е изготвен контролен лист с приложения, с което се установило, че не са били постигнати заложените финансови нива и количества в приходната част. На 30.06.2017 г. било изготвено писмо изх. № 01-6500/4025 до жалбоподателя, с което се открило производство по налагане на финансови корекции във връзка с констатациите съгласно чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. В писмото било изложено, че в представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план са залегнали финансови показатели, на базата на които проектът е определен за допустим, сключен е договор за подпомагане и е изплатена субсидията по него, но съгласно представените при проверката документи за финансовата 2016 г. са реализирани приходи в размер на 5 744, 95 лв., което представлява 8, 26 % от приходите, заложени по бизнес плана. Земеделският стопанин е информиран, че му се налага санкция по проекта в размер на 16, 74 % от сумата на отпуснатата финансова помощ, съгласно т. 30 от Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., подробно бил изяснен и начинът на изчисляване на санкцията в проценти. Посочен бил размерът на финансовата корекция – 32 168, 43 лева. Жалбоподателят бил предупреден, че съгласно изискванията на Методиката в 14-дневен срок следва да представи план с мерки за достигане на приходи над 50 % от предвидените съгласно бизнес плана, и че при неизпълнение на горното може да му бъде наложена финансова санкция. На 21.07.2017 г. било депозирано възражение от жалбоподателя, наименувано "План за финансово оздравяване", в което сочи, че причините за неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели са динамичната и непредвидима среда в сектора, политиката на държавата в областта на животновъдството, изкупната цена на млякото и месото, производителността на животните, която не е постоянна величина и зависи не само от естествения прираст, но и от паша и заболеваемостта на животните. Изложил е мерки, които е предприел, като жалбоподателя не счита, че е във виновно неизпълнение, и че бил нарушил нормативната уредба. В резултат на констатираните нередности било издадено оспореното в първоинстанционното производство решение № 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с което спрямо Й. Й. като ползвател на безвъзмездната финансова помощ била определена финансова корекция в размер на 32 168, 43 лева. ДФЗ е приел, че не са изпълнени заложените в бизнес плана финансови нива за календарната 2016 г., с което са нарушени т. 4. 17 от договора и т. 11 от Приложение № 2 към същия. Посочено било, че съгласно бизнес плана заложените за 2016 г. приходи от агнета (живо тегло) са в размер на 25 687, 50 лв., от овче мляко в размер на 34 650 лв., от продажба на овце (брак) в размер на 8 580 лв., от продажба на вълна в размер на 630 лв., което формира сума в общ размер на 69 547, 50 лв. Реално реализираните за 2016 г. приходи са в размер на 5 744, 95 лв., получени от продажба на овче мляко. Съотнесената сумата на приходите по бизнес план към сумата на констатираните приходи от продажби за 2016 г., се формира процент на изпълнение в размер на 8, 26 %. Размерът на санкцията в проценти бил изчислен общо 16, 74 %, а именно на база чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23/2009 г. и т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане на проекти по ПРСР 2007-2013 г., при установено неизпълнение с времетраене една пълна финансова година, се налага санкция в размер на 5% от предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение под 20% спрямо заложените в бизнес плана приходи за съответната година, когато ползвателят представи план за оздравяване за достигане на приходи над 50% от предвидените съгласно одобрения бизнес план. Изложено е, че ДФЗ приема този оздравителен план с мерки. По наведените възражения от земеделския производител, първоинстанционният съд е приел бизнес планът, че е неразделна част от заявлението за подпомагане, а определените в него стойности са решаващи за одобряването на финансирането. Първоинстанционният съд е приел, че приходите са прогнозни, същите са част от бизнес плана, който съгласно чл. 16, ал. 5 от Наредба № 8/2008 г. следва да доказва икономическата жизнеспособност на стопанството и се използва за изчисление на рентабилността и ефективността на инвестицията. За целите на проследяване на постигане на заложените в одобрения бизнес план финансови показатели се взимат предвид приходите от финансовата дейност, с цел проследяване изпълнението на заложената в бизнес плана производствена програма. Първоинстанционният съд е обсъдил задължението на ползвателя съгласно Регламент № 966/2012 на ЕП и Съвета от 25.10.2012 г., с която задължението на ползвателя да извърши инвестицията, така и да я използва за постигане на набелязаните резултати от гледна точка на заложени финансови показатели, обективирани в представения от самия него бизнес план. По делото била назначена съдебно-икономическа експертиза. Заключението било прието от страните без възражения. Първоинстанционният съд е кредитирал като компетентно изготвено и отговарящо на доказателствата по делото заключението на вещото лице по т. 1, т. 2, т. 3 и изчисленията по вариант 1 в т. 4 и т. 5 по въпросите на ответника, както и по въпросите на жалбоподателя, но не кредитира заключението в частта на изчисленията по вариант 2 в т. 4 и т. 5 по въпросите на ответника, за което ще изложи мотиви по-нататък. Първоинстанционният съд е приел, че ЗУСЕСИФ не е времево ограничен до програмния период 2014-2020 г., а установява общи правила за поведение, поради което е приложим по отношение на всички заварени правоотношения с предмет предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Приел е, че Съгласно чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕСИФ финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на подробно изброени основания, след които е и това по т. 7 – за неизпълнение на одобрени индикатори. Чрез извършването на финансови корекции се отменя предоставената по глава трета финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размерът на изразходваните средства – допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство (чл. 71, ал. 1). На следващо място първоинстанционният съд е приел, че в случая са били приложими два подзаконови нормативни акта/ чл. 59, ал. 1 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г. и чл. 51 от Наредба № 8 от 03.04.2008 г. /, тъй като финансовата помощ била отпусната по мярка 4. 