Решение № 11052 от 6.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7183/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министерството на образованието и науката (министерството, МОН), подадена чрез пълномощник, против решение 16917 от 19.05.2025 г., постановено по адм.д. 10483/2024 г. на Административния съд София-град, с което съдът е отхвърлил жалба на министерството срещу решение РД-02-14-1748/ 20.09.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 (ОПРР) за отказ от верификация по направено искане за окончателно плащане за изпълнение на административен договор за безвъмездна финансова помощ (АДБФП). Според касатора решението е неправилно поради постановяването му при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Министерството твърди, че съдът не е изследвал задълбочено относимите за спора факти и обстоятелства, не е попълнил делото с допустими доказателства относно пълното изясняване на спора от фактическа страна; неправилно е приел, че страните спорят само по правото, като не е съобразил становището на оспорващия относно установените с акта размери на сумите и основанията за тях; правните му изводи не са подкрепени с мотиви от фактическа страна. Касационният жалбоподател излага доводи за недоказаност на основанията за отказ да бъдат верифицирани поисканите разходи. Сочи, че издателят на оспорения акт се е позовал на несъществуващи правила за поведение, които съдът не е проверил и обсъдил ведно с всички доказателства по делото. Иска отмяна на решението и постановяването на друго, по съществото на спора, с което обжалваният административен акт бъде отменен като незаконосъобразен. Претендира разноските за настоящата инстанция. Ответникът ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че Министерството на образованието и науката като бенефициер по сключен между страните административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по проект "Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в област София град" е подало искане за окончателно плащане 4/ 15.01.2024 г., придружено с окончателен технически и финансов отчет. УО на ОПРР, след извършване на документална проверка на разходите по всички искания и проверка на място на изпълнени дейности по проекта, е издал оспореното решение РД-02-14-1748/ 20.09.2024 г., с което е отказал верификация на суми за конкретно посочени разходи, изложени в 7 точки, с подточки по отношение на отделни обекти, обхванати от проекта, а именно: По т. 1 - общо за сумата от 5082,43 лв., разбита по основание и размер за конкретно посочени обекти: Технологично училище "Електронни системи" към Технически университет - София; Професионална гимназия по аудио-, видео- и телекомуникации "А. С. Попов"; Професионална гимназия по транспорт и енергетика "Хенри Форд". При проверката на място за констатиране физическото състояние на обектите екипът на органа е направил и измервания на извадков принцип на отделни видове и количества СМР с цел проверка на съответствието между актуваните като изпълнени и платени СМР и реално изпълнените СМР на обектите. Установил е разлики между актуваните количества в съставените и подписани от участниците в строителния процес протоколи за приемане на извършените СМР и реално измерените от екипа при проверката на място изпълнени количества. Констатираните несъответствия са отразени по вид, размер и стойност в табличен вид за всеки от обектите. УО е посочил, че не е изпълнено основанието по чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ за верификация на посочените разходи, както и чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 5 от Общите условия към сключения АДБФП; По т. 2 - сумата от 617 725,10 лв., разбита по основание и размер за конкретно посочени обекти: Софийска гимназия по строителство, архитектура и геодезия "Христо Ботев"; Национална финансово-стопанска гимназия; Софийска професионална гимназия по туризъм; Професионална гимназия по туризъм "Алеко Константинов; Професионална гимназия по дизайн Елисавета Вазова. Според органа по отношение на тези обекти извършеното авансово плащане върху частта на собствения принос на бенефициера не съответства на заложеното като безвъзмездна финансова помощ в бюджета на проекта и е недопустимо за възстановяване. Конкретните суми по общата стойност на договорите с изпълнителите, безвъзмездната финансова помощ и собствения принос съгласно актуалния бюджет към АДБФП и процентът авансово плащане за всяко от основанията са отразени като стойности в табличен вид за всеки от обектите. УО е посочил, че отказът за плащане е на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към сключения АДБФП; По т. 3 - сумата от 406,23 лв. е отказана на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. След като е прегледал информацията в отчетната документация по отношение "График за отчитане на часове положен труд", справките за ползваните отпуски за временна неработоспособност, платен годишен отпуск, неплатен отпуск, служебен отпуск и отпуск за граждански и обществени задължения за членовете на екипа за целия отчетен период, както и представените ведомости и разходооправдателни документи, органът е приел, че поименно посочените в акта членове на екипа са отчели като отработени часове по проекта в дни, в които те са били в отпуск. Според органа за времето на ползване на отпуск на тези лица се дължи заплащане на възнаграждение от работодателя, а не от бюджета на проекта, поради което отчитането на часове по време на ползване на платен годишен/ служебен/ болничен отпуск за посочените членове на екипа е недопустимо. По т. 4 - сумата от 9680,04 лв. е отказана на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към сключения АДБФП. Органът е извършил проверка на място в Професионална гимназия по дизайн "Елисавета Вазова" и от направени измервания на извадков принцип на отделни видове и количества СМР са установени разлики във вида на актуваните за обекта като доставени и