1 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от ПРСР 2007-2013 г. във връзка с реализация на проект на Й. по мярка 121 "Модернизиране на земеделски стопанства" от ПРСР 2007-2013 г. Първоинстанционният съд е приел, че са Неоснователни са доводите на оспорващия, че в случая не е налице нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския съвет и на Парламента от 17.12.2013 г. Според легалната дефиниция "нередност" е нарушение на националното право или на правото на съюза, което има или би имало финансово отражение. Приел, че Методиката за определяне на санкциите е разработена в съответствие с Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от 27.01.2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11.03.2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета. Първоинстанционният съд е приел, че финансова корекция била определена не само върху допустимите разходи, финансирани от ЕЗФРСР, но и върху допустимите разходи, финансирани от държавния бюджет. Мотивира се, че след изменението на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 85 от 2017 г.), разпоредбата била допълнена с изречение второ, съгласно което за средства от ЕСИФ се счита и предвиденото в програмите национално съфинансиране. Към момента на издаване на оспорения пред съда акт последната разпоредба не е приета и не е действаща, с оглед на което определената финансова корекция върху националното съфинансиране в размер на 20 % от изплатената сума е незаконосъобразно определена от органа. Приема, че процентът на корекцията е правилно определен от ДФЗ на 16, 74 %, но неправилно е определена основата, върху която следва да се определи финансовата корекция. Основата следва да включва само средствата, финансирани от ЕЗФРСР в размер на 153 736, 35 лева, поради което финансовата корекция следвало да се определи в размер на 25 734, 74 лева. Двете касационни жалби са подаден от надлежни страни, срещу подлежащ на оспорване акт, в неблагоприятната за всяка от тях част и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което са процесуално допустими. Касационната жалба на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" гр. София е неоснователна, а депозираната от Й. Й. е частично основателна, по следните съображения: Настоящият съдебен състав намира оспореното решение за правилно и обосновано в частта, с която е установено, че е налице неизпълнение от страна на Й. на поетите с договор задължения за постигане на определен финансов резултат, като в тази връзка на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2, от АПК, споделя изцяло изнесените в тази насока мотиви на първоинстанционния съд. В хода на производството не е имало спор относно обстоятелството, че между Й. Й. и Държавен фонд "Земеделие" е сключен договор № 62/1/1210888 от 14.08.2014 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 4. 1 "Прилагане на стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2007-2013 г. Безспорно е установено, че заложените в договора финансови нива и количества в приходната част не са били постигнати. Първоинстанционният съдебен състав обосновано е приел, че жалбоподателя не е изпълнил поетото с т. 4. 17 от договора задължение да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор, в съответствие с изискванията съгласно Приложение № 2 към договора и таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Съгласно т. 4. 25, б. "а" от договора, ползвателят е поел задължение в срок от 5 години от сключването му да използва придобитите въз основа на проекта активи по предназначение. В раздел VIII от договора е изрично предвидено, че фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях, и/или да прекрати сключения договор в случай, че ползвателя на помощта не изпълнява свои нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата помощ. Твърденията, че решаващия съдебен състав не е взел предвид обстоятелството, че задължението е поето за срок от 5 години, които не са изтекли, което е довело до преждевременни изводи, а от там и незаконосъобразен акт са напълно неоснователни. Този факт е отчетен от самия административен орган, който в хода на воденото пред него производство е дал на бенифициера възможност за представяне на визия за мерки, които да доведат до постигане на резултати, на минимум 50 % от заложените в бизнес плана приходи, като при неизпълнение на това указание, корекцията ще бъде в размер на 100 %. Данни за наложена корекция в такъв размер липсват, което води до извод, че решаващия орган, а на по – късен етап и съдът, постановил оспорения пред настоящата инстанция акт е взел предвид възможността до края на периода по договора да бъдат предприети действия по развитие на обекта и функционирането му в съответствие с направените преди сключването му предвиждания. Поради описаното е правилен и обоснован извода на компетентния административен орган за наличието допуснато от финансираното лице нарушение. Формулираните от състава на Административен съд – Ловеч фактически и правни изводи в тази насока, водят до заключение за правилност на оспореното пред настоящия съд решение в тази му част, поради което следва да бъде оставено в сила. В останалата част, съдебното решение е неправилно, поради следното: При определяне размера на финансовата корекция от 16, 74 %, ДФЗ се е позовал на чл. 59, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 23/2009 г. и т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане на проекти по ПРСР 2007-2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ, съгласно която бенефициерът подлежи на санкция в размер на 5% от предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение под 20%, спрямо заложените в бизнес плана приходи за съответната година. Методиката обаче е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. дело № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с окончателно решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в ДВ, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. В конкретния случай, Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание процесното решение № 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017 г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", но само в частта, в която е определен размера на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като неправилно, каквато е изградената към момента трайна практика на съставите на Върховен административен съд по идентични случаи. По изложените съображения и както по – горе беше описано, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение от страна на Й., изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на финансирания проект. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на Административен съд - Ловеч, в тази му част следва да бъде оставено в сила. В останалата му част, решението следва да бъде отменено като неправилно, но по различни от изложените от жалбоподателя съображения - поради определяне на размера на финансовата корекция, въз основа методика, прогласена за нищожна с влязло в сила съдебно решение. Предвид това и правилото на чл. 195, ал. 2 АПК, следва делото да се върне като преписка на административния орган за ново произнасяне, съобразно дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона, свързани с възможността и начина за определяне на финансова корекция при съобразяване на приложимата в конкретния случай наредба или други, свързани с нея актове. С оглед изхода на спора, разноски на страните при частично уважаване на жалбата не следва да бъдат присъждани. Водим от изложеното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховен административен съд, четвърто отделение