монтирани конзолни мивки и смесителни батерии за умивалник и наличните на обекта. Според органа бенефициерът не е изпълнил дадените му препоръки и не е представил изисканите документи по отношение на установена замяна на материала. Констатираните несъответствия са отразени по вид, размер и стойност в табличен вид. По т. 5 - сумата от 1381,09 лв. е отказана на основание чл 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 и т. 5 от Общите условия към сключения АДБФП. Според издателя на акта бенефициерът не е изпълнил част от дадените му препоръки,респ. не е представил доказателства за предприетите от него мерки за обектите Технологично училище "Електронни системи" към Технически университет - София и Професионална гимназия по транспорт и енергетика "Хенри Форд". Конкретните констатации по вид, размер и стойност са отразени в табличен вид за всеки от обектите със забележки. По т. 6 - сумата от 226,53 лв. е отказана да бъде призната на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 4 от Общите условия към сключения АДБФП. Според органа дейностите на одиторите по проекта са възложени в рамките на работното време по длъжностната им характеристика. Възнагражденията са определени в Приложение 11.49 по часова ставка. По отношение на Б. Д. и С. М. сумата е незаконосъобразно определена, тъй като е отчетен по-висок от реалния дължим размер, поради което разликата представлява недопустим разход. Начинът на изчисление е отразен за всяко от лицата в табличен вид. По т. 7 - сума от 4766,48 лв. е отказана на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ , във връзка с чл. 7, ал. 3 от ПМС 189 от 28.07.2016 г. Органът е приел, че при общо верифицирани преки допустими разходи в размер на 5 654 380, 50 лв., представляващи БФП, максималният размер на разходите за организация и управление не би следвало да превишава 113 087, 61 лв. или 2% от преките допустими разходи. Отчетените и подлежащи на верификация разходи за организация и управление по проекта са в размер на 117 452,52 лв., поради което максимално допустимият размер за тази категория разходи в размер на 4364,91 лв. е надвишен. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Според съда жалбоподателят не е представил допълнително доказателства в подкрепа на твърденията си извън тези по административната преписка, а направеното искане за допускане на съдебно-техническа експертиза с конкретно поставени въпроси съдът е приел за неоснователно и го е оставил без уважение с мотив, че страните не спорят по фактите, а по правото. Съдът е обосновал извод за законосъобразност на акта в частите по т. 1, 4 и 5, като е посочил, че приетите от органа констатации и изводи не са оборени от жалбоподателя, както и не са представени доказателства, които да опровергаят актуваните и приети количества СМР от управляващия орган, които не съответстват на реално изпълнените дейности на обектите. Според съда правилно ръководителят на УО е поискал МОН да изключи разходите за авансово плащане по дейностите, финансирани със собствен принос. Бенефициерът не е коригирал поисканите суми за възстановяване по авансовите фактури за СМР, включени в окончателното искане за плащане в нарушение на чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към административния договор. Съдът е посочил, че по искане за междинно плащане 3 органът е постановил отказ от верификация и плащане на разходи за авансово плащане на СМР върху частта на собствения принос на бенефициента, което решение не е обжалвано, поради което е заключил, че МОН е имало знание за допустимостта на разходите за авансово плащане на СМР, както и за начина, по който се определят максимално допустимите стойности, пропорционални на източниците на финансиране. С тези мотиви е приел акта в частта по т. 2 за законосъобразно издаден. В частта на акта по т. 3 съдът е приел, че изводите на органа съответстват на фактите и приложимото право. Обосновал е извод, че работниците и служителите нямат право на платен годишен отпуск и на отпуск за временна неработоспособност за възлагане на допълнителни задължения, а жалбоподателят не е представил доказателства, които да удостоверяват прекъсване на платения годишен отпуск на служители по законоустановения ред. Според съда актът е законосъобразен и в частта по т. 6, тъй като сумата на полагащото се възнаграждение на одиторите по проекта, отчетена в искането за окончателно плащане, е определена в нарушение на разпоредбите на чл. 9, т. 2, б.г от Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2023 г. и липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ предпоставки. Съдът е приел в частта по т. 7 от акта, че ръководителя на УО на ОПРР е съобразил Насоките за кандидатстване, които на основание чл.7, ал. 3 от ПМС 189/2016 г. са приложими и при определяне на размера на допустимите разходи за възстановяване при реално изпълнение на проекта, като разходите за организация и управление не трябва да надвишават 2 % от стойността на общите преки допустими разходи, финансирани от безвъзмездната финансова помощ по проекта. Обосновал е извод за законосъобразност на акта в тази част на основание чл. 57, ал. 1, т .2 ЗУСЕФСУ, вр. с чл.26, ал.1 ЗУСЕФСУ. Предвид изложеното Административният съд София-град е отхвърлил подадената жалба като неоснователна. Решението е неправилно. Първоинстанционният съд не направил свои фактически установявания, не е подложил на конкретен анализ приетите писмени доказателства в процедурата по верификация. В касационната жалба се твърди, че за адресата на акта не е ясно въз основа на кои относими факти и обстоятелства съдът е формирал правния си извод. Действително съдът в мотивите си дословно е преповторил и възприел фактическите установявания и правни заключения на органа, без да ги подложи на собствен анализ. Обратно на приетото от съда, жалбоподателят е оспорил както констатации на органа, така и на приложимото право. Липсва установеност на спорните факти, анализ на доказателствата относно разходите в процедурата по верификация във връзка с приложената от органа правна квалификация по всеки от седемте пункта на акта. Квалификацията, приложена от органа, е по чл. 57, ал. 1, т. 2, 3 и 4 ЗУСЕФСУ и тя изисква конкретно изследване дали разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи; дали разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект и дали разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен труд. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Признаването на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост. Съгласно чл. 63, ал. 1 ЗУСЕФСУ управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера. Правомощията са предвидени като възможност, а не задължение за органа. Производството по верификация започва по инициатива на бенефициера и той е този, който трябва да представи релевантните доказателства на органа, а последният да прецени допустимостта на разхода. Административният орган извършва проверка по документи, както и управленски проверки. В случая ръководителят на УО е извършил и двете. Негова е и тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими, а оспорващият да обори тези твърдения с всички допустими доказателства в процеса. Първо, съдът не е проявил дължимата по закон активност надлежно и своевременно да укаже на жалбоподателя необходимостта от уточняване съдържанието на предмета на оспорване, като задължи МОН да изложи ясно и последователно възраженията си с оглед организиране на защитата на насрещната страна, а така също да бъде проведено ефективно съдебно производство с отделяне на спорните от безспорните факти. Според АПК първата съдебна инстанция разглежда жалбата според принципа на служебното начало. Този принцип е свързан със задължението на водещия производството административен орган по своя инициатива и със свои действия да осигури законосъобразното му развитие. Служебното начало се проявява във всички фази на процеса. Административният орган, овластен да издаде административен акт с конкретно съдържание, събира доказателствата служебно, докато съдът напомня на страните, че са длъжни да докажат твърденията си. Второ, съдът не е обвързан от оплакванията на жалбоподателя - той е длъжен служебно да установи законосъобразността на акта на всичките пет изисквания за неговата законност, по арг. от чл. 146 АПК. Това е противоположното на диспозитивното начало, в което съдът преценява само конкретното оплакване. Първоинстанционният съд е длъжен да оказва процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството. Този принцип има различни проявления, част от които е задължението на съда да насочи страните относно необходимостта да представят доказателства за фактите, които следва да докажат съобразно разпределението на доказателствената тежест и които, в противен случай, ще останат неизяснени, както и правомощието по служебно събиране на доказателства. Възприемайки фактическите констатации на органа без да е ясно кои от тях и на какво основание се оспорват от адресата на акта, съдът е допуснал да не бъдат изяснени основни спорни въпроси по делото. Твърдените от УО факти разкриват волята му да постанови съответния правен резултат, затова и дължимият съдебен контрол следва да включва анализ на цялата тяхна съвкупност. Съдът с разпореждане от 04.03.2025 г. не е допуснал поискана от оспорващия съдебна експертиза с мотив, че спорът е правен. Видно от твърденията както в жалбата, така и в молбата на жалбоподателя с поставени въпроси, МОН е поискал ползване на специални знания, които да установят размера на направените разходи, на отчетените разходи, верифицираните разходи, оттам и размера на съотношението между собствения принос и БФП за всеки от петте обекта, включени в акта. Фактическите констатаци и изводите въз основа на тях органът е извел въз основа на счетоводни документи, формираното от органа волеизявление в акта е в 7 точки, с фактически отразявания в табличен вид подробно и конкретно по пера, посочени СМР, разходи за материали, количества и стойности. Жалбоподателят е възразил срещу отказа да бъдат верифицирани суми за неизпълнени СМР по отношение на обекти, дейностите по които не са били завършени и периодът им за изпълнение е бил удължен. Също така, доколкото органът с решението си е мотивирал извод за неспазване на процентно съотношение между собствен принос и БФП, както и предвид свързания с тези констатации извод в т. 7 от акта, размерът на разходите следва да бъде точно установен. Предметът на делото по оспорването и произтичащият от него предмет на доказване са определени, като фактите се установяват въз основа на доказателства, представени от страните. Съдът може да назначи съдебна експертиза и служебно, ако приеме за неточно формулирани или неотносими конкретно поставени въпроси от страната. Кръгът от въпроси, които следва да бъдат изяснени, зависи от вида и обема на оплакванията по конкретни факти в жалбата, след отделяне на спорните от безспорни факти по делото. Служебното начало задължава съда да провери акта на всички основания, посочени в чл. 146 АПК, като разпредели доказателствената тежест, включително и служебно да събере относими доказателства, да постави правилно относими въпроси към вещи лица при необходимост. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по фактите за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респ. ще ги лиши от същинска касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по обжалване на административния акт. Това налага решението на АССГ да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на съда, който да се произнесе по оспорването, като провери и изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, очертани от съдържанието на оспорения административен акт. По искането за разноски, ще се произнесе първоинстанционния съд с оглед изхода на делото при новото му разглеждане. Воден от горното, Върховният административен